前置性问题和核心规则体系研究——基于“中改”《中华人民共和国预算法》的思路，本文主要内容关键词为：中华人民共和国论文,性问题论文,思路论文,规则论文,核心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、问题的提出
《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）颁行于我国分税制财政体制改革之初。此后，随着改革的深化，我国预算管理体制发生了根本性的变化，预算法律文本日益显得滞后于预算实践。近年来备受公众关注的数次“审计风暴”，更是尽显《预算法》诸多不尽科学、合理和规范之处。在笔者看来，该法最大的问题是法治化程度较低，因此，建议《预算法》的修订选择“中改”的思路，即保留一定数量的财政体制方面的条款，重点处理好权力分配、程序安排和责任设置等问题。实际上，早在2004年3月，《预算法》的修订工作就已经启动了，这是第十届全国人民代表大会（以下简称全国人大）任内“审议且必须完成”的第一类立法项目。然而，由于种种原因，修订草案并没有如期提交全国人大常委会审议。在《预算法》的修订过程中，出现了很多疑难问题，其中牵涉的利益更是复杂多样。
现代国家的预算过程基本上由政府主导，即政府在预算政策决策过程中起着决定性作用。然而，对于政府是否能够很好地编制和执行预算，人们总是有些担心。因此，预算必须公开以便接受社会公众和立法机关的监督，这也成为预算法治化程度提高的必经之路。从静态的角度来看，预算是记载政府未来一个或几个财政年度财政收支计划的法律文件。预算编制的过程实际上是政府在财政支出的需要和财政收入的可能之间进行权衡和选择的过程。有学者指出：“税收法治会成为构建法治社会的突破口”。①笔者认为，预算法治更有可能成为构建法治国家的主要内容，这同时也是指导当前《预算法》修订的基本理念。如果不强调预算法定，就根本无法提高预算编制的质量和预算执行的效率，也就更难实现所谓“预算平衡”的财政稳健目标。可见，预算法治化水平的提高是很有必要的。而且，《中华人民共和国立法法》第8条明确规定财政税收基本制度只能由全国人大立法。
目前，预算法治化程度不高的表现比比皆是，如预算编制不尽合理、预算审批流于形式、预算执行不够严格、预算调整过于随意、决算数据的真实性受到质疑等，不一而足。由于现行预算法律规范的疏失和财政收支结构的失衡，使得上述诸多情形尽管存在了很长时间，人们仍然没有找到有效的对策。究其根本，想要提高预算编制、审批、执行、调整和决算等一系列法律行为的有效性和效率，就必须科学地设计预算法的核心规则。惟其如此，预算才能达到分配稀缺资源、监督政府财政权运行的目标。而只有切实提高预算过程的科学化和预算法文本的精细化，预算法定原则才可能真正得到贯彻。除此，选择并确定当前《预算法》的修订思路也是很重要的，这有助于廓清与此相关的一些疑难问题。
法学界有关《预算法》修订思路的观点主要有以下三种：其一，“大改”，即全面修订《预算法》。持这种观点的学者认为，现行《预算法》承载了过多财政体制法的内容，而其实质上应当定位为技术性法律，不是体制性法律。例如，有学者认为：“当前争论激烈的地方发债权和预算级次等问题，其实都不是预算本身的问题，而是预算的前置性问题。政治权力分配问题应当由宪法或宪法性法律加以规定。”②其二，“中改”，即保留现有的基本框架和基本原则，仅仅修改其中非改不可的条款。其三，“小改”，即小修小补，只修改《预算法》个别条文的文义，从立法严谨性上进行完善。笔者认为，目前还不具备“大改”的条件，“小改”的意义则不大，而应确定“中改”的思路。其原因在于，如果仅仅将《预算法》定位为技术性法律，无法反映预算的本质，也无法清除《预算法》施行的障碍。就算制定技术性法律的难度再低，在相关体制性立法尚未完成的背景下，技术性法律规范就算设计得再好，也很难有效付诸执行。
由于现阶段将《预算法》纯化为技术性法律规范的时机并不成熟，《预算法》的修订也就很难一蹴而就，而应分步实施。在“中改”的思路下，如果修订后的《预算法》能够实现预算编制的完整性、预算执行的规范性以及预算监督的有效性，就是非常值得肯定的立法进步了。其实，预算毕竟与政治密切相关，也很难用纯技术性法律来定位。其产生过程其实是一个“极为庞大而复杂的社会选择过程……不仅具有经济性，更具有政治性之特质”。③由于预算经由立法机关审批，因而具有法律约束力。但是，其不同于一般的法律，适用期限仅为一年。笔者认为，预算属于广义预算法的范畴，是指“在政府获得收支授权之前需要历经立法程序各个不同阶段后通过的一部综合性法律或一系列法律”。④“在预算和一般法律之间，是不承认性质上有区别的；预算也是基于用法律的形式经议会议决的事实”。⑤需要强调的是，预算确实有别于形式上的预算法——有关预算的权力义务结构和程序规则的规范。
二、前置性问题
《预算法》总则规定了该法的基本原则和基本制度，是纲之所举，虽然仅仅只有11条，却集中了当前《预算法》修订中的几个疑难问题。在“中改”的思路指导下，《预算法》的修订应当进一步明确预算法定、预算适度和预算绩效原则，以奠定法治预算的基础。
（一）保留五级预算抑或减为三级预算
