青少年政策发展研究的国际背景及其启示，本文主要内容关键词为：青少年论文,启示论文,背景论文,政策论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“青少年政策”或“青年政策”，在国外无论是实践的发展或是学术的研究，都已有一定的历史。我国基本上是80年代后期起才开始较多关注这一课题的，到90年代则有升温之势。（注：关于这一点，“中国青少年政策研究”课题组将在另一篇文章——“中国青少年政策的分析”的第二部分“中国青少年研究转进与青少年政策课题的提出”中做详细的说明。）对我国青少年政策实践或有关学术研究活动的开展来讲，有必要了解这方面的国际背景。本文即从两个方面介绍这一背景，即以联合国为代表的国际社会有关背景情况，和各具体国家或地区有关这方面的背景。
一、国际社会倡导与推动青少年政策的努力
这一努力的进程大体上可以划分为三个阶段：1985年“国际青年年”以前的酝酿阶段；国际青年年之后十年的倡议阶段；1996年至今具体的国际性政策形成和发展阶段。
酝酿时期：
这个时期约略始于本世纪60年代中期。1965年，联合国大会在其第2037（XX）号决议中赞同了一项宣言，即《关于在青年中培养民族间和平、互相尊重及彼此了解等理想之宣言》。这可以视作标明了各国首次一致认可了针对青年群体实行某种统一的政策之必要，尽管此时该种政策的内容还是极为模糊或有限的，但它反映了“冷战”背景下达成在“青年发展”这样的实质性问题方面的政策共识，殊为不易。
1965～1975年，联合国大会和联合国其他机构如经济及社会理事会，开始强调青年领域中的三个基本主题：参与、发展和和平。这标志着国际社会认识的发展，酝酿中的有关青年的共同政策将不再仅限于“和平”的需要，而是更多指向青年自身的要求即“参与”和“发展”。大会和经社理事会并且亦多次明确，有必要制订关于青年问题的国际政策，各国围绕新的三大主题对一项国际性青年政策的共识在逐步增长。
1979年，联合国大会通过第34／151号决议，把1985 年定为“国际青年年”。1985年，国际青年年在全世界各国和地区开展，其主题是：参与、发展、和平。联合国发起的这一集体行动，号召各会员国为青年人口广泛地参与社会政治与经济生活、促进青年发展和青年间的和平相处而努力。这可以视为一个显明的标志，表明国际上关注青年群体特殊处境和权利，并谋求采取统一的对策与措施来满足青年需要、确保其福祉的共识初步形成。因此国际上诉诸统一行动来谋求针对青少年的专门政策之明确努力，可以说正是自80年代中期始，这跟我国国内有关关注的发展，基本上是同步的，表明了两者之间存在的某种内在联系。
倡议时期：
“国际青年年”之后的十年间，世界局势发生了很大的变化。最重要的一点是“冷战”的结束，各国因意识形态和社会制度差别而造成的鸿沟越来越被共同关心的普遍性问题所压倒，“和平与发展”成为全世界的主题，相应地，青年作为人口中一特殊群体的发展及其对整个社会发展成果的公平分享，自然会愈益受到人们的一致关注。国际青年年的贡献在于：更广泛地宣扬了把青年作为一个特殊群体来对待的必要性和重要性。接下来的十年，是人们围绕青年群体自身需要，具体构想和推动建立其应有政策的过程。
在1985～1995年间，随着《世界人权宣言》《公民及政治权利国际公约》《经济、社会、文化权利国际公约》及其他人权文书和标准如《发展权利宣言》《消除对妇女一切形式歧视公约》《儿童权利公约》等，为越来越多的国家签署或宣示遵奉，普遍的公民权利保障的承诺在增长，在社会经济政治发展中易处不利境地的一些特殊人口群体。诸如妇女、儿童等，其权利和福利的特殊政策保护或国际约束保护也获得重视。相应地，对青少年群体权利和福利的关怀不断增强。其间，“儿童问题世界首脑会议”、“联合国环境与发展会议”、“世界人权会议”、“国际人口与发展会议”、“社会发展问题世界首脑会议”、“第四次妇女问题世界会议”、“第二次联合国人类住区会议”及通过《普及教育宣言》的“普及教育世界会议”、通过《工作基本原则和权利宣言》的“国际劳工大会第86届会议”等国际会议，都有涉及青少年处境及其政策应对的内容。
