从结构性约束看大众化阶段我国高等教育公共政策的选择，本文主要内容关键词为：公共政策论文,结构性论文,高等教育论文,阶段论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649.21 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2007)02-0011-06
在众多社会、经济因素的推动下，我国的高等教育规模从1999年起开始了跨越式的增长。早在1999年，全国教育工作会议就明确提出了我国的高等教育规模发展目标。即经过十年的努力，到2010年，我国的高等教育毛入学率要达到15％左右。实际上，经过短短三年的时间，我国在2002年便提前实现了高等教育大众化的发展目标，高等教育毛入学率达到15％的临界指标。到2005年，我国的高等教育毛入学率更是达到了21％。但是，无论从高等教育经费的投入总额看，还是从生均高等教育经费的变化趋势看，日趋紧张的高等教育财政正制约着我国高等教育的进一步发展。我国虽然在全国范围内实施了高等教育成本补偿政策，但是，随着成本补偿绝对水平和相对水平的不断提高，日益增长的高等教育学费水平与我国城乡居民可支付能力之间的矛盾日益凸显。为了稳步推进我国大众化高等教育的发展战略，在确保一定质量标准的基础上继续扩大我国的高等教育规模，必须通过制度创新来完善我国后大众化阶段的高等教育政策，而高等教育财政政策创新是其中的重中之重。
一、财政性高等教育经费的结构性约束
由于高等教育是典型的准公共产品，因此，无论是以低收费公立高校为主的欧洲高等教育模式，还是以低收费公立高校与私立学校并重的美国高等教育模式，或者是以私立高校为主和低收费公立高校为主要特征的东亚高等教育模式，政府公共财政都扮演着非常重要的角色(见表1)。即使在美国和日本的私立高等教育系统中，政府公共财政仍然在其经常费用中占有不小的比例。
注：美国、英国、法国和德国的数据来源为吕炜著：《高等教育财政：国际经验与中国道路选择》，东北财经大学出版社，2004年版，第117页。日本公(国)立大学的数据为法人化改革后的东京大学2004年度的决算数据。日本私立大学的数据为1997年的数据，具体来源：[日]大学审议会编《21世纪的大学与今后的改革方策》，1998年版，第179页。
但是，由于我国市场经济体系的建立和发展尚需不断完善大量的公共服务职能，在社会保障、医疗、卫生和科技等领域还存在着大量的财政性资金缺口。虽然早在1993年《中国教育改革和发展纲要》就明确提出，到2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例应达到4％，但是直到2005年，该比例一直未能实现。因此，在我国高等教育进入大众化阶段的很长一段时期，财政性高等教育经费的结构性约束问题仍将深刻地影响着我国高等教育的发展。概括起来，这些结构性约束问题集中反映在如下方面。
1.财政性高等教育经费在经费总额中的结构性约束
作为准公共产品的高等教育获得的财政性经费总额，虽然从20世纪90年代中期开始一直处于持续稳定的增长状态，但是其在整个普通高等教育经费总额中所占的比重却逐年下降(见表2)。
数据来源：根据历年《中国教育经费统计年鉴》相关数据计算得出。由于1998年后的教育经费统计口径发生了一定的变化，因此，1998年(含)前的财政性教育经费包括：财政预算内拨款、各级政府征收的用于教育的税费以及其他属于国家财政性拨款的经费。1998年后的财政性教育经费包括预算内教育拨款、教育附加拨款以及基建拨款。
中央部门普通高等学校和地方普通高等学校① 的财政性高等教育经费总额已从1995年的138.31亿元和123.98亿元分别增长到2004年的736.03亿元和1264.13亿元，而其在相应的普通高等教育经费总额中的比重则分别从1995年的69.32％和72.61％下降到2004年的51.69％和44.50％，分别下降了17.63和28.11个百分点。其中地方普通高校的财政性教育经费比重的下降幅度要明显大于中央部门普通高校。