《预算法》产生和存在的基础是一国的预算体系，即依据一国的政权结构形成的预算协调统一的整体。《预算法》第8条虽然规定“国家实行中央和地方分税制”，但并未就分税制的具体内容作出规定，而分税制的实质是财政权在中央和地方之间的分配。预算关系的核心问题是财政采取分权还是集权模式。大多数国家都实行财政分权，只是分权的方式有所不同。财政分权合理与否，不仅关系中央和地方预算收支的稳定性，而且关系中央和地方预算行为的规范性。与财政分权相对应，各国实行预算分级制度。在我国，与《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中规定的中央、省级、县级和乡级政府及实践中形成的（地）市级政府一一对应，《预算法》第2条规定：“国家实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇五级预算。”我国是预算级次最多的国家，而外国一般是两级或三级预算，如美国有联邦、州和地方三级，德国有联邦、州和市镇三级。过多的预算级次使得预算级次之间的关系极为复杂，因此，复杂的预算级次亟须调整。
我国正逢政府级次改革，学界的主流观点认为，政府级次应当简化为中央、省、县三级，“2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。”⑥对于预算级次调整是否与之相配合，简化为三级预算，学者们有了很多论述。笔者认为，最理想的改革路径是《宪法》的修订先行，确认政府级次简化的结果，然后再在《预算法》中细化预算级次的调整。至于《预算法》应规定五级预算还是三级预算，必须具体问题具体分析：如果《预算法》的修订先于政府级次改革，笔者建议《预算法》删去有关预算级次的具体规定，只需强调“一级政府一级预算”的基本原则。否则，若仍然保留五级预算的规定，很快就会被政府级次改革所突破，有关五级预算的条款事实上就失效了；若直接改成三级预算，而《宪法》还没有修订关于政府级次的规定，这就成为典型的“违宪条款”。如果《预算法》的修订晚于政府级次改革，《预算法》就可以直接规定实行三级预算。
在确定了政府级次简化为中央、省、县三级后，有关政府间事权的安排、财权的分配及规范的政府间财政转移支付应当随之重构，总的原则是“财权与事权相匹配”。首先，在事权安排方面，全国性公共事务由中央政府决策、承担和管理，地方性公共事务由省级和县级政府在中央政府授权范围内自行决策、承担和管理。具体来说，三级政府事权安排的比重，中央和省级政府应大致相当，两者相加与县级政府基本持平。其次，在财权分配方面，三级财政的主体税种应分别确定为关税和消费税（中央）、营业税（省级）和财产税（县级）。中央税的设置应当有利于宏观调控，地方税的设置应当着重提供区域性公共物品和优化地方投资环境。至于增值税、企业所得税和个人所得税等中央与地方共享税，将来应逐渐分解到中央税和地方税中：增值税应确定为中央税，所得税应确定为地方税。简言之，由于共享税可能产生很多因中央与地方财政分配不清而导致的负面影响，从长远来看共享税不宜保留。财权分配的比重，省级和县级政府应大致相当，两者相加与中央政府基本持平。
分税制财政体制改革的初衷是改变“弱中央、强地方”的财权分配格局，经过十几年的发展，现已形成“强中央、弱地方”的财政分配局面。财政分权基础上的预算分立，要求中央与地方依据各自享有的财政收入来源，单独编制各自的预算，以保证履行各自的经济、行政和公共服务职能。财政转移支付应当确立为政府间财政资金流转的主要途径。承前所述，分税制、财政分权、预算分立等都是财政体制法的核心内容，都应当在《预算法》中明确，当前《预算法》有关“地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成”、“地方各级总预算由本级政府预算和汇总的下一级总预算组成”等规定应予以修订，以便进一步完善地方总预算的编制和审批。理论上说，各级政府编制本级预算并提请同级人大会议审批、通过后逐级向上级政府备案，因此，地方总预算应当通过自下而上的层层备案方式形成。实践中，全国人大会议审议中央与地方总预算时，很多地方人大还没开会审议本级预算。因此，财政部代表国务院报送全国人大会议审批的地方总预算，是代替地方编制的。代编的预算显然与地方人大实际通过的预算在内容上存在较大差异，而且违反预算分立原则，也没有实际意义。
（二）调整财政年度还是改变人大会期
与世界上大多数国家一样，我国财政年度实行历年制，自公历1月1日起至12月31日止。然而，财政部提请全国人大会议审议预算草案的时间却在每年3月，各部门、各单位收到经国务院批复的预算时，已经是4至5月了。也就是说，在超过1/4甚至接近一半的财政年度里，各部门、各单位是在没有预算约束的情况下运行的。为此，《预算法》第44条规定：“财政年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出；预算经本级人民代表大会批准后，按照批准的预算执行。”这一规定虽然能够现实解决预算生效前的预算收支问题，但理论上却是极不合理的。在不考虑本财政年度宏观经济政策的情况下，主观地假定本年度的财政收入应当超过上一年度的财政支出，相当于间接肯定了上一年度财政支出的合理性。更为离谱的是，这种主观假定实际上使得预算对政府财政权运行的约束作用落空，预算法治根本无从谈起。对此，学者们一向认为不太适当，提出了很多修改意见，主要有以下几种：将全国人大会议改到每年年底举行、将财政年度的起讫时间改为自4月1日起至次年3月31日止、增设临时预算。
