西部地区科技人才可持续发展政策研究 ——基于青海科技创新创业人才调研
程 龙1,2田晓冰1 李 强1杨善友1张志刚1 郭 林3
(1 国家科技部科技人才交流开发服务中心，北京100045；2 北京师范大学战略人才研究中心，北京100875；3 北京师范大学政府管理学院，北京100875)
摘 要: 科技人才作为一个移动的、自主的知识库，对国家和区域的发展及科技的进步有很大影响，西部地区经济的低速增长和高层次科技人才缺乏且流失严重的现象值得深入研究。通过对青海有关科研院所、高等院校、高新技术企业的实地调研，发现科技人才可持续发展建设工作有很多值得总结的经验，同时也需要深入挖掘存在的问题根源，力求突破科技人才发展的诸多困境。具体政策建议包括科技人才引进、科技人才使用与保留、科研经费与硬件设施水平的提高、科研人员的职称评审等方面需要政策进一步扶持，需要追本溯源，从人才发展早期开始就着重本土化人才的培养；大力发展西部边远地区的特色产业来吸引相关专业科技人才；加强柔性引才力度，采用多种方式吸收全国乃至国外的智力支持；在人才评价、编制管理方面根据不同地区、不同情况加以分类管理；在税收方面对西部边远地区科技人才进行适当减免等，对西部地区促进科技人才可持续发展具有重要参考意义。
关键词: 西部地区；科技人才；可持续发展；政策研究
在国家实施创新驱动发展战略和新时代国家高质量发展要求的大背景下,科技人才作为一个移动的、自主的知识库，对国家和区域的发展及科技的进步有很大影响[1]，理应成为推动科学技术事业及经济社会发展的重要贡献者以及赢得国际竞争优势的战略资源[2]。为了更好地践行“创新是引领发展的第一动力，人才是科技创新的第一资源”，充分发挥科技创新在高质量发展中的支撑引领作用，国家对西部地区实施了“西部之光”人才支持计划[2-3],取得了一定的成效。然而，伴随着区域间的增长差距扩大，地区间人才资源的不平衡也逐渐显现，一方面是东部沿海地区经济的高速增长和高素质科研人员的快速集聚，另一方面却是中西部地区经济的低速增长和以科技人才为代表的高层次人才缺乏且流失严重[4-5]。在这种形势下，针对西部地区，尤其是部分边远艰苦地区，怎样通过政策影响来推动当地科技人才的可持续发展，就成了迫切需要解决的问题。国家科技部科技人才中心与北京师范大学政府管理学院组成调研组，以青海作为典型实例，通过对青海有关科研院所、高等院校、高新技术企业的实地调研，梳理科技创新创业人才可持续发展建设的工作经验，以供其他西部地区借鉴，同时也注重深入挖掘存在的问题根源，力求突破科技人才在产学研方面的诸多困境，促进科技人才可持续发展，以提升西部边远地区科技人才的创新能力[6]，更好地促进当地经济社会的快速发展。
妊娠期，如果母体内的卵泡刺激素（FSH）以及甲状腺素（TH）协同作用，就会对卵巢颗粒细胞分泌孕酮造成影响，患有甲减的孕妇会因TH不足影响胎儿发育，造成流产的现象，而甲亢患者如果TH过量，或者甲状腺抗体借助胎盘影响胎儿下丘脑-垂体-甲状腺轴以及甲状腺功能，使其出现紊乱，也会引发流产或者早产的现象。经临床实验研究证实，患有甲状腺功能异常的孕妇，会有很大几率在妊娠期34周前就出现早产，同时，有以往不良孕产史的孕妇出现甲状腺功能异常的概率更高[4]。
1 青海科技人才可持续发展现状分析
青海地区深入实施科教兴国与人才强省和创新驱动战略，积极贯彻习总书记在视察青海时强调的“青海在科技、教育、人才方面要弱鸟先飞，奋起直追，下决心把创新这个短板补起来”的要求，加快实施各类人才计划，加大科技人才的引进培养力度，努力营造科技人才创新创业的社会环境，近年来青海通过多种渠道使得科技活动人员总量稳步增长，科技人才产出逐步提升。可以说，青海在科技人才可持续发展方面取得了显著成效，可供其他西部省份借鉴。
具体的做法主要有以下几个方面：一是加强顶层设计，建立健全适应科技创新发展的人才政策体系，包括加强科技人才长远规划，完善科技创新人才支持政策，优化创新创业政策环境等。二是通过科技项目管理改革，构建更加完善的科技人才培养机制。大力推进科技计划管理科学化、规范化，结合“放管服”深化科研经费管理改革，重视科技计划项目中人的重要作用，极大地调动了科技人员开展创新工作的积极性。三是着力搭建科研平台，发挥科技人才创新引领作用。青海积极搭建科技创新平台，进一步优化创新平台评估体系，通过已建成的省级和国家级科技创新交流平台为载体，积极争取国家自然科学基金和科技计划项目。四是深化科技成果使用处置收益改革，激发科技人才创新活力。围绕科技成果转化难的问题，制定《青海省科技成果转移转化行动方案》，强化科技奖励评价指标中转移转化指标的权重，将科技成果转化作为重要工作；五是围绕提升企业创新能力，推进大众创业万众创新。青海以企业创新为主体，推进大众创业万众创新，同时组织各种类型的创新创业大赛激励青年人开展创新创业工作，专门设立了大学生创新创业投资引导资金；六是通过知识产权、科技奖励、职称评审等机制改革，激发科技人才创新活力(相关资料来自青海省科技厅)。
