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中图分类号 D63文献标识码 A
政府决策机制的改革与完善，提高公共政策的质量是政策科学研究的最高目标，而公共政策的科学化、民主化是我国政治体制改革的基本目标。江泽民同志在十六大报告中强调：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策的科学化、民主化。”
一、入世后政府的角色的转变对公共决策提出了新要求
随着社会的发展和进步，特别是中国入世之后，各级政府都面临着加快政府职能转变的挑战。面对入世和参与国际竞争的新形势，政府的角色是：加强宏观经济的调控和管理，制定市场规则，纠正市场失灵，组织与生产社会公共产品，营造统一开放的市场环境，保护公平竞争。因此，政府扮演的角色不同，决定了政府的公共决策具有不同于传统经济体制下的政府公共决策，并对政府的公共决策提出了更高的要求。
在市场经济条件下，政府公共决策的范围小了，它不再包揽市场决策，不再干预或决定私人物品的生产和消费。然而，在市场经济条件下并没有使政府公共决策减轻或简单化了，而是提出了更高的要求，特别是我国加入WTO全面融入国际经济主流的时候，加速推进政府决策的科学化具有尤为重要的意义，同时也具有更为鲜明的时代特征：
（一）经济活动的全球化需要实现政府决策的科学化与民主化
在传统封闭的经济体制内，一国一地方政府的决策活动主要是在本国本地区的环境背景下，对决策的影响因素相对单纯一些。决策者对影响决策的大多数因素可以控制和掌握，即使决策失误也可以通过自身的力量加以纠正。而在经济全球化，特别是中国加入WTO的大背景下，中国市场将全面对外开放，资本、信息、技术、商品、人才等各种生产要素的全球化大流动，各种国际性政治因素都将对一国一地区政府决策产生重大的影响。影响因素变量的空前增大，在客观上必然要求政府的公共政策科学化，无论多么高明的领导者，仅凭个人的经验和智慧“拍脑袋”决策，都可能造成重大的决策失误。
（二）经济活动的市场化需要实现政府决策的科学化与民主化
在传统的计划经济体制下，人财物、产供销都按上级计划统一安排，可供政府领导决策的行为就是如何对上争计划和如何将计划指标分解下去。这种体制下的政府决策自主空间小，相对简单。随着我国社会主义市场经济体制的建立，特别是中国加入WTO后要与国际市场经济体制接轨。这对于中国各级政府公共政策提出了更高的要求。市场经济的重要特征就是经济主体的多元化，社会利益关系的复杂化。政府在作出决策时，必须充分考虑到各种经济主体、社会各个阶层的利益，充分协调好各个方面的关系，同时由于更多的决策行为要从微观领域转向宏观领域，时空跨度更大，决策所产生的影响更大，其难度也更大。只有充分运用科学的决策程序和决策方法才能保证决策的正确，避免决策失误而给社会及政府自身造成损害。
（三）经济社会的高科技化需要实现政府决策的科学化与民主化
在农业社会和传统的工业社会，社会组织结构和管理方式相对来说是一种线性结构，不同层级自上而下的组织系统线条，层次十分清楚，各种可能影响决策的因素相对比较稳定，在这种情况下，经验决策会起到作用。然而，随着以信息技术为主要代表的知识经济的快速发展，既改变经济发展的生产力要素水平，也使社会组织结构和管理方式发生相应的变革，整个社会通过网络技术，越来越由线性结构向网状结构转变。大到国际化的区域合作，小到社区的社会管理事务，网络技术正在深刻地改变一切。高新技术对决策带来的又一个影响就是信息、技术的快速革新变化，传统的稳定结构被日新月异的高新技术所打破。这给政府决策提出了两大难题。一是如何在纵横交织的复杂社会关系中政府决策处于最佳平衡点；二是如何使决策更加灵敏快捷、准确地捕捉稍纵即逝的有利机遇。要解决这个问题，传统的经验决策显而易见是难以承担的，只有决策的科学化才能适应社会高新化的要求。此外，高新技术革新的迅猛发展，微电子技术和网络技术也给政府提供了借助现代科技成果去实现决策科学化的目标手段。
（四）社会管理的法治化需要实现政府决策的科学化与民主化