对此，笔者逐一予以分析。首先，增设临时预算，是指由财政部专门编制并经全国人大常委会审批的预算。这种意见虽然可以现实地解决财政收支没有预算约束的问题，但其不仅不能彻底解决问题，而且可能因此产生新的法律问题，使简单问题复杂化，因此不值得提倡。至于另外两种意见，支持者有之，反对者也不少。其实，两者各有优劣，都可以施行，但都需要加强制度基础、增设一些配套的制度。相比之下，改变财政年度的起讫时间要简单一些。而世界上实行跨年制的国家也不少，其财政年度可能开始于4月1日、7月1日或10月1日。例如，英国、加拿大、日本等国的财政年度始于4月1日，瑞典、巴基斯坦等国的财政年度始于7月1日，美国、尼日尔、泰国等国的财政年度始于10月1日。在美国，联邦预算实行十月制，但有46个州的预算采取七月制。⑦各国实行跨年制的主要原因是迁就该国议会的开会时间和财政收入的季节性特点。概言之，各国财政年度的选择可能受到政治、立法和行政等诸多因素的影响，并没有统一的标准。因此，笔者认为，改变财政年度的起讫时间是最容易解决问题的方法，而改变议会的开会时间则稍显复杂。
另外，每年3月召开全国人大会议也不是不可改变的宪法惯例。《宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》都没有明确规定全国人大会议的召开时间，只是规定全国人大会议每年举行一次、由全国人大常委会召集。每年3月召开全国人大会议的做法始于1985年，此前，会议召开时间并不确定，会期较为随意。1989年颁布的《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》第2条规定：“全国人民代表大会会议于每年第一季度举行。”自1995年起，全国人大会议的召开时间基本上固定从每年3月5日起开始，每次的持续时间不一，短则几天，最长是26天，大多数是十余天。相比之下，全国人大会议的会期是各国立法机关每年开会绝对时间最短的，近年还逐渐压缩到10天以内。其实，全国人大会议的会期长短不仅仅是形式问题，而且关乎民主的实质。由于全国人大会议的会期难以满足民主法治的要求，有的宪法学者提出“春秋两议”的建议，每次会议会期最好为20天左右。⑧
全国人大会议的会期缩短与人大会议的形式、人大代表的结构、角色意识和人员规模密切相关。为了节省开会成本、避免劳民伤财，笔者认为，全国人大会议的会期也不是不能稍微缩短一些，但缩短会期不能影响预算编制的质量和效率，会期的长短必须配合全国人大会议制度的改革从长计议。换言之，综合考虑全国人大会议的制度运行成本和预算编制的水平等因素，应当选择一个较为折中的方案，才能提高我国民主法治水平。而促使全国人大常委会更好地承担全国人大会议歇会期间的法定职权，是缩短全国人大会议会期的前提。笔者建议，如果财政年度的起讫时间不改变，全国人大会议完全可以考虑改成“春秋两议”。也就是说，下一财政年度的预算主要在秋季会议会期内审批，春秋两季会议会期内都可以处理其他事宜。总而言之，无论采取何种方案，都必须确保预算在财政年度开始前生效，只有这样才能实现法治预算。至于地方人大的会期，也应当随之作出相应的改动。
（三）收支平衡的内涵应否予以更新
《预算法》规定：“各级预算应当做到收支平衡”，具体包括“中央政府公共预算不列赤字”和“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。一般认为，收支平衡是预算的题中应有之义；否则，就没有编制和执行预算的必要了。预算是一种对政府财政权运行的制度控制方法，它以复杂的技术、精确的数据告诉人们，政府在未来一个或更长的财政年度打算做什么。收支应当保持平衡，这是任何国家编制和执行预算必须遵循的原则，问题在于如何理解收支平衡的内涵？怎样在法律上定义收支平衡？各级预算都应当做到收支平衡还是应当区别对待？在多长时间内、什么基础上实现收支平衡？是依据“量入为出”还是“以支定收”的方法实现收支平衡？是以税收为基础的平衡，还是以收费、借贷、发债为基础的平衡？是否允许发行政府公债？如果允许，发债的规模、债务负担率是否有上限？现实预算中屡见不鲜的财政赤字是否违背收支平衡原则？等等。诸如此类的问题，都需要预算法理论研究给予回应。发达国家通常将收支平衡原则称为预算平衡原则。在我国，由于存在很多预算外收入，收支平衡原则覆盖的财政收支范围要更全面一些。
有的国家明确规定了预算平衡原则，如《俄罗斯联邦预算法典》第33条规定：“预算的平衡性原则是指，预算规定的支出额应当与预算收入额及弥补其赤字来源的收入额相符。在编制、批准和执行预算时，授权机关应当从预算赤字规模最小化原则出发。”也有国家虽然没有明确规定预算平衡原则，但该原则从来被认为是宪法或法律的组成部分，如美国联邦政府也是在平衡预算的约束下编制和执行预算的，“预算平衡规范从美国建国之初到20世纪一直在发挥作用”。⑨预算平衡与否，不仅表现为预算中所记载的财政收支是否大抵相当，而且反映了经济发展、财税立法和预算执行中的问题。正如有的学者所言：“涉及预算平衡的许多问题不是直接的分配问题，而是政府结构和规模问题、税收标准问题，有时甚至是政府形式上的问题”。⑩一个真正的平衡只可能在会计账本上而不是现实中存在，原因在于：“一个财政年度末期没有结余或赤字的纯粹的平衡是不可能的，因为财政年度的终结点仅是由于会计核算目的而设立的，而无论是财政收入还是财政支出都不可能刚好在这一点上停止”。(11)