除了上述举措，青海还通过实施高层次科技创新创业人才项目、开展“昆仑英才工程”、实施青海“高端创新人才千人计划”、持续开展自然科学与工程技术学科带头人选拔工作、实施青海省自然科学基金项目、设立柴达木盐湖化工科学研究联合基金、推进科技特派员和“三区”人才专项工作等来开展科技人才计划，有力地促进了一系列科技人才政策的实施。
例如，在教学北师大版三年级数学“两位数乘两位数”时，我先让学生对整十的两位数进行计算，然后让学生在课后探究学校马上进行的“队列表演”这一活动，让学生再具体的生活情境中探究数学问题，让学生用点子图或者列表的形式探究两位数乘两位数的横式笔算的过程与方法。学生通过课后探究，把课堂的数学学习经验和生活中实践经验相互融合，产生了新的思维和学习方法。学生对数学的学习逐渐产生真实感，学到的数学知识也就有生活价值和意义。
可见，其他西部省份可以借鉴青海通过顶层政策设计、科技项目管理改革、科研平台建设、科技成果使用处置收益改革、企业创新能力提升、科技奖励与职称评审机制改革、特殊人才支持计划实施等渠道，来推动当地科技人才进行创新创业、科技成果转化等，达到尽可能大地发挥科技人才作用、尽可能小地避免西部地区薄弱基础条件带来不利影响的目的，最终也会促进当地经济社会发展。
2 科技人才可持续发展存在的困难与障碍
虽然西部边远地区受自然地理状况不佳、社会经济发展水平一般的条件限制，科技人才或许不愿长期留下工作，但完全可以采用项目合作等灵活的方式进行柔性引才,也就是既要“走出去”，也要“请进来”。一方面可以加强对国内外知名大学的博士(后)、“两院”院士、“长江学者”“国家科技领军人才”的引进力度，允许这些高端人才可以短期参与西部地区的科研课题，或者聘请他们可通过远程网络来指导西部地区的重大科技攻关项目；另一方面也应聘请具有丰富研发经验的科技创新人才、成功创业人才和企业家到西部地区来兼职，为本地科技人才传授经验，或者利用他们掌握的资源为西部地区建立创新创业实践平台，培养本地科技人才创新意识和能力，实现理论与实践的无缝对接[10-11]。
充足的科研经费和优质的硬件设施是保障科学研究的必要条件，但现在这两方面仍有欠缺，表现在：一是申请到纵向科研经费后，单位因资金紧张无法配套资金，但不能从纵向经费里出人员劳务费，导致科研课题组经费捉襟见肘；二是横向经费受制于青海地区经济发展限制，能够得到横向课题经费支持的机会很少；三是科研人员进行成果转化时，受到税收政策、票据政策、财务政策等的限制，一不小心就触红线，降低了科技人才成果转化的积极性；四是目前农业类、医学类专业领域因为自身学科性质特殊，正外部性较大，导致相关成果转化的公益性比重较大，那么这两类成果转化就不容易得到相应的物质回报，也就会影响到科研人员成果转化的积极性；五是青海省属单位的财政性资金在出差报销使用有一定限制，且财政性资金使用的审计非常麻烦，需要作出很多说明，如科研人员赴外地学术交流只能乘坐火车，购买比火车票打折后更便宜的机票却无法报销，同时由于学生出差没有差旅费，只能从老师有限的课题经费里挤出，且只能用劳务费来补贴差旅费；六是相关重点研究缺乏必要的实验仪器和设备，只能去青海有条件的单位借用，既不方便也无法控制时间次数，影响科研工作的顺利进行。
2.1 科技人才引进困难
青海地区受制于本地高校、科研院所数量的相对不足，全省本土培养科技人才总量不够充足，需要从外地吸引优秀科技人才。但客观事实是，青海地区综合条件不足以吸引外地科技人才来省内工作，引进的人才主要是青海籍贯或来自青海附近省份以及河南等就业压力较大的省份。即使有部分科技人才初步有意愿来青海就业，但仍因无法妥善解决配偶工作等问题而导致最终放弃选择在青海工作。同时，引进的科技人才学科分布也不够均衡，农林类、生态类科技人才相对容易引进，但实际应用的理工科人才很难引进。这就从根本上限制了青海地区科技人才的引入，一定程度上很难提升科技人才数量和质量。
2.2 科技人才流失率较高
多种原因导致了科技人才流失率偏高：一是人才招聘时提出的很多待遇后期与政策无法衔接，比如年薪制和协议制很难在高校里实现，实现年薪制和协议制的政策体系需要有依据，但省里无政策文件，学校也无相应规定，即使高校有一定经费，但因为没有政策依据而无法调拨来激发科技人才积极性；二是同时东南部省份提供的待遇条件吸引力很大，最终导致留不住人才，人才的流失率较高；三是国家给条件艰苦和经济落后地区有特殊扶持政策，在青海工作的老一辈科研人员当时有高于内地的工资补贴，但现在照顾性补贴没有随情况发展而改变，已经无法和内地来比较收入待遇。
2.3 科研经费与硬件设施的欠缺
WANG Wei, LI Yu, ZHANG Wen-juan, TIAN Ye, QIAN Ai-rong
2.4 科研人员的职称评审目前存在一些障碍