除了普通高校获得的财政性教育经费在其教育经费总额中的比例持续下降外，各类普通高校获得的生均预算内教育经费支出也呈持续下降趋势。财政性教育经费相对比重的不断下降以及生均预算内教育经费支出绝对额的不断走低将对我国后大众化阶段的高等教育政策选择形成强有力的约束。
从我国普通高等学校的生均预算内教育经费支出的绝对值看(不考虑消费价格指数的变化)，地方普通高校的生均预算内教育经费支出从1997年的最高值(7378.82元)下降到2004年的最低值(4809.87元)，下降幅度高达34.82％。中央部门普通高校的生均预算内教育经费支出的绝对值(不考虑消费价格指数的变化)虽然保持了一定的上升势头，但是从2000年开始一直处于下降的状况(见表3)。如果考虑到同期消费价格指数的变化情况则可以发现，我国各类普通高等学校的生均预算内教育经费支出状况的恶化程度远比表3中描述的要严重得多(见表4)。不仅地方普通高校的生均预算内教育经费支出在2004年达到了2625.16元的低点，而且中央部门普通高校的生均预算内教育经费支出也达到了6155.96元的历史低点。一方面是高等教育毛入学率的迅速扩张，另一方面是生均预算内教育经费支出额度的急剧下降。这不仅对我国高等教育的数量和质量产生严重影响，而且也直接考验着我国高等教育机构本身的融资能力和财务管理水平。
2.高等教育财政性经费在三级教育中的结构性约束
综观世界各主要发达国家以及我国周边的发展中国家，无不将资源配置的重心放在义务教育阶段(见表5)。
比较而言，我国初等教育阶段所占用的国家财政性教育经费比例最低，而在高等教育领域则处于相对较高的比例。由于基础教育和高等教育的社会收益率存在着很大的差异③，因此，世界各国都普遍由政府财政承担绝大部分基础教育成本(美国和日本在1998年的承担比例分别达到了90.8％和91.7％)，而高等教育成本则由社会及私人承担了很大一部分(美国和日本在1998年由社会及私人承担的比例分别达到了53.2％和58.3％)，相应地，政府公共财政投入到高等教育领域的比例则相对较低。从我国教育财政政策的发展趋势看，加强“十一五”期间的基础教育投入将成为首要的政策选择。在我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》的“优先发展教育”部分，明确将普及和巩固义务教育、大力发展职业教育、提高高等教育质量以及强化政府对义务教育的保障责任，加大中央和省级政府对财政困难县义务教育经费的转移支付力度作为明确的公共政策导向。因此，从财政性教育经费在三级教育的配置比例看，我国的财政性高等教育经费所占的比例将不可能存在较大的上升空间。
二、高等教育成本补偿政策的结构性约束
随着全球范围内高等教育财政危机的不断凸显，许多发达国家纷纷在高等教育领域引入成本分担(cost sharing)政策。我国也从1997年开始在普通高等教育的本专科阶段全面实施由受教育者本人及其家庭分担部分培养成本的高校收费制度。高等教育成本分担政策的引入大大缓解了我国高等教育财政的紧张局面，为我国高等教育规模的跨越式增长以及大众化高等教育的顺利推进作出了积极的贡献。
1.学杂费收入在高等教育经费总额中的比重以及绝对值不断增长
随着我国高等教育规模的不断扩张，学杂费收入在普通高等教育经费总额中的比重已经从1995年的10.31％(中央部门普通高校)和17.22％(地方普通高校)上升到2004年的19.16％(中央部门普通高校)和40.08％(地方普通高校)，如表6所示。考虑到生均预算内高等教育经费支出自2000年开始逐年走低，高等教育成本补偿政策已经成为支撑我国高等教育大众化的两大基石之一。
表