在美国，20世纪30年代后，政府编制预算赤字来应对经济危机成为常例；而20世纪60年代后，因财税法律体系确定的收支结构失衡产生了另一种预算赤字。在我国，由于预算的法治化水平不高，因此产生了不同于前两种的预算赤字类型。笔者将上述三种预算赤字分别概括为周期性赤字、结构性赤字和管理性赤字。由于这三种预算赤字的成因不同，应当针对其不同的成因采取差异有序的法律控制措施。笔者认为，《预算法》所规定的收支平衡主要是对管理性赤字的禁止和否定，而结构性赤字的解决要从改良财税法律体系入手。至于周期性赤字，在某种程度上既是合理存在的，也是特殊经济发展背景下必须编制的。周期性赤字是各国政府平抑经济发展周期性波动的宏观调控措施，正如德国学者施托贝尔所言：“为了避免或者减小经济危机及其经济、社会和宏观政治后果，国家必须有计划地影响宏观经济的发展。”(12)就周期性赤字而言，其只要求在一个预算周期内保持平衡，而控制预算赤字和公债规模远比强求年度收支平衡更为重要。
既然大多数国家倾向于坚持收支平衡原则或编列周期性赤字来促进经济增长，《预算法》规定的收支平衡的内涵就应当予以更新，确立长期平衡、总体平衡的观念，即一个经济周期内的收支平衡，而且是各级预算总体收支平衡。在一个经济周期内保持收支平衡，就意味着有些财政年度会出现财政赤字，而另外一些财政年度会存在财政盈余。如果要在不同的财政年度之间调整财政收入，可以借助发行政府公债来实现。在上个世纪末制定《预算法》时，有关是否允许地方政府发债的问题曾经引起了广泛的讨论。考虑到地方政府发债可能产生许多负面影响，立法最后确立了一概不允许地方政府发债的原则。目前，鉴于地方政府发债已经成为不争的事实，但迫于《预算法》的限制，地方公债又不能在预算中编列，这就成为隐性的财政风险。除了《预算法》还没有放开限制外，现实中已经没有其他障碍了。因此，《预算法》修订应当明确：在整体计划之下，经批准，地方政府可以发债。
一般认为，财政盈余比财政赤字更能赢得大多数人的认同，尽管财政盈余可能是预算得到严格执行的结果，又或者是经济繁荣环境下的周期性盈余，但财政盈余也有可能是因为财税法律体系确立的财政收支结构失衡所导致的。这就意味着，财政盈余状态下，政府可以决定减税或提高公共服务水平。自改革开放以来，我国一直处于经济高速增长状态，而税收收入增长还要比国民生产总值(GDP)年均增长率高出一倍，因此，从理论上说，财政应当出现盈余。然而，迄今为止，除了1985年外，我国每年都发生财政赤字。现实中，我国公共服务水平在不断提高，超收财政资金有相当一部分用于民生性质的项目，宏观税负也呈现逐渐下降的趋势，问题在于：超收财政资金是怎样使用的？有没有专门的法律程序控制？目前，我国超收财政资金的使用和分配由政府自行决定，只需要将执行结果报告人大，无需事先申报批准，这与大多数国家采取议会审批的做法不同。我国每年的超收财政资金都不在少数，由政府独享超收财政资金的使用和分配决定权是不合适的。实践中，甚至存在为了使下一财政年度获得更多税收而“突击花钱”的现象。这就需要改革当前预算编制常用的基数法和衡量预算执行是否达标的标准，强制财政超收资金的使用编入下一财政年度的预算。
三、核心规则体系
《预算法》分则规定了一系列实体和程序规则，规定了预算法律关系的主体、客体和内容。《预算法》分则的修订必须以实现预算的统一性、完整性、公开性和平衡性为目标，处理好预算权的均衡分配问题、预算程序的合理安排问题和预算法律责任的规范设置问题。
（一）预算权的均衡分配
预算权是指一国立法机关和政府依据法定的条件和程序，就财政收支计划的编制、审批、执行、调整和决算进行审议并作出决定的一系列财政权的总称。根据不同的标准，预算权可以分成不同的种类，如预算收入权、预算支出权和预算管理权，预算编制权、预算审批权、预算执行权、预算调整权和决算权，预算决策权、预算执行权和预算监督权等。预算权的分配是指预算权在预算主体之间的配置。目前，预算权的分配存在过于倚重政府的问题，因此，有学者指出，《预算法》确立的是一种政府主导型的预算模式，在这种模式下，政府实际掌控预算权力造成议会主权的有名无实。(13)笔者主张均衡分配预算权，实际上就是强调立法机关和纳税人监督政府、分享预算权的行使，“最大限度地有利于人民代表大会和全体社会成员监督和审议政府预算”。(14)均衡分配预算权，可以规范政府的财政支出行为。从这个意义上说，预算权的分配过于偏向政府，可能会使政府的财政支出行为缺乏有效的监督。一个没有预算的政府是“看不见”的政府，无从承担法律责任，也不可能是民主的政府；而缺乏有效监督的政府即使拥有预算，同样不可能是民主的政府。因此，有学者指出：“要建立一个民主的政府，首先要让它看得见；要让它看得见，它就得有一个统一的、受监督的预算”。(15)