由此可见，西部地区完全可以通过打造自身品牌特色行业来吸引、留住有抱负的科技人才。例如新疆地区的风力发电、棉花纺织与水果种植业，内蒙古的奶制品业、羊毛纺织业，西藏地区的传统藏医药业，云南地区的金属冶金与生物产业等都可以借鉴，吸引到特定的、不同行业领域优秀的科技人才前来一展抱负。这就需要每个地区的政府部门进行统筹管理[8]，一方面需要做好宣传工作，在目标院校、科研院所、高新技术企业等大力推介本地区特殊产业具有的不可比拟的优势，吸引有抱负的科技人才前来贡献自己的力量；另一方面也需要提高服务意识，针对特定学科领域制定特殊政策，在资金支持、科研环境、生活待遇等方面[9]，都要保障好前来就业的科技人才的切身利益，让这部分具有特殊领域专长的人才能够留得住、用得好。
3 西部地区科技人才可持续发展的政策建议
青海科技人才状况是西部地区科技人才可持续发展的缩影，根据青海的实地调研，结合西部其他地区实际情况，针对以上存在的问题提出促进西部地区科技人才可持续发展的相关政策建议。
3.1 追本溯源，从人才发展早期开始就着重本土化人才的培养
青海很多民营企业放眼全国乃至世界，积极与所需要的高端技术专家联系，通过远程交流加现场指导的方式克服产业技术难关，降低生产成本，提高产品质量等。
这给予其他西部地区重要启示，完全可以通过有目标地针对这两类人才，贴合实际地进行政策倾斜。建议针对第一类本土籍贯人才，从中学开始建立系统的“追踪档案”，关注他们升学和就业的去向，尤其是所学专业属于西部地区急需、缺乏的领域，更要引导其中的优秀科技人才留在西部地区工作，这对于他们来说既可以照顾家中亲人，又有方便熟悉的工作生活环境，所以只要相关政策到位，这部分科技人才基于自身考虑留在西部地区的概率很大。这就需要以西部地区政府部门为主导，追本溯源，利用现代信息化网络资源，结合本地教育管理部门掌握的学生教育档案，从高考前抓起，建立长期的、动态的、精准的潜在人才跟踪机制，建立人才储备库。同时，针对第二类人才，建议加大培养投入力度，通过公费在职升学深造、专业培训、学术交流、外出挂职等方法提高优秀骨干科技人才和青年科技人才的组织学习能力[7]，引导他们积极提高自身专业知识技能水平，强化科技创新思维，稳步缩小与东南部地区科技人才水平的差距。
3.2 大力发展西部边远地区的特色产业来吸引相关专业科技人才
式（13）为RT位移模式非极限状态下水平微元的基本方程，由其解得垂直土压力，再乘以被的土压力系数，即为被动水平土压力。
经过上级“放管服”的改革，已经对正副高职称评审有一定的倾斜优惠条件，但因为要参评正副高职称的科研人员数量较多，还是无法很好地通过职称评定来体现科研人员的工作荣誉感，尤其是青年科研人员更加容易受此限制。青海地区很多重点学科研究工作都是基础类研究，条件艰苦却无法发表高质量论文，无法申请专利，导致在职称评审、申请国家高端人才计划等处于劣势。有的单位编制仍然缺乏，在艰苦的科研环境下假如再无编制保障，会让部分科研人员缺乏工作安全感。
3.3 加强柔性引才力度，采用多种方式吸收全国乃至国外的智力支持
从实地调研情况来看，有两类人才更倾向于留在青海工作：一是青海籍贯土生土长的人才，二是青海高校、科研院所培养的青海周边省份的人才。前者从小习惯于青海的自然环境和社会环境，尤其是有自己的科研环境圈与社会交际圈；后者在青海求学，对青海环境已经有所适应，在条件成熟下也会优先考虑留青工作。
青海地区的高原生态环境、动植物保护、光伏产业、藏医药等都是特色产业，有着其他地区无法比拟的自然条件优势，这些行业的科技人才如果想在专业领域有较大的建树，青海是他们值得考虑的工作地点，所以最终这部分科技人才会选择在青海发展。
（167）圆叶唇鳞苔Cheilolejeunea intertexta（Lindenb.）Steph.熊源新等（2006）；杨志平（2006）
受青海地区自然地理海拔高、社会经济发展水平一般、基础设施建设薄弱、教育资源分布不均等客观因素的限制，科技人才的可持续发展也存在着一系列问题，主要表现在以下几个方面。
3.4 在人才评价、编制管理方面根据不同地区、不同情况加以分类管理
为了更好地激发西部边远地区科技人才的工作积极性，增强他们的工作荣誉感，可以考虑在西部边远地区适当放开高校、科研院所等单位正高、副高、中级、初级职称的比例限制，让更多科技人才得以通过职称晋升提高工作荣誉感、成就感，并得到一定程度待遇上的改善；在职称评审指标和国家人才计划评审指标中进一步考虑到不同行业，尤其是基础冷门行业的特殊情况，减少论文、专利、课题等所占比重，加大对国家、地方实际贡献的指标比重。另外，对于部分涉及国家机密、军事秘密的科技领域，在职称评审时可以打破常规路径，组织涉密领域内专家在一定范围内对无法公开的科研成果进行专门评估，确保这部分科技人才的贡献不被埋没。
西部地区很多高校、科研院所受制于本单位编制员额不足，很多科技人才只能以合同制、聘用人员的身份开展工作，导致这部分科技人才的基本生活权益、工作上的职务晋升渠道都受到了一定影响。所以当地编制管理部门可以考虑向科技人才进行政策倾斜，给予科研绩效突出、有重大科技创新的优秀科技人才特殊编制身份，如“特聘研究员、特聘教授、特聘高级工程师等”，特殊编制身份可以不具有全国统一承认的编制身份，但在本单位可以享受与同等级编制相同的工资、福利和保险待遇。另外，也可以考虑参照东部部分地区的人事编制改革，大胆打破编制限制，尽量将在编、非在编的科技人才统一化管理，提高非在编人员的基本待遇，逐步缩小两个不同群体的待遇差距，逐步达到“同工同酬”的标准，最终实行全员合同聘用制管理，激励全体科技人才发挥自身最大潜力，能够更好地投入到科研工作中。
