我国责任督学挂牌督导实施现状及其对策建议
——基于全国六个区县的实地调查
张彩云 燕 新 余蓉蓉
摘 要： 责任督学挂牌督导是我国教育督导制度的重要创新，对规范学校办学、提高教育质量具有重要意义。本文基于对全国6 个省6 个区县的实地调查，发现挂牌督导在督学队伍建设、督导方式创新、督导结果应用等方面取得了积极进展。同时面临督导职能不够明晰、保障不够有力、专业化程度不够高、督导程序尚需规范等挑战。未来需要进一步加强督导体制机制改革，完善挂牌督导顶层设计，打造专职、专业、多元的督学队伍，加强挂牌督导的舆论宣传引导，切实推动挂牌督导科学深入开展。
关键词： 教育督导制度；责任督学；挂牌督导
责任督学挂牌督导是我国教育督导的一项制度创新，是转变政府管理职能、加强对学校监督指导的重要举措。责任督学挂牌督导是指县（市、区）人民政府教育督导部门为区域内每一所学校设置责任督学，负责督促、指导学校事务，对学校进行经常性督导，同时也处理家长投诉等问题。一般而言，地方教育督导部门根据区域内中小学校布局和在校生规模等情况，按1 人负责5 所左右学校的标准配备责任督学，责任督学个人信息和督导事项在学校校门显著位置予以公布。
2013 年，在地方督学责任区建设试点的基础上，教育部相继出台《中小学校责任督学挂牌督导办法》《中小学校责任督学挂牌督导规程》和《中小学校责任督学工作守则》等系列政策文件，2019 年6月又出台《幼儿园责任督学挂牌督导办法》，为责任督学挂牌督导工作的顺利实施奠定了政策和制度基础。该政策实施至今，全国近26 万所中小学校配备了12 万余名专兼职督学，形成了全覆盖、全方位、全过程的督导网络，有效地解决了教育治理的“最后一公里”问题，推动教育督导实现了常态化、规范化、制度化。[1]
但同时，作为教育督导制度的创新设计，责任督学挂牌督导在实施中仍面临诸多问题和困难，极大影响了督导的质量和水平，需要继续改进和完善。[2]为全面深入了解责任督学挂牌督导的实施情况及存在问题，笔者开展了全国范围内的实地调研。按照东中西部不同区域分布，选择山东、江苏、湖北、黑龙江、重庆和内蒙古等6 个省（区、市），从中选择当地经济发展中等水平的6 个区县，对教育督导管理人员、责任督学、校长、教师和家长等不同群体进行调研。调研采取集体座谈、个别访谈、实地走访学校、查阅资料等方式，共召开教育督导机构管理人员座谈会6 场，访谈教育督导机构管理人员和责任督学101 人、校长20 人、教师41 人、家长28 人，实地走访学校20 所。按照“谁来督、督什么、怎么督、督的效果如何”的总体思路，针对责任督学挂牌督导的人员配备情况、运行机制、实施效果及存在困难等关键问题进行深入调研，旨在为进一步完善责任督学挂牌督导政策、指导地方实践提供依据和参考。
一、责任督学挂牌督导实施现状分析
（一）责任督学队伍状况
1.专职督学逐渐增加。高质量的责任督学队伍是做好挂牌督导工作的关键。对6 个区县的调研发现，责任督学以兼职为主，占比为62.4%。有的区县虽然设有专职督学，但是由教育行政部门基教科、德育科等业务科室的工作人员兼任。工作内容由业务科室安排，挂牌督导工作实际由兼职督学承担。有的区县考虑到兼职督学的时间、精力、专业能力无法满足挂牌督导工作的需求，逐步建立了专职的督学队伍，队伍比较稳定，职责任务清晰。在调研的6 个县中，有3个县建立了专职的督学队伍。从工作量上来看，专职督学负责学校数量相对较多，每人负责4-5 所，兼职督学每人负责1-2 所。
2.责任督学队伍结构多元。做好挂牌督导工作，责任督学既要了解教育法律法规，熟悉教育教学规律，还要有丰富的教育教学管理经验。符合这些要求的人员主要集中于教育行政人员、中小学校管理者等群体。在调研的6 个区县中，责任督学多是从在职的教育行政人员、校长、教研员中聘任。其中有两个县扩展了督学来源，邀请财政或卫生等相关部门工作人员、人大代表、家委会代表等担任兼职督学，更好地发挥了教育相关部门的监督和指导作用。但责任督学的年龄普遍偏大，有的地方聘任退休的校长和行政管理人员等担任责任督学，平均年龄都在45 岁以上，个别区县在55 岁以上。
H社区根据《消防安全重点单位微型消防站建设标准(试行)》 《社区微型消防站建设标准(试行)》等文件，建立了社区微型消防站，主要承担防火巡查、消防宣传、扑救初起火灾等工作。