《预算法》确立了预算权的分享原则。从纵向上看，预算权的分享是指预算权在不同预算级次的国家机关之间的分配，特别是在中央与地方国家机关之间的分配；从横向上看，预算权的分享是指预算权在相同预算级次的国家机关之间的分配，主要是在立法机关与政府之间的分配。现代国家的预算权虽然由立法机关或政府主导，但通常由两者分享。例如，《美国宪法》第1条第8款、第9款将征税权授予国会，规定任何征税议案只能由众议院提出，并要求财政部必须通过立法来拨款。(16)尽管《美国宪法》没有直接规定预算权的概念，但可以从中推导出“预算权由国会独享”的结论。20世纪初，由于连续好几年都出现预算赤字，与国会相比，总统表现出对总体经济利益更高的关注度，为此，国会1921年制定了《预算和会计法案》，确立了行政主导型的预算模式，授予了总统预算建议权。此后，由于总统的预算权越来越大，国会于1974年专门制定了旨在巩固其预算权的《国会预算改革法案》。在我国，预算权主要在人大及其常委会、政府及其财政部门之间分配。以中央预算为例，全国人大分享审查权、批准权和变更撤销权，全国人大常委会分享监督权、审批权和撤销权，国务院分享编制权、报告权、执行权、决定权、监督权和变更撤销权，国务院财政部门分享编制权、执行权、提案权和报告权。
从形式上看，我国预算权的横向分配较为均衡，实质上却过于偏向政府。预算编制权是所有预算权的权能中最根本的，因为预算的技术性较强而只能分配给专业性较强的政府及其职能部门。客观上，预算审批可以起到监督预算编制的作用，但全国人大代表在繁忙而短暂的会期内既要决定经济社会政策，又要制定各种法律，还要审议预算，预算审批的效果可想而知。再加上预算本身的技术性较强，而且财政收支项目繁多，人大代表多数可能根本看不懂预算。可见，人大的预算审批其实仅仅具有理论上的价值。因此，目前实践中出现的由人大常委会预先审议政府编制的预算草案的做法是值得肯定的。但是，由于这种做法缺乏法律上的依据，就算人大常委会在预审时发现了问题，也没有让政府修改的权力。《预算法》修订时应当确立人大常委会对预算草案的预先审议权及要求修改权。《预算法》甚至没有规定人大是否享有预算修正权以及政府是否享有预算审批的制衡权。从现实情况来看，人大只享有对预算的概括性批准权，而无法对其具体项目分别进行表决，更不用说对具体项目的调整权了。至于监督预算执行情况的决算和专门的预算监督，也很难约束到预算本身。
《预算法》并没有规定，当人大与政府在预算编制方面的意见不一致或不完全一致时，应当如何处理。这可能缘于立法者的疏忽，但更可能源于立法者的一种假定——人大与政府在预算编制方面的意见不可能不一致或不完全一致。然而，这种假定明显违反合理的逻辑，因为只要人大和政府分别保持对同一问题独立、客观而公正的判断，意见就很可能不一致或不完全一致。因此，如果没有相应的制度安排，一旦两者对预算编制的具体项目发生分歧，就会陷入“预算僵局”。最严重的情况是，如果人大审议后作出不予批准的决定时，政府就不得不修改原先的预算草案，而需要修改，就不可能在短期内完成。实践中，已经出现了少数几个省、市人大在预算审议后作出不予批准预算的事例，但最后都不了了之。(17)随着预算编制的精细化和透明度的提高，会有更多的人大代表或纳税人可能对个别财政收支项目提出异议，《预算法》修订时必须予以考虑，并作出相应的制度安排。
预算收支项目中最容易引起人大代表或纳税人质疑的是财政的支出。关于财政支出规模的大小及其具体项目的安排，特别是财政支出规模为什么比经济增长速度快得多的问题，学者们众说纷纭。笔者同意：“政府支出的增长主要是由明确的政府政策造成的，而不是由诸如鲍莫尔病或瓦格纳定律等技术因素决定的……在政府支出的增长过程中，并不存在坚定的政府所不能克服的自发的或不可避免的因素。”(18)由于《预算法》有关预算收支的列举并不周延、分类也不科学，无法直观反映政府的公共服务职能，最典型的例子莫过于仍将经济建设支出置于财政支出项目之首。因此，想要约束政府的财政支出权，除了要强调均衡分配预算权，特别是增设人大及其常委会的修正权外，《预算法》还要贯彻预算的完整性原则，建立覆盖所有财政收支项目统一、完整的政府收支体系，并为预算公开和预算监督奠定基础。也就是说，“向公众最大限度地公开政府职能、财政政策意向、公共部门账户和财政预测信息，并且这些信息是可靠的、详细的、及时的、容易理解且可以比较的”。(19)这种思路强调的是全口径的预算管理。《预算法》的修订应当吸收自2007年起启动的政府收支改革的成果，以展现政府活动的不同功能和政策目标以及支出的经济性质、具体用途。
（二）预算程序的合理安排
预算程序包括预算的编制、审批、执行、调整以及穿插其间的监督等相对独立而又互相影响、互相制约、彼此衔接的各个环节。经人大批准的预算具有法律效力，非经法定程序不得改变。预算程序的制度安排包括预算编制的时间、方法和原则、预算审批的标准和程序、预算调整的适用条件等内容。正如有学者所言：“编制预算的过程是渐进的，以历史基数为基础，运用公正分配的理念；决策是分散的，由专门的机构顺次制定，并通过对问题的反复处理和多种程序步骤来加以协调。”(20)《预算法》有关预算编制和执行的法律条文较多，充分体现了现代政府主导型预算模式下，人大对政府分享的预算权的行使进行法律程序上管控的必要。实践中存在的预算编制不尽合理、预算审批流于形式和预算执行过于随意等问题，都是预算程序安排失当所导致的。改进预算程序要贯彻部门预算、复式预算和预算公开原则。
预算编制是一个政府的财政政策决策过程。在政府系统内完成预算编制，意味着预算编制由政府主导，因此，预算编制质量的高低实际上主要取决于政府。预算编制的质量直接决定了预算能否通过审批、可否付诸执行、是否易于监督和如何追究预算法律责任等。《预算法》虽然规定了预算由各部门预算组成，但没有明确部门预算的编制原则，而是确立了按功能编制预算的方法。因此，尽管这一两年来预算公开的步伐很快，但公开了的预算却往往让人看不懂。由于按功能编制的预算无法清晰反映各部门的财政收支状况，事实上很难有效监督。我国自2000年起启动部门预算改革，逐渐克服因按功能编制预算所产生的预算涵盖的范围窄、细化程度低、编制方法不合理等弊端，为提高预算的法治化水平奠定了基础。《预算法》修订时应规定部门预算，即“一个部门一本预算”，为预算监督提供了现实的可能性。