侧重于“和平”主题的行动，显然不足以有效应对那些越来越强烈引起个人和社会关注的现实问题。具体的福利性政策层面的某种“集体行动”的需要，已经明显地出现。此阶段国际社会的努力，日益明确地集中在呼吁和倡行针对青年的具体问题和需要采取有约束力的共同政策这一行动上。这一共同政策应当反映最迫切地影响青年人福祉与发展的那些领域，并鲜明地代表国际社会、包括各国政府的承诺和立场，成为各国或地区实际遵行的框架。
事实上，联合国大会在1990年通过第45／103号决议， 提出请联合国秘书长编写一个到2000年及其后世界青年行动纲领草案的要求；1994年12月23日，联合国大会通过了第49／152号决议， 决议回顾了“国际青年年”十年来的进展及问题，其中请联合国社会发展委员会第34届会议进一步审议到2000年及其后世界青年行动纲领的草案。
国际政策形成与发展期：
到1996年3月13日，联合国大会第50届会议，正式以大会第50 ／81号决议的形式，通过了《到2000年及其后世界青年行动纲领》。这标志着关于青年（青少年）的明确而具体的国际政策正式出台。中国是这一政策文件最终形成中一个重要的力量。（注：中国积极参与了《到2000年及其后世界青年行动纲领》的制定过程。中国在《纲领》基本主题的形成、某些具体政策原则的确定及表述中起了重要作用。）
在通过该《行动纲领》的大会决议中，明确指出：“铭记用政策处理青年人的难题和潜力的方式问题将影响到当前的社会和经济状况以及后代的福祉和生活”。指出“青年是社会重大变革的推动者，受益者和受害者”，明确了青年作为一个特殊群体和一项专门政策的适宜对象的属性。在“宗旨说明”中，则清楚地指出：“《行动纲领》为改善青年人境况的国家行动和国际支持提供了政策框架和切实可行的指导方针。《行动纲领》载有到2000年及其后的行动提议，旨在实现国际青年年的目标，创造能促进青年人福祉和改善他们生活的条件和机制。”
在具体内容方面，《纲领》较为详尽地阐述了对青年所遇问题和拥有潜力的基本看法，在此基础上，从解决青年问题和满足青年需要出发，用很大篇幅分门别类阐明了在十个优先行动领域国际社会应遵循的战略原则和具体的政策行动方案。最后讨论了执行《纲领》及其中所载政策的手段的问题，指出“为实施《行动纲领》，必须建立一个总的成全机制”，包括在国家一级，和在区域合作、国际合作层次的行动要求。《纲领》中还多处明确提出各国政府制定和实行专门的青年政策的要求。
《纲领》是对参与决议的各国共同认可的在青少年领域应采取的基本政策之原则的归纳表达，它本身是一个标准的国际性青年政策的文本。尽管其权威性显然不如一国政府的政策，但它仍对各国具有一定的约束性。特别是当各国表决通过《纲领》中关于“制定本国明确的青年政策”的有关条文时，势必多少对其实际制订与推行有关政策提供压力。
《到2000年及其后世界青年行动纲领》提出后，国际间围绕推动专门的青年政策和方案发展的潮流显著增强。首先是按《纲领》规定要求，各国负责青年问题的部长区域会议和区域间会议，以及联合国主持在国际一级定期开会、就有关青年的问题进行全球对话的活动明显增多。1996年在维也纳、1998年在葡萄牙的布拉加举行了联合国系统世界青年论坛第二届和第三届会议，并提出了相关报告；此外联合国系统与青年有关机构、组织（包括非政府组织）同各区域和区域间会议的合作亦广泛开展。1998年8月8～12日，根据联合国大会第52／83号决议和联合国经社理事会第1997／55号决议，在葡萄牙里斯本，葡萄牙和联合国合作举办了“世界青年事务部长级会议”。该会议有各国政府代表参加，通过了《关于青年政策和方案的里斯本宣言》，标志着国际青年政策运动进一步的深化发展。