（二）挂牌督导的内容范围
近年来，政府不断加大教育投入，义务教育学校办学条件有了较大提升，但是学校管理水平和内涵发展相对滞后。[3]根据这一现状，挂牌督导制度在设计督导内容时紧紧围绕落实学校办学责任、提升学校软实力和促进学生全面发展等方面。《中小学校责任督学挂牌督导办法》规定，责任督学要对校务管理和制度执行情况、招生、收费、择校情况、课程开设和课堂教学情况等八个事项实施经常性督导。调研的6 个区县每学期开学初和学期末都会围绕文件规定的8 个事项开展日常督导。日常督导的内容则各不相同，有的区县对督导内容进行了系统规划，每个月从8 个事项中选择1-2 个主题进行专项督导；有的区县根据学校发展需求进行督导，比如协助学校制定三年发展规划和开展学校自我评估；有的区县将挂牌督导和教育局的重点工作结合起来，比如在迎接义务教育均衡评估认定期间，挂牌督导的工作重点放在协助学校改善学校办学条件、规范学校管理等内容上；有的区县根据学校出现的新问题进行专项督导，比如某县有多名教师从事微商，责任督学就专门针对此现象开展了师德师风专项督导。
行政事业单位本身具有特殊性，官本位的思想长期存在，对审计、监督上的工作不够重视。因此，发挥外部审计具有十分关键的作用。但是发挥外部审计的时候，需要注意以下问题，一是要进行抽检，抽检时间不定，一点点扩大搜查范围，让搜查更加具有随机性，对内部控制的审计，可以并入到其他审计工作中去。第二，要对政府审计与注册会计师审计的范围进行明确的划分，以政府审计为主，其他审计为辅。
（三）督导方式及结果应用
1.责任督学多以集体督导的方式开展工作。在调研的6 个区县中，有4 个区县采取两两组队或者集体督导的模式，有的是专职和兼职责任督学组合，有的是熟悉管理和熟悉教学的责任督学组合，还有的是责任区负责人和每所学校的责任督学组合。此外，部分区县发挥督导委员会的作用，采取联合督导模式，在专项督导中邀请教育局相关科室或者卫生、防疫等相关部门工作人员共同参与。挂牌督导涉及到学校工作的方方面面，每名责任督学都有自己的专长和不足，采用集体督导的方式使责任督学优势互补。
我国实施的是“以县为主”的教育管理体制，每个县级教育行政部门要管理上百所学校。由于学校数量较多，教育行政部门、教育督导部门和教研部门与学校的联系不够密切，指导不够深入，部分学校在校园安全、师德师风等方面依然存在不足之处。[4]实施挂牌督导制度的初衷就是为了解决这一难题，让责任督学与学校直接对接，在全面了解学校现状的基础上，加强对每所学校经常性的、全过程性的监督和指导，以达到规范学校办学、提升教育质量的目的。调研中，教育行政人员、教育督导人员和中小学管理者一致认为，责任督学定期的、有针对性的监督、指导和帮助，在加强学校精细化管理、推动学校内涵发展和促进学生健康成长等方面发挥了积极作用。
3.各地督导结果运用程度差别较大。结果应用是影响挂牌督导效果的关键。应用于内，有助于提升学校办学质量，运用于外，有助于联合各方力量，破解学校发展难题。有的区县在实施挂牌督导工作时，给予学校及时的反馈，帮助学校提升教育教学质量。有的区县每年召开督导联席会，针对督导中发现的问题，各职能部门共同协商落实解决。但调研中也发现，有的地方督导结果应用较弱，仅仅留作教育行政部门内部存档，并未真正发挥监督问责作用。比如，各区县都在挂牌督导制度中明确提出，把督导结果作为学校评优评先和校长任免的重要依据。但在6 个调研区县中，仅一个区将每学年综合督导评估结果作为评选优秀集体和专项奖励的依据，其他地方还仅停留在文件上，并未真正落实。督导结果的应用能够提升督导的权威性，亟需制定可操作性的结果应用实施方案，充分发挥督导作用。
3.督学队伍发展不平衡。挂牌督导是一项开创性的工作。经过几年的实践探索，有的区县已经形成了适合当地教育发展的工作模式，并培养了一批业务能力精湛的责任督学队伍。但有的区县还停留在起步阶段，督学的能力素质无法满足学校发展需要。调研了解到，有的区县非常重视责任督学队伍建设，每年组织多次省级、市级、区级培训和交流考察活动。但有的区县因为重视程度不够、缺少经费支持或者缺少相关培训信息，责任督学很少有机会参加培训，仅有的培训大多是以推动工作为主的讲解，要靠在网上查资料自学来提升专业水平。