除了学杂费收入在普通高校收入总额中的比重不断上升外，学费标准的绝对水平也在不断上升。根据相关学者的统计，1996—1997年、1997—1998年、1999—2000年的学费增长率在25％左右，1998—1999年有较大的增长，增长幅度约为44％。之后，2000—2001年、2001—2002年学费的变化基本平稳，学费增长率为8％左右。从学费水平的绝对值看，全体在校生的生均学费水平从1990年的不到100元上涨到1998年的2696元，1999年则达到2769元，到2000年，全国普通高校的平均学费水准又上涨到3500多元，至2001年已超过4000元。而在部分经济发达地区，例如北京和上海，普通高校的平均学费标准在2000年已上升到5000元左右。进入2005年，即使是经济发展水平较低的西部地区，普通高校的平均学费水平也已基本稳定在4000—5000元之间。最近几年来，虽然我国普通高等教育的学费水平基本趋于稳定，但仍长期维持在一个较高的水平上。
2.学费水平与城乡居民支付能力之间的结构性矛盾
随着我国普通高等教育生均学费水平的不断提高，学费水平与我国城乡居民承受能力之间的结构性冲突开始显性化。虽然我国的高等教育毛入学率在2005年达到21％的水平，但是在25到64岁之间的人口中，我国接受过高等教育的人口比例只有5％，而美国则达到了35％；我国初中及以下教育水平的人口比例达到了82％，而美国只有13％④。庞大的高等教育需求在一定程度上掩盖了学费水平上涨对高等教育需求带来的负面影响，从而出现了在学费大幅增长的同时，高等教育入学人数也急剧膨胀的双增长格局。但是，无论从我国城乡居民的实际负担水平看，还是从高校学费负担程度的国际参照标准看，我国的学费标准已经达到甚至超过了国际警戒线水平。
从我国城乡居民的高等教育学费负担水平看，我国普通高等教育的平均学费水平在2004年已经达到城镇居民家庭人均可支配收入的56.54％(同期城镇居民的恩格尔系数仅为37.7％)，相当于农村居民家庭人均纯收入的181.41％⑤(同期农村居民的恩格尔系数仅为47.2％)，相当于职工平均货币工资的33.24％。随着我国高等教育规模的不断扩张，高校学费增长与城乡居民可支付能力之间的结构性矛盾日益突出。如果不能很好地处理上述矛盾，不仅将直接影响到我国高等教育的公平以及高等教育规模的继续扩大，同时也将对我国整体的人力资源开发战略以及和谐社会的构建带来一定程度的消极影响。
表
我国高等教育是以公立高校为主、私立高校为辅的发展模式，参照国际上发达国家的标准，我国高校学费已经处于很高的水平。在公立高校和私立高校并重的美国，以加利福尼亚州和密西根州为例，从1990年到1995年是学费上涨速度最快的时期，前者的平均学费占人均收入的比重从3.3％增加到5.6％，后者的平均学费占人均收入的比重则从17.4％上升到19.3％⑦。[4] 即使是以私立高校为主和低收费公(国)立高校为主要特征的日本高等教育，其国立高校2002年度的学费水平占日本40—59岁男性职员年平均收入的比重只有10.2％，即使是私立大学，该比重也只有22.3％。[5] 即便如此，支付子女上大学的经费对于日本的普通工薪阶层而言仍然是一笔沉重的家庭开支。
综上所述，高等教育成本补偿政策曾经为我国的高等教育大众化做出过巨大的贡献。但是，在今后巩固并完善我国高等教育大众化阶段的教育规模和教育质量的同时，仍面临着来自高等教育成本补偿政策的结构性约束。从我国公立普通高校学杂费收入占其收入总额的比重以及学费标准占城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入以及职工平均货币工资的比重看，我国不可能在近期内大幅提高高等教育的成本补偿标准。为了顺利实现我国《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中确定的提高高等教育质量、优化高等教育结构以及稳步提高高等教育大众化水平的战略目标，应该在完善既有政策体系的基础上寻求公共政策体系的不断创新。
三、大众化阶段我国高等教育公共政策的选择