在领导者主观意志主宰一切的“人治”社会中，决策过程无人监督，决策错误哪怕给社会造成重大危害也可以戏言一句“交了学费”了事，不负任何法律责任，甚至可以荒唐地认为“伟人之处就在于犯了错误而自己可以纠正。”这一点已经给我们的国家和民族造成过深重的灾难。而在法治社会里，每一级政府都必须在宪法和法律的范围内活动，所作出的每一项决定都将受到法律的约束，因决策失误给国家和人民造成的损害的决策者都将承担法律责任。在这种情况下，决策者的主观意志将受到法律的制约，盲目决策、拍脑袋决策都将可能使决策者站在法庭的被告席上。这将有利于最大限度地抑制决策者的胆大妄为，使决策者在决策中更注重决策的科学性、民主性。应该说，这是时代的进步，同时也必然推动着政府决策的科学化、民主化。
二、我国现行的公共决策体制存在的问题
改革开放以来，以决策科学化为目标的决策制度和决策方式的改革，作为我国政治体制改革的一个重要方面，取得了一系列的突破性进展。我们已经实现了由经验型决策为主向科学决策为主的战略性转轨。然而，这一转轨毕竟是初步的，我国决策体制的改革并没有到位。一方面，决策者观念的转变和素质的提高需要一个过程。另一方面，决策体制改革无法脱离政治体制改革的整体进程约束。审视目前状况，我国公共决策体制主要存在以下问题。
（一）公共决策系统及机构方面存在缺陷
现代决策理论认为，公共决策系统是信息、参谋、决断和监督等子系统分工合作、密切配合的有机系统。尽管我国的现代化决策系统已开始发育，但仍不成熟。党政决策权力、职责及范围的划分不明确，关系尚未理顺，人民代表大会及政府的决策潜力尚未充分发挥；作为政治体制一部分的各级各类党政部门的政策研究咨询机构的权威地位还不够高，它们之间的协调合作有待加强；政策研究机构辅助功能并未有效发挥；体制外或民间的政策研究咨询组织发育缓慢，不仅存在数量少，而且大多数还存在组织松散、经费不足、重视不够等问题，它们与决策子系统及官方研究咨询组织往往缺乏制度化的联系，未象西方发达国家那样在政策决策中发挥应有的作用。
（二）公共决策过程的科学化、民主化、程序化和法制化程度不高
科学的决策过程一般经过界定问题、确定目标、方案设计、预测结果、对比优选方案、实施方案、跟踪决策等一系列功能和环节。但在我国目前的公共决策实践中，一些功能环节如问题的界定、结果的预测和跟踪决策等，往往没有受到应有的重视甚至完全被忽视。科学的、合理的决策程序没有完全确立起来。决策的科学化首先要求民主化，没有充分的民主，就不能广开言路，集思广益。目前，不少决策者常常犯“倾向性过于明显”的错误，需要决策的问题刚刚提出，他们似乎主意已定，把自己的观点早早托出。于是，专家智囊们尤其是那些受其管辖的政策研究室的研究人员只好去做“命题作文”，或者以论证的形式去做诠释，或者只是做一些小的修修补补，领导人的意见便被披上了“科学”的外衣。另一个现象就是决策方案不够充分，公共决策的法制化程度不高，缺乏政策制定和执行的完善的法律手段，主观随意决策现象屡屡发生。
（三）公共决策的方式较单一、陈旧
十一届三中全会以来，我国决策的方法与手段有所丰富，但并没有彻底完成由传统经验型决策向科学决策、民主决策的彻底转变。在许多地方特别是基层，经验决策仍然是一种基本的决策方法，有些领导依主观偏好在一组选方案中择一而实施，如果在执行过程中出现问题，则通过信息反馈去修正已执行的政策或者再选择另一种方案去实施，这种决策方式易于导致决策失误。另外，我们有些政府官员仍然习惯于“事务主义”，在他们看来，决策就是项目审批、资金分配、人事任免等等。决策的视野狭窄、决策方法简单，决策手段贫乏。往往就事论事，缺乏宏观性、系统性、战略性的决策意识，由于自己的知识水平和能力有限，又不去学习和吸收国外现代政策研究理论、方法和技术，使决策的质量难以提高。
（四）在公共政策系统中，信息、咨询等子系统明显薄弱