预算公开原则不仅要求预算编制过程及其结果公开，而且要求公开的预算可以读得懂。预算编制过去长期是秘密进行的，很多政府官员甚至将预算视为国家秘密。其实，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，县级以上各级人民政府及其部门应当在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，而财政预算、决算报告属于重点公开的信息。《中华人民共和国保守国家秘密法》在2010年修订时，也明确了对于涉及公众切身利益并不关系重大国家安全利益的公共事项，一般不作为秘密对待。该法很好地处理了保护国家秘密与政府信息公开的关系，从而加大了预算公开的力度，也强化了公众对于预算的参与度和监督能力。与此同时，在中央政府积极推进中央财政预算信息公开的举措下，预算公开程度大大提高。(21)无论是预算不公开，还是公开的预算让人看不懂，纳税人的知情权都无从实现。承前所述，由于人大及其常委会很难对预算进行监督，在预算的编制和执行过程中，通过预算公开引入社会公众的监督是十分必要的。
与预算编制质量密切相关的还有预算编制的时间问题。从某种程度上说，预算编制的质量依赖于编制时间的长短。《预算法》第24条规定：“各级政府、各部门、各单位应当按照国务院规定的时间编制预算草案。”据此，《中华人民共和国预算法实施条例》规定，国务院每年11月10日前向省级人民政府和中央各部门下达编制下一年度预算草案的指示，提出编制预算草案的原则和要求。财政部根据指示部署编制预算草案的具体事项，规定预算收支科目、报表格式、编报方法，并安排财政收支计划。实践中，预算编制的时间已经大大提前。(22)然而，与大多数国家相比，我国预算编制的时间还是不够长。大多数国家从开始编制预算到完成决算大约耗时30个月，预算编制一般用时12个月，有的甚至长达18个月，而且编制过程是公开的。我国原先预算编制和审批时间的安排是建立在“基数加增长法”编制方法之上的，并受到“预算属于国家秘密”的观念影响，财政收支科目不细致、也没有详尽的说明，如同无字天书一般，造成人大代表对预算“只决不议”的现象。尽管现在预算公开程度大大提高，预算仍然很难让人看懂。在我国，年度预算编制应当成为财政部门的日常工作，财政部门还应当适时监督预算的执行，并应考虑配合“国民经济与社会发展五年规划”，逐渐建立五年财政预算，增强预算编制的可预见性。除此，预算审批的方式和时间都应作出改变，如增加预算审议的次数，特别是强调设置“发现问题”和“检查问题是否已改正”两个阶段，并使之配合人大会议的会期制度改革。
《预算法》规定，预算收入的编制必须真实适度、预算支出的编制必须节约统筹。然而，我国目前没有相对独立的预算编制机构，预算编制过程高度集中于财政部门，难以实现《预算法》对预算编制的要求。只有广泛的公众参与，才能使预算编制贯彻公共财政思想、落实民生财政原则。预算的核心内涵是“预”字，即实际财政收支发生前预估的资金安排。财政年度开始后，实际经济社会发展情况千差万别，不可能完全与预算安排保持一致。换言之，实际财政收支与预期财政收支不完全一致是难免的。为此，《预算法》还专门规定了预备费和预算周转金，分别用于预算执行中的自然灾害救助开支和其他难以预见的财政支出和财政年度内的季节性财政收支差额。除此之外，笔者认为，《预算法》还应明确设立中央预算稳定调节基金，这是财政超收年份的预留资金，专门用于弥补财政严重失收年份的赤字或重大突发公共事件，以促进政府合理编制预算，保持中央预算的稳定性和财政政策的连续性。(23)预算执行出现超收和失收，都需要进行预算调整。预算调整是指预算在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，使原批准收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准预算中举借债务的数额增加的部分变更。《预算法》规定的预算调整仅限于预算追加，而且必须经人大常委会批准；预算追减、动用预备费、科目流用和预算划转等变动可以由政府自行决定。《预算法》将预算追加和动用预备费的权力分别配置给了人大和政府，但对预算追减、科目流用和预算划转的权力归属却没有规定。笔者认为，除了动用预备费应作为预算执行程序外，其他预算变动都应当规定为预算调整。由于预算是预先的估算，预算执行过程中出现需要预算调整的现象是很正常的。正如有学者所言：“预算几乎都是按照通过时的安排来执行的，执行过程中出现的大多数改变都有各种可接受的理由，很少发生违背公众的意愿或违反常规状态的预算程序的重新安排预算收支的现象。”(24)然而，预算调整不能无限适用，其作为一种特殊的预算程序，应仅仅适用于情事变更事由发生时，即经济发展明显过热、过冷或国民经济结构严重失衡等特殊情况以及发生战争、内乱、重大自然灾害和社会公共事件等紧急情况。对预算追减应当给予一定的奖励，而对违反预算程序的预算调整应当予以处罚，只有这样才能提升预算法治化水平。
（三）预算法律责任的规范设置