经过高等教育规模的快速扩张，我国已经提前实现了高等教育大众化的发展目标。但是，无论是继续提高高等教育大众化水平，还是不断完善高等教育质量，我国的高等教育政策制订者都不得不在结构性约束条件以及其他因素的影响下完善既有的公共政策体系，寻求更为科学、高效的创新型公共政策安排。概括起来，我国应在高等教育财政领域着重从如下方面寻求对既有结构性约束条件的突破，通过创新型制度安排，推动我国高等教育的健康发展。
1.强化政府财政责任，确保法定经费足额到位
虽然我国早在1993年出台的《中国教育改革和发展纲要》中就明确提出，到2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例应达到4％，但是直到2006年推出的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中还在重申，保证财政性教育经费的增长幅度明显高于财政经常性收入的增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％。从我国财政性教育经费总额及高等教育领域的财政性教育经费的配置结构看，我国财政性教育经费在高等教育领域的投入增量主要来源于国内生产总值的增加以及财政性教育经费占国内生产总值比例的增加部分。因此，要顺利实现我国高等教育的发展目标，财政性教育经费仍然占据着举足轻重的地位。在“十一五”期间以及后续的发展过程中，应该不断强化中央和省级政府在高等教育领域的财政责任，确保法定经费足额、按时到位，这不仅是解决我国高等教育公平问题的关键环节，同时也是稳步扩大高等教育规模、不断提高高等教育质量的根本保障。
2.弥补市场失灵，完善国家助学贷款体系
在确保法定财政性高等教育经费足额按时到位的同时，公共财政应将高等教育成本补偿政策的配套资助政策——国家助学贷款体系作为进一步完善与投入的重点。由于高等教育是典型的准公共产品，单纯依靠市场主体投入(例如国有商业银行等)、国家财政适当贴息的助学贷款模式将极易引发“市场失灵”现象。[6] 随着高等教育成本补偿政策的不断深化，学杂费收入在高校收入总额中的比重不断上升，公共财政不应借机逐步退出高等教育领域，而应在逐步加大公共财政投入力度的同时，着力完善与高等教育成本补偿相配套的国家助学贷款体系。在实施了高等教育成本补偿政策的各类国家助学贷款中，本金来源于商业银行的助学贷款只有韩国的MOE贷款、美国的联邦家庭教育贷款、中国的一般商业性助学贷款以及中国的国家贴息助学贷款，其他种类的助学贷款要么由公共财政提供本金，要么由政府或中介机构承担了大部分风险。因此，无论是助学贷款本金的提供，还是助学贷款风险的承担，都离不开公共财政的大力支持和参与。由于助学贷款体系的完善不仅事关我国高等教育公平问题的解决，同时也将关系到我国高等教育的可持续发展，因此，应该在充分认识高等教育准公共产品属性的基础上，借鉴其他高等教育发达国家的成功经验，尽快建立并完善以公共财政为主导、以市场机制和诚信体系为补充的国家助学贷款体系。
3.健全捐赠税收优惠政策，拓宽多元化融资渠道
除了强化政府在高等教育领域的财政责任、完善国家助学贷款体系外，积极通过税收政策杠杆引导社会资源捐资高等教育领域也是拓宽我国高等教育多元化融资渠道的重要举措。虽然我国的整体经济发展水平不高，2005年度的人均GDP只有14040元(人民币)，但是由于我国的地区发展不均衡、同一区域内的社会财富分布不均衡，因此，只要税收政策引导得当，吸引社会资源通过捐赠方式投入高等教育还有很大的空间。即使在美国这种经济发达国家，虽然其高等院校在2001年度获得的私人捐赠总额高达242亿美元，但是产生高额私人捐赠的根本动因并不在于慈善心和公益心，而在于美国完善的向非营利机构捐赠实施税收优惠的政策体系。美国的税法规定，凡是向非营利性质的高等院校捐赠现金、设备和不动产等的机构和个人均可享受一定比例的所得税优惠。