尽管我国从80年代后，各级政府及其所属部门普遍建立了政策研究机构和信息中心，这些研究室、信息处的职能定位，就是要为决策层提供信息搜集、咨询建议、调查研究及方案论证，以辅助决策。但目前许多这样的机构，辅助决策的功能并未得到有效发挥。有的只是把咨询研究机构看成是秘书班子，让其打电话、发通知，起草文件或讲话稿，甚至忙于会务；有的把咨询人员当成“替补队员”，那儿暂时缺人就让政策咨询人员去补缺；有的找咨询机构或找咨询人员论证问题，只是走走形式，体现民主，决策建议论证不充分就匆匆地下结论等等。信息是决策的基本资源，信息搜集、加工、传播、利用在科学、全面、客观的方面都明显不够。这些都需要加以改进。
三、改革与完善政府决策机制的途径
江泽民同志在十六大报告中指出：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切的相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止主观随意性。”因此，我们必须做好以下几个方面的工作。
（一）建立重大决策责任制，实行依法决策
邓小平同志曾说过，我们党政机构以及各种企业、事业领导机构中，长期缺少严格的从上而下的行政法规和个人负责制。可以说，无责任决策是表现之一，且危害最甚。为了有效地降低决策风险，提高决策的正确率、成功率，为了提高决策者的责任心、提高他们的决策水平，使政府决策更加合理或避免重大失误，必须建立责任制，建立一套较为完善的法律法规，切实使政府决策行为纳入法制的轨道。因此，我们必须：
一要依法确定决策权力的合理结构，即以法律的形式规定各种决策土体的决策权力，实现合理的分权，建立多方位、多层次的合理决策权力体系。
二要依法确定科学的公共决策咨询的程序和规则，即以法律的形式将这种科学合理的决策程序固下来。
三是建立健全的决策者责任制，明确规定决策者的法律义务和责任，使之对决策行为负责。若不遵守决策规则或法律而导致决策失误，必须负政治、行政甚至刑事责任，对决策正确并给国家和人民做出重大贡献的决策者，应给予资励，以扬善抑恶、奖功罚过，鞭策决策者搞好决策工作。
四是规定政策参与者的资格、权利和义务，保障广大人民群众参与政策决策的民主权利，并使决策咨询特别是专家咨询制度化。法律化的好处是显而易见的。从促进决策者的观念转变，实现决策层的重新定位；到规范决策过程，完善决策的方式方法；再到提高决策的透明度，健全对决策的监督，都是重要的动力和保障。
（二）完善决策程序，优化公共政策系统的运行
决策程序，就是在决策的全过程中依次必须经过的工作步骤。而完善决策程序，是指要把这样的工作步骤具体化、完备化、标准化、规范化。在政策的决策过程中，科学程序的遵循是政策具有有效性、科学性和政策制定效率化、法制化的一个重要保证。一般认为，决策过程必须经过四个步骤：
一是界定决策问题，确定决策目标。决策问题是指那些已进入政权机构议事日程的社会问题。为制定正确的政策，决策者必须善于分析问题，分析、诊断问题的症结所在，判断问题产生的原因和问题的性质、影响范围、程序，搞清楚问题的界限，从而有的放矢地决策。目标确立是决策过程中一项极为重要的工作，正确的决策来源于对问题的正确判断，来源于大量的调查研究和信息的收集整理，只有在充分掌握了各方面情况后，才能进行去粗存精、去伪存真、由表及里、由此及彼的研究，在此基础上，作出科学准确的判断，确定科学合理的决策目标。
二是集思广益，设计并优化决策方案。决策目标拟定后，必须研究和拟定实现目标的办法和途径，即提出决策方案，决策的制定要做到前瞻性和可行性相结合，注意决策方案对全局工作的影响，尽可能保持与先前决策的延续性，同时应充分考虑对社会、效益、环境等多方面的影响。特别是中国加入WTO以后，关于经济问题的重大决策，应充分考虑国际因素的影响。一般来说，在做决策方案过程中，应有两个以上的备选方案，为领导者最后“拍板”定夺选择、比较和鉴别，从而使用方案更科学、优化。
三是规范决策的既定程序，使政策合法化。首先在政府内部的工作规则中应明确政府组成集体、行政首长所作决定的工作细则。其次充分发挥人大、政协的民主监督、参政、议政作用，将重大决策方案提交人大常委会和政协常委会讨论后，再由政府作出决策。最后还要规范“听证”、“公示”等制度，使公众能了解监督决策的全过程并提出意见与建议。对于某些重要的决策、一时无法作出准确判断的决策，必须进行局部试点，取得成功经验后再全面推开。严格遵循决策程序，既是决策科学化的要求，又有助于实现决策的民主化。