《预算法》专章规定了法律责任，但只有三条，包括擅自变更预算、擅自动用库款和预算收支违法等行为引起的预算法律责任。擅自变更预算是违法的预算调整行为，预算收支违法则是隐瞒预算收入或不应在预算内支出的款项转为预算内支出的行为。《预算法》仅仅规定了三种行为的预算法律责任，这与该法的实体规则数量较少、程序规则虽然数量较多但并不细致的立法风格有关；而且，这几个法律条款在实践中也极少适用。然而，预算违法行为几乎是不可避免的。近年来，审计机关针对财政收支的真实性、合法性和效益性进行的审计，尽管发现了预算执行中的很多问题，但由于预算法律责任规定的缺失，审计中发现的诸多违法行为均没有得到有效的处理。法治预算要求预算法具有可诉性。一部不能进入司法诉讼领域的法律，从某种意义上说，只能看作一种政治宣言，而不是具有约束力的法律。
预算法律责任应当界定为预算主体违反了预算法规定的义务所应承担的法律后果或所应受到的法律制裁。理论上，只要预算主体不行使预算权或不履行预算程序，就应当承担预算法律责任。现实中，能否追究某一预算主体的法律责任，不仅要看这一违法行为是否符合理论上的责任构成要件，而且要看立法中是否有明文规定的法律责任。预算过程中发生法律争议是不可避免的，只有规范设置预算法律责任才能有效解决法律争议。预算主体是人大和政府，可能承担预算法律责任的也是人大和政府。现已设置的一些预算法律责任，以行政责任和行政处分为主。然而，预算法律责任这一宏观调控法律责任属于经济法责任，客观上很难设置。“尽管从一般的、应然的角度应当追究调控主体的责任，但可能会基于各个方面的困难，如可归责性、可感受性、承担责任的经济能力、管理体制的问题……而使得对其责任的追究举步维艰，因而真正的承责者一般都是作出具体的决策或者执行决策的直接责任人员”。(25)就具体责任形式而言，可以设置使预算主体承担经济上不利益的财产类法律责任、精神上不名誉的精神类法律责任，或者被强制作为或不作为的行为类法律责任。
预算法律责任是预算主体因实施预算违法行为而应当承担的法律责任，包括人大和政府的预算法律责任。其中，政府是指各预算单位，包括各级政府、各级政府财政部门、各级国库和经理国库业务的银行、各部门和各单位、预算收入征收部门等；而具体行使预算管理职权的主体，如国家机关工作人员等，也可能被课以行政处分。除了根据预算主体的不同来设置预算法律责任外，也可以根据预算行为的不同来设置预算法律责任。前者有利于确定预算法律责任的承担主体，后者有助于对不同的预算违法行为设置相应的预算法律责任。《财政违法行为处罚处分条例》规定的预算违法行为，可以为《预算法》修订时规范设置预算法律责任提供一定的借鉴：包括擅自将预算收入转为预算外收入，不依照预算或者用款计划核拨财政资金，虚增、虚减财政收入和财政支出，违法编制、批复预算或决算，违法调整预算，违法调整预算级次或预算收支种类，违法动用预算预备费或挪用预算周转金等。
如果人大在预算审批中的行为有所失当的，一般不追究法律责任，而是承担政治责任。其原因在于，人大代表是民意代表，其任免有宪法上的程序约束。因此，可能承担预算法律责任的主要是政府。对于政府违反预算编制程序和预算执行程序的行为，可以设置以下不同的责任：其一，预算编制是政府实际分配财政资金的行为，主要由人大来判断政府编制预算的行为合法与否。如果人大否定政府编制的预算的全部或部分财政收支项目，政府必须为此承担违宪责任，包括政府接受人大质询、直接责任人被罢黜等责任。其二，预算执行是政府实际使用和运营财政资金的行为，应当由法院来判断政府执行预算的行为合法与否。政府如果在预算执行中出现违反预算安排的行为，就必须承担一定的法律责任。政府作为预算主体，是具有归责能力的，而预算违法行为本身也决定了其是可问责的、可受惩罚的。至于预算调整，则可以视为预算编制的延展行为，其法律责任可以参照预算编制的法律责任。概言之，预算法律责任应根据预算违法行为来设置，还要设定违宪审查和司法诉讼等责任实现机制。
四、简短的结论
只有制定一部好的《预算法》，才能据以编制合理的、可执行的预算，以进一步有效约束政府的财政权。由于《预算法》的修订不纯粹是技术性的，其“重新塑造国家的治理制度和政治文化，改变国家筹集、分配和使用资金的方式，实质上就是在改变国家治理制度”，(26)因此，《预算法》的修订应当选择“中改”的思路，即保留一定的财政体制方面的条款，重点改良预算的技术性条款。概言之，《预算法》的修订应当服从并服务于法治预算的要求。为此，笔者关于解决前置性问题的建议包括：五级预算应当随着政府级次改革简化为中央、省级和县级三级预算，改变人大会议会期或者财政年度起讫时间以确保预算于财政年度开始之前生效，收支平衡的内涵更新为总体经济平衡等。为了实现预算法治目标，《预算法》必须着力于均衡分配预算权、合理安排预算程序、规范设置预算法律责任，以完善《预算法》的核心规则体系。总的来说，预算的法治化程度的提高，取决于预算争议的可诉性及其解决的可能性。
注释：
①刘剑文：《财税法专题研究》，北京大学出版社2007年3月第2版，第11页。
②刘守刚：《将〈预算法〉修订为真正的法律》，《上海财经大学学报》2008年第3期。
③Lance T.Leloup,Budgetary Politics,3rd.ed.,Ohio:Brunswick,King's Court Communications INC,U.S.,1986,p.4.