《里斯本宣言》基本上可视作是对《世界青年行动纲领》有关战略和政策原则的进一步明确化。在具体表述上，《宣言》更明确地认识到：“政府和社会作出努力以更有效处理青年人在经济、社会、教育、感情、文化和精神等方面的各种需求及有关青年的问题”的重要性与紧迫性；《宣言》更“关切地注意到”青年当中各类不同群体的特殊问题与具体处境，如生活贫困的青年、失业青年、流浪和无父母的青年、残疾青年、少数民族青年、犯罪越轨和其他边缘青年等，并尝试提出更有针对性的具体政策、方案。
在强调用“青年政策”来满足青年需要、解决青年问题上，《宣言》的立场比之《纲领》的态度更加明确集中。《宣言》指出“拟定和执行有利于青年男女的战略、政策方案和行动是每个国家的责任”，“我们承诺致力于：国家青年政策——1、确保获得最高政治级别的承诺， 包括提供充分数额的资源，在适当的级别上拟定和执行之并开展后续进程；2、在适当级别上拟定国家青年政策，以执行《行动纲领》……； 3、在2000年以前制定必要的政策和方案以提供青年男女的生活标准， 以能有效执行在《行动纲领》内预见的部门间性质的青年政策；……”。《宣言》还对政策制定中发挥青年人的参与作用，及支持正式与非正式青年组织和网络之间的合作、采用可衡量的目标和指标为评价政策的执行情况提供共同基础等，做了具体的说明。《宣言》的其余部分较详尽地阐释了围绕“参与、发展、和平”三个主题及《行动纲领》确定的优先政策领域所应采取的具体政策与方案内容。
总体上看，如果说《行动纲领》首次表达了各国对制订与实施青年政策及其基本原则、方向和承诺，《里斯本宣言》则是专门针对这一政策如何具体制定，所提供的一个供各国政府、特别是其青年部门遵照的蓝本。显然，《宣言》代表着国际社会在推动青年政策的发展上迈出了更有实质性意义的一大步。
二、各国或地区青少年政策的实践与发展
以联合国为代表的推动青少年政策发展的国际行动，不能不影响和带动各个国家和地区自身的类似进程。反过来，也正是各国或地区青少年政策的活动及其发展，为国际性青少年政策的倡议和行动提供着愈益坚实和广阔的基础。
在这方面，西方传统发达国家表面上看起来行动较为落后，正像《到2000年及其后世界青年行动纲领》的产生，发展中国家起了更为主要的作用一样，英、美等西方大国迄至90年代仍无专门的国家青少年政策。但在实际上，对西方国家的情况需要做更具体的分析。
在有些西方国家，例如法国，是存在着专门的青少年政策或青年政策的。法国政府有自己的青年部门（叫“青年与体育部”），专责处理有关青年问题各方面政策的协调与监督执行。这些政策可能来自于就业部门、社会保障部门或医疗卫生部门，但“青体部”负有统合协调之责，以使其充分反映和照顾到青年群体的需要；还有些不能由其他部门承担的政策，如狭义的具体青年福利服务方面的政策（像吸毒青年的矫治、娱乐活动等等），则归其专门、独立负责，包括统筹制订与推动实施。此外它还负责与青年服务有关的专业工作人员的训练，在那里叫作“教育者”的人的培训，以使国家有关政策能有专门的人士来切实地保障和推行。（注：法国青年事务部曾派出一代表团访问我国，交流中介绍了上述有关其青年政策及行政方面的情况。）