3.5 财政性科研经费紧张情况下，可在税收方面对西部边远地区科技人才进行适当减免
西部地区由于当地政府财政资金的相对紧张，科技人才能够得到的资金支持更加有限，所以可以考虑在税收方面进行政策的支持，这样更符合西部地区的实际情况。
在设计道路横断面时，其一大重要的设计要点便在于需要对道路两侧用地性质进行充分考虑。以某城市主干路横断面设计为例，该工程中主道与辅道的设计车速分别为60km/h与40km/h，道路红线宽度为60m。在城区路段中，道路沿线两侧存在建设用地，而在山地路段中，道路两侧基本为设有高架桥的路段或是山地。在沿山体路段中，只有一侧道路存在建设用地[2]。因此设计人员通过对道路两侧用地性质进行充分考虑，为不同路段分别设计了相应的道路横断面布设方案，图1与图2展示的就是城区路段与山地路段道路横断面的设计情况。
在当前党中央、国务院推行减税政策的大背景下，且税收由国家税务部门统一收取，所以税收减免是相对较容易落地执行的方式。可以考虑适当减少科研人员劳务费税收比例，科研人员在外单位进行成果转化得到的劳务费，是他们将自身智力资源转化为市场资源的合理收入，现行税收比例偏高，会降低这部分创新创业科技人才的科技成果转化积极性；各高校、科研院所的非在职硕博研究生是很多科研项目的主力军，现行的超过一定数额就收取20%劳务费的税收比例，非常不符合他们的“学生身份”，需要大幅度下降到与个人所得税大致相同的税收比例。西部地区的高新技术企业本来在资金投入方面就不占优势，很容易因资金链问题导致经营困难，也需要进一步得到营业税等税种的优惠政策，以达到降低生产成本、减少无谓损失、提高产品市场竞争力的目的，所以税收部门可考虑针对不同行业的西部地区高新技术企业，实行不同税率的营业税税收政策。
总之，针对西部边远地区的特殊条件，确实需要根据不同区域的实际情况，根据不同领域科技人才的特点，制定具有不同侧重点的科技人才“一揽子”综合激励、保障政策。既要为科技人才在西部地区进行科学研究、创新创业创造良好的环境，也要在生活条件、配偶安置、子女教育等方面提供协助支持。这就需要多单位的协调进行，包括中央政府管理部门的统筹协调[12]，地方政府部门的具体操作细化，高校、科研院所、企业的大力配合，只有这样才能保证西部地区科技人才可持续发展，以提升西部边远地区科技人才的创新创业能力，以科技人力资源带动当地产业结构升级，更好地促进当地社会经济的快速发展。
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Policy Research on Sustainable Development of Scientific and Technological Talents in Western Region ——Based on the Field Survey of Scientific and Technological Innovation and Entrepreneurship Talents in Qinghai
CHENG Long 1,2TIAN Xiao -bing 1LI Qiang 1YANG Shan -you 1ZHANG Zhi -gang 1GUO Lin 3
(1 Science and Technology Talent Exchange and Development Service Center, Ministry of Science and Technology, Beijing 100045, China; 2 Beijing Normal University Strategic Talents Research Center, Beijing 100875, China; 3 School of Government Management, Beijing Normal University, Beijing 100875, China)
Abstract : As a mobile and independent knowledge base, scientific and technological talents have a great impact on the development of the country，region and the advancement of science and technology. These phenomena-low-speed growth of the western region，the serious loss and lack of high-level scientific and technological talents——are worthy of further study.Through field research on