四是建立决策反馈、评价和调整机制。当一个政府决策作出后，决策活动并没有完结，还必须有一个反馈、评价和调整的过程，应对决策的效果进行跟踪，广泛搜集对该决策的社会评价，并根据决策实施过程中反映出来的问题，适时进行修正完善，从而使决策能适应不断变化的形势。灵敏、准确、有力的反馈是科学决策的重要组成部分，也是决策实事求是、尊重科学的体现，是对人民的利益高度负责的体现。
（三）重视政策咨询机构的建设，完善现代决策体制
建立一个完善、高效的决策体制，是实现决策科学化、民主化的前提条件。决策体制反映决策系统内部的结构和功能的配置，决定政策的运行方式。现代社会条件下的政策决策，需要的是精干和权威的决策中枢系统、灵敏和完善的信息反馈系统、掌握和运用现代科学理论方法的参谋咨询系统组成的科学决策体制。因此，要实现决策的科学化、民主化，一要理顺决策子系统各自的决策权限、职责和范围。中国共产党作为执政党，在公共政策中居领导核心地位；人民代表大会以立法权和审议权为依托监督政府，保证公共政策制定和运行合乎人民的意志；政府居于公共政策实际操作中心的地位，主要发挥政策的具体设计作用，政府兼有公共政策制定和执行的双重职能。二要完善体制内的政策咨询组织，从法律上保障其应有的地位；扩大政策研究机构从事研究的自主权和独立性；切实加大政扶持力度，不断改善政策咨询机构的环境条件。江泽民同志指出，现代决策者“要有智力上的延伸，没有智力的延伸，没有智囊团是不行的。需要组织一批智囊团，为领导决策提供各种可供选择的方案，并且协助做出正确的选择。”这一指示对于强化政策咨询意识，做好政策咨询工作具有重要的意义。三是大力扶持民间型咨询机构，使政策研究组织的研究范围更广，适应各领域各行业的政策研究。与此同时，政策研究的课题也逐步由拨款制或下放制转变为招标制，增强政策咨询的透明度、课题分配的合理性、政策咨询的科学性。四是建立健全信息子系统，形成信息畅通的流动网络，实现信息系统的现代化。五要正确处理决策系统、信息子系统和参谋咨询系统之间的关系，使之成为相对分工、独立又相互配合制约的有机整体。
（四）借鉴国外政策理论的方法与技术，培养高素质的决策人才
为了克服目前我国公共决策的方法和技术落后的问题，必须大胆借鉴国外先进的公共决策方法、技术，不断创新决策方式，完全实行由经验型决策向现代科学决策的彻底转变，进一步实现决策方式、方法和手段的现代化。在国外尤其是西方国家，公共政策或政策研究已经成为一门科学，已经形成了一套比较成熟的政策研究或公共政策的理论、方法及技术，特别是一整套定性分析、定量分析、决策模型和创造性思维的方法及技术。同时，我们还需要大批思维敏锐、果断善决的高水平的决策人才；需要具有综合创新的思维能力、素养很高的智囊队伍；需要科学知识广、专业技术精的信息工作组织者。因此，我们一要加强公共决策、政策科学的基础理论及方法论的研究，提高学术水平。二必须提高研究人员和决策者的知识素养和业务能力，使他们成为具备现代公共决策理论，有较宽知识面，掌握现代政策研究方法、技术的高级人才。三要加强教育培训和干部制度改革，完善干部选用机制。前者是提高人的素质问题，后者是提供人才问题。教育和培训应重点加强对新的知识和技术的学习、掌握和运用，促进决策者和咨询、信息人才的科技知识不断更新，推动决策水平不断提高。除多方面拓宽教育培训渠道外，应高度重视强化行政机构在培训和提供人才方面的功能。如选派官员到研究咨询机构学习科学研究方法，从事理论研究，提高知识水平；或从咨询机构中选择优秀人才到政府中担任要职等。干部制度改革，从根本上说是构建符合市场经济要求的干部选用机制。根据市场经济客观需要，坚持公开、平等、竞争、择优原则，依照科学、规范的法定程序，以民主的方式选贤任能，才能建设一支高素质的由决策领导者统率指挥，以专家学者组成的智囊团为骨干，大批信息人员作辅助的行政决策队伍；才有可能充分利用现代科学技术手段，保证决策的正确和提高决策效率。
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