另一些西方国家，比如英国和美国以及其他社会福利高度发达的国家（像北欧的“福利国家”），确实至今尚无专门的青年政策及其行政部门。但是应当注意的是，这些国家整体的社会保障与福利制度较为完善，所谓“从摇篮到坟墓”的个人生命全过程的集体保护机制相当健全。例如瑞典的综合《社会服务法》中有法定的对学校学童提供免费午餐这样的规定，以及其他涉及青少年的福利措施。因此在这些国家不能说它们没有青少年政策，相反，倒应该说它们的有关政策早就在整个集体福利制度体系的建立与完善过程中实现了，所以无需另有一套单独的政策来处理青少年的问题和需要。或者毋宁说，既然所有公民都已被一个统一完整的福利体系所均等和无遗漏地覆盖，青少年的问题不再凸显，也就不必专有相关的特殊政策。当然，这类国家中有一些也不是从未考虑过订立专门政策的问题。例如英国从1981年开始，便也开始谈论并尝试国家青年政策的订立。（注：吴梦珍：《青年政策规划》，载于《香港青年问题与服务》，香港社会工作者总工会编，曙光图书公司1986年版。）
而很多发展中国家与地区或新兴的发达国家，如像东亚的几个新崛起的经济成长强势区域的政府，则更主要地是在国际行动的推动下，从80年代前后开始建立与推行明确及专门的青年政策，并且付诸更切实有效的实际行动。
在这些国家和地区当中，日本、韩国、新加坡等国以及澳门地区，态度尤为积极，步子更快也更有力，行动措施更坚决和有保障。日、韩都在中央政府层面建立了很高规格的青年政策机构（日本叫“青少年对策本部”，设在总理府内，部长由内阁总理大臣即首相兼任、副本部长由总务长官兼任；韩国称“全国青年事务委员会”，主席由总理兼任，下设有16个机构的“青年事务行政局”，主席由总理的首席助理担任），专职统筹施行国家在青年事务和权利与福利领域的各项具体政策、方案和措施。（注：黄志坚：《中外青年比较》，中国青年出版社1993年版。）新加坡在政府架构内虽未成立专责机构或部门，但透过准政府性质的议会组织——人民协会的体系，层层制定和推行系统的青年政策，其政策取向侧重于教育和引导青少年与社会相融合，被称之为“青年成长政策。”（注：黄志坚：《中外青年比较》，中国青年出版社1993年版。并见黄佟葆、余秀梅：《新加坡青年成长的政策研究》，载于《青年探索》1995年第2期。）澳门则于1988 年底在政府内成立“青年事务委员会”，1991年设立负责青年事务的政策司，1993年教育司改组为教育暨青年司，同属在政府政策方面发展较快和较得力之列。（注：陈欣欣：《澳门青少年研究状况综论》，载于香港青年协会《青年研究学报》第1卷第1期，1998年1月。）
中国大陆周边其它地区，尤其是港、台，政府青年政策的发展步伐稍为缓慢一些，但与大陆相比仍领先不少。香港80年代中期即已开始讨论青年政策有关问题，当时是从已发展起来的青年服务的规划与统筹角度关切统一的青年政策的意义。（注：参见前引《香港青年问题与服务》一书，第七部分“香港青年政策前瞻”。）1990年港府民政事务局下设“青年事务委员会”，其成员由政府委任，作为最主要的咨询组织，显示政府已开始回应民间和专业团体的有关诉求。（注：李正仪：《特区政府与青年政策》，载于《青年研究学报》1998年第1期。 ）尽管到目前为止官方架构中并无专责青年部门，但政府有关社会与福利政策中实质上却有着较系统的针对青少年福利及服务的各项具体政策。例如，香港政府有在一定数量的青少年人口中设立专职青少年社会工作者的规定。近几年，香港各界对统一而专门的青年政策的讨论和研究继续加强，有关正式出版物颇为引人关注，如社会服务联会所编《青年政策论集》、香港政府研究所和香港青年发展议会的《香港青年政策研究报告》（1997年10月）等。
台湾地区的情形更为迫人。1989 年即有综合的《少年福利法》， 1990年通过其施行细则，为正式法规；1995、1996年订颁《儿童及少年性交易防治条例及施行细则》。1997 年通过《性侵害犯罪防治法》， 1997年又通过《烟害防治法》。其他的特别法案或法规还有相关部门制订的，如《少年事件处理法》、“青辅会”《青年辅导发展法》及《不幸少年之家庭寄养、安置办法（草案）》等。（注：郭静晃：《海峡两岸青少年福利服务工作现况之初探与评析》，载于《华冈社科学报》第12期。）台湾的青少年政策的发展尤其在立法的层面上进展较快，这显示有关青少年权益与服务方面，当局的立场既明确、坚决又达到了相当具体的程度。