relevant institutes, universities and high-tech enterprises in Qinghai, we found that there are many experiences worthy of serious summarization in the sustainable development of scientific and technological talents. At the same time, it is necessary to dig into the root causes of problems in-depth and strive to break through the difficulties of the development of scientific and technological talents.Specific policy recommendations include: the introduction of scientific and technological talents, the use and retention of scientific and technological talents, the improvement of research funding and hardware facilities, and the title evaluation of the scientific researchers,all these aspects require further support from the policy;it is necessary to trace the source, focus on the cultivation of localized talents from the early stage of talent development, and vigorously develop characteristic industries in remote areas of the west to attract relevant scientific and technological talents;strengthen the flexibility of attracting talents and adopt various methods to absorb intellectual support from the whole country and even abroad;in terms of talent evaluation and management, it should be classified and managed according to different regions and situations;appropriate reduction of scientific and technological talents in remote areas of the western region in terms of taxation, etc.These suggestions have important reference significance for promoting the sustainable development of science and technology talents in the western region.
Key words : western region; scientific and technological talents; sustainable development; policy research
基金项目: 国家自然科学基金面上项目——“双元工作重塑的演进过程、发生机制、双通道作用和日志干预研究”(项目编号：71871025；项目负责人：于海波)成果之一。
作者简介: 程龙，管理学博士，国家科技部科技人才交流开发服务中心助理研究员，北京师范大学战略人才研究中心特约研究员，研究方向：科技人才评价；田晓冰，文学硕士，国家科技部科技人才交流开发服务中心《中国科技人才》编辑部副主任，研究方向：科技人才评价与宣传；李强，工学博士，国家科技部科技人才交流开发服务中心副研究员，研究方向：科技人才信息化；杨善友，管理学硕士，国家科技部科技人才交流开发服务中心副研究员，研究方向：科技人才评价；张志刚，哲学博士，国家科技部科技人才交流开发服务中心副研究员，研究方向：科技人才政策；郭林，北京师范大学政府管理学院硕士研究生，研究方向：人力资源管理。
(收稿日期： 2019 -04 -22)
标签：西部地区论文; 科技人才论文; 可持续发展论文; 政策研究论文; 国家科技部科技人才交流开发服务中心论文; 北京师范大学战略人才研究中心论文; 北京师范大学政府管理学院论文;