④David Coombes,et al.,the Power of the Purse:The Role of European Parliaments in Budgetary Decisions,London:George Allen Unwin Ltd.,U.K.,1976,p.15.
⑤［日］美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第293页。
⑥《财政部关于推进省直接管理县财政改革的意见》，http://politics.people.com.cn/GB/1027/9626123.html,2010-05-08。
⑦参见王晓民主编：《世界各国议会全书：附录（一）》，世界知识出版社2001年版，第733-737页。
⑧参见李林：《坚持和完善全国人大的会期制度》，《当代法学》2004年第6期。
⑨［美］侯一麟：《预算平衡规范的兴衰——探究美国财政赤字背后的预算逻辑》，张光、刁大明译，《公共行政评论》2008年第2期。
⑩［美］爱伦·鲁宾：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》，叶娟丽等译，中国人民大学出版社2001年版，第242页。
(11)［美］侯一麟：《逆周期财政政策与预算的多年度视角》，武玉坤译，载马骏、侯一麟主编：《公共管理研究》第5卷，格致出版社、上海人民出版社2008年版，第262页。
(12)［德］罗尔夫·施托贝尔：《经济宪法与经济行政法》，谢立斌译，商务印书馆2008年版，第333页。
(13)参见王世涛、安体富：《预算的法律控制——兼论〈预算法〉的修改》，《财贸经济》2005年第6期。
(14)高培勇、马蔡琛：《中国政府预算的法治化进程：成就、问题与政策选择》，《财政研究》2006年第10期。
(15)王绍光：《从税收国家到预算国家》，《读书》2007年第10期。
(16)See Constitution Law of 1789,http://en.wikipedia.org/wiki/United_States_Constitution,2010-05-08.
(17)例如，2002年1月，湖南省沅陵县人大否决了政府的预算草案，4个月后，加开了一次县人大会议才批准了经修订的预算草案；2005年，新疆维吾尔自治区昌吉市人大常委会否决了政府2004年的决算和2005年上半年的预算执行情况报告，理由是政府追加预算支出的决定均未编制预算调整方案，也没有依法报请批准。参见田必耀：《预算监督劲风正起》，《人民之声报》2005年11月9日。
(18)Vito Tanzi,Ludger Schuknecht,Public Spending in the 20th Century:a Global Perspective,Cambridge:Cambridge University Press,U.K.,2000,p.23.
(19)George Kopits & Jon Craig,Transparency in Government Operations,Washington:IMF Occasional Paper,U.S.,1998,p.158.
(20)Aaron Wildavsky,Budgeting:A Comparative Theory of Budgetary Processes (Revised Ed.),New Jersey:Transaction Publishers,U.S.,1986,p.21.
(21)2009年，财政部首次公布了经全国人大审议通过的预算报告和中央财政预算的4张主要表格；时隔一年，财政部于2010年3月1日发布《关于进一步做好预算信息公开工作的指导意见》，继而公布了预算报告和中央财政预算的12张表格，科目更细化、解释更翔实，涵盖了预算中最核心的内容；随后，国土资源部等35个部委和国务院直属机构陆续公布了“部门收支预算总表”和“部门财政拨款支出预算表”两张表，预算信息的公开化程度大大提高。参见《2010年中央财政预算》，http://yss.mof.gov.cn/2010zhongyangyusuan/index.html,2010-05-08。
(22)例如，2009年6月，财政部就下发了《关于编制2010年中央部门预算的通知》。
(23)我国已于2007年成立了中央预算稳定调节基金，首期注入500亿元，2007年底再次注入财政超收中的1032亿元；自2008年起，原则上，只要预算执行出现超收，就应调入该调节基金。
(24)Irene S.Rubin,the Politics of Public Budgeting:Getting and Spending,Borrowing and Balancing,4th Ed.,New York:Chatham House Publishers of Seven Bridges Press,U.S.,2000,p.245.
(25)张守文：《经济法理论的重构》，人民出版社2004年版，第461页。
(26)Jonathan Khan,Budgeting Democracy:State Building and Citizenship in American,1890-1928,New York:Cornell University Press,U.K.,1997,p.2.
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