此外，泰国、菲律宾和澳大利亚等，也都有较完整的青年政策。（注：吴梦珍：《青年政策规划》，载于《香港青年问题与服务》，香港社会工作者总工会编，曙光图书公司1986年版。）
三、几点启示
从以上对青少年政策的国际背景的基本说明中，可以初步得到若干启示。
1.青少年政策的关注具有国际性，反映了青少年及其问题的重要性
世界各国或地区，无论是自行采取主动，还是在联合国的框架下，开展有关青少年政策方面的行动，并且越来越朝向立法化与权威性更强的方式发展，这绝不是一种偶然现象。国际间的这种青少年政策发展的普遍运动，本身是适应了青少年问题及其需要的现实；并且也表明了：这些问题和需要具有十分重大的意义，必须以国家政策甚至国际政策的形式才能有效地作出应对。联合国、各个国家或地区的政府，越来越明确地承担起在青少年参与社会和自身发展的各方面的责任，以最高层次的权威性在全社会乃至整个国际社会的范围内，调动资源、采取行动，这一必然趋势背后，正揭示出青少年问题所具有的关键性和长远性的意义。这一点对我国政府与青少年有关的职能部门，应当是一个十分明确的信号，促使其认真思考在相应领域采取和加快行动的必要性。
2.青少年政策的整个发展，是与普遍的公民权利和社会福利的增长紧密相联系的
无论是国际社会的集体努力，还是个别国家或地区的独立实践，青少年政策的实质性进展总是离不开整个公民权利及其保护扩展的根本进程，也是整个社会集体福利制度成长的一个伴随产物。青少年作为一个特殊的人口群体，对其权利、利益和福祉的关怀，只有当普遍地关注公民的基本幸福和权益成为社会主流，并且事实上一般个人和其他某些特殊群体的相应福利和保护政策也在发展之时，才有坚实的社会基础和制度条件。因此青少年政策决不可能是一项单方面突进的事业，它的发展、完善、进步，与一个国家或地区社会，与全人类追求公平、正义、平等的整体进程是结成一体的，与这些社会中一般性公共福利或集体福利制度体系，如社会保障、教育保障、健康保障、住房保障等密切相连。在我国推动青少年政策的进一步发展和完善，正是在此点上具有双重的意义。除了为青少年本身将带来巨大的积极作用，并且为整个社会进步与合理性的发展，也必将带来深远的影响。
3.青少年政策本身的内涵有一个发展的过程
青少年政策本身的内涵有一个发展的过程，但明显的方向是，愈益指的是以青少年自身发展与福利需要为依归的政策，即所谓“青少年的社会政策”或“青少年福利服务政策。”
尽管青少年政策绝不仅仅限于围绕青少年权益的保护性政策、需要满足性政策和服务供给性政策，而是还可有其他内容。但是，青少年政策的发展重点在有关青少年权益的界定和保护、各项福利的安排措施，以及具体服务的组织提供等方面，这却是显著的事实。说到底，这也是公民权利增长的必然要求，即政府不再只是单方面从社会出发去要求其对象，而是反过来，政策的合法性首先在于：它满足了对象的需要，从而最终也有利于社会。
4.青少年政策的具体发展模式，有一种日益走向专门性、综合性或“部门间性”的趋向
这种趋向或者是通过在政策文本上制定专称的“青少年政策”的方式来实现，或者是靠行政即政策执行环节建立统一的协调机制而做到。显然，这是一个可理解的合理化趋势。因为只有这样，青少年的需要才能不被分割，青少年的利益才能得到真正有效的反映与照顾，青少年的有关问题也才能获得系统的解决。同时这一趋向亦是政策执行过程中的障碍及问题的反映。青少年有关政策的协调，或是在政策制定上或是在政策管理的最上层机构的设置上表现出来，这将避免政策的分散和内隐式的存在方式，并将极大地改善政策效果与效率。