特别是针对遗产税的联邦遗产税法更是明确规定，凡是捐赠给非营利高等教育机构的遗产可以不受限制地免除遗产税。如果直接将遗产遗赠给子女，子女往往要为此支付高昂的遗产税。这些税收政策极大地调动了社会公众捐资高等教育的热情，以1995—1996年度的财务数据为例，美国公立高校的捐赠收入占其收入总额的比例为4.7％，而私立高校的捐赠收入占其收入总额的比例则高达14.4％。而2004年度，我国中央部门普通高校的捐集资收入仅占其收入总额的1.65％，而地方高校的捐集资收入仅占其收入总额的0.75％。由此可以发现，税收优惠政策体系的完善可以大大拓宽我国高等教育的融资渠道。不过，由于我国目前的税收政策体系，特别是针对个人的税收政策体系尚不完备，要真正发挥出税收优惠政策在捐资办学中的作用还需假以时日。
4.允许民办高校合法营利，强化民办高校的分类监管
社会资源进入高等教育领域的另一重要途径就是创办民办高等教育机构。从我国有限的公共财力和庞大的高等教育需求之间的矛盾看，大力发展民办高等教育是我国高等教育大众化阶段的重要政策选择。但是，从我国民办高等教育的发展实践看，尚存在着法理和实践上的脱节问题。按照《中华人民共和国高等教育法》的规定，设立高等学校，不得以营利为目的。而在2003年9月1日开始实施的《民办教育促进法》规定，在扣除必需的办学成本、预留发展基金以及按照国家的有关规定提取其他必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报。在实践层面，由于教育行政部门与民办教育机构之间一直处于极度的信息不对称状态⑧，民办教育机构的投资者和经营者可以通过各种合法和非法的手段虚增成本和费用，将其实际拥有的剩余控制权和剩余索取权转化为民办教育机构的账外财富，从而使得我国的民办高等教育机构存在大量的隐性营利行为。为了进一步规范社会资源对民办高等教育的投入，应该从法律上允许营利性高等教育机构的存在和发展，并在公开、公平、公正的基础上对营利性民办高校和非营利性民办高校实施严格的分类监管。这样不仅可以将我国民办高等教育机构的营利行为从隐性状态转化为显性状态，同时也有利于政府在时机合适时，对非营利性民办高等教育机构实施必要的财政资助。
注释：
①由于我国的中央部门普通高等学校和地方普通高等学校之间的职能定位和财务特征均存在着很大的差异，因此，本文将尽量对二者的特征指标分别考察。
②中国的数据为2001年全国财政预算内教育经费在三级教育中的分配结构。
③根据Psacharopoulos于1985年的计算结果显示，发展中国家的小学教育的平均社会收益率为26％，而大学教育的平均社会收益率只有16％。
④中国为2000年的数据，美国为1999年的数据。其他有关国家25—64岁人口中接受过高等教育的人口比例为：日本31％(1999)，英国25％(1999)，德国23％(1999)，韩国23％(1999)；而只接受过初中及以下教育水平的人口比例为：日本19％(1999)，英国18％(1999)，德国19％(1999)，韩国34％(1999)。数据来源自2001年出版的OECD《教育一览》和全国第五次人口普查资料。
⑤从1998年至今，普通高等教育的学费水平占农村居民家庭人均纯收入的比重就没有低过100％，最低的1998年度也达到了124.7％。
⑥2000到2003年的学费数据来源为邱雅(2006)根据经费支出数、生均经费支出数和实际学费数等指标计算得出的生均学费标准，考虑到学生欠费等因素，上述年度的学费标准应该低于实际收取标准。2004年的学费标准为李文利根据抽样调查得到的2003—2004学年的数据(2006)。
⑦由于美国实行的是各州分权的高等教育运行机制，因此，州与州之间的差异往往比较大。
⑧由于担心因民办高校破产而承担相应的监管责任，教育行政主管部门对民办高校的监管往往流于形式。
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