一是出台行动方案。为确保专项检查行动有序开展，该局出台了行动方案，方案中明确了专项行动的工作目标、检查范围、重点检查内容、检查步骤和时间节点，明晰了采购人、采购主管部门、采购监管部门各自的主体责任。要求各采购人建立主要领导亲自过问、分管领导具体部署、指定专人负责抓落实的专项检查工作机制。还设立了专项检查投诉举报电话（投诉箱）。
（四）挂牌督导的实施效果
2.多数责任督学重视督导程序的规范性。无论是综合督导、专项督导还是随访督导，在每次督导之前，多数责任督学都会对督导内容、方式、程序进行充分的准备和设计。为了加强工作的规范性，有一个区专门制定了推门听课、查阅资料、问卷调查、座谈走访等督导方式的细则和标准。但是，调研也发现，部分区县挂牌督导的程序存在不规范之处，比如不重视结果反馈，在日常的随机督导中，责任督学多是口头交流，无书面结果反馈。只有发现重大问题时，才会给予书面反馈或开具整改清单。
近年来，电力市场发展迅速，且为推动国家的整体发展做出了较大的贡献，作为电力市场的重要组成部分，新型营销模式与电价体系的发展不仅关系着电力市场的发展，而且对国家经济的发展也具有重要影响。基于此，本文展开了对新形势下电力市场的营销模式与新型电价体系的研究，此次课题研究的主要目的是明确电力市场的营销模式与新型电价体系，进而提升电力市场的创新水平，推动新形势下电力市场的发展。
综上所述，所建模型符合评价区的水文地质条件，基本反映了地下水动态特征，有较高的仿真度，可以利用该模型模拟地下水的运动规律，进行开采条件下的地下水资源评价。
责任督学是近年来出现的新角色，到底如何定位、有哪些权责尚未厘清，导致责任督学身份不明，责任无限。有督学戏言，“督导是个筐，什么都往里装。”
3.挂牌督导促进学生健康成长。尽管素质教育已实施多年，但由于不合理的政绩观和功利主义思想，有些地方唯分数、唯升学现象愈演愈烈，学生学业负担重、近视率高等问题突出。责任督学通过推门听课、座谈走访等方式，评估学校的办学思想和教育理念是否符合国家的教育方针政策，并提出整改意见，帮助学校把握好办学方向，落实立德树人根本任务。以推门听课为例，责任督学与教研员关注的角度不同，除关注教与学的效果外，着重监督教育政策法规的落实情况，从不同角度观察学校的教育教学活动，比如教室环境、班级文化、课程开设、学生学习负担、师生互动等，了解学校是否创设有利于学生全面健康发展的良好环境，实现科学育人、全面育人。
二、责任督学挂牌督导实施中存在的困难与挑战
（一）责任督学角色定位和督导职能还不够明晰
2.挂牌督导推动学校内涵发展。近年来，中小学普遍从关注办学条件提升转向推动学校内涵发展。但是很多校长苦于没有资源和经验，内涵发展停留在表面。责任督学充分利用他们的经验和资源，结合学校现状和优势，通过亲自指导或联系专家，帮助学校开展特色建设、校园文化建设、现代学校制度建设等活动，提升了学校办学水平，逐步推动学校内涵发展。
尽管国家政策规定，责任督学是挂牌督导制度赋予责任区督学的一种专有身份，代表教育督导部门对学校进行行政监督和指导。但在笔者调研的6 个区县中，有2 个区县的督学对其身份存在一种“淡化”现象，如有地方责任督学认为，“由于没有独立的机构，只能以教育局的身份下学校，这样学校也更认可。”此外，兼职督学以其本职工作的身份下学校的现象也比较普遍。这些不重视责任督学身份现象背后的实质是对教育督导机构建设的重视力度不够。笔者调研的6 个区县，全部都是作为教育局的内部科室来设置，还有1 个地方没有督导室的机构编制。这在很大程度上弱化了督导的独立性和权威性，不利于责任督学挂牌督导的正常开展。
GIS技术和数字化测绘技术在工程测量中的应用研究…………………………………………… 张刘芹，孙进冬（2-262）
1.挂牌督导推动学校精细化管理。在调研中，多名校长谈到责任督学帮助他们规范了学校管理，包括安全管理、教育教学管理等。其中，校园安全是多次被提到的话题。虽然学校领导都很重视安全管理，但是有些长期存在的安全隐患，不少学校管理者并没有意识到。例如，楼梯和栏杆扶手高度不符合要求、安全标识设置不规范、教室照明条件不达标等问题。责任督学从学校标准化建设的角度出发，帮助学校查找问题，消除安全隐患。教育装备使用率低是中小学校普遍存在的一个问题。某县责任督学发现这个问题后，进行了专项调研，发现学校管理不善和教师培训不到位是导致这种现象的主要原因。因此，责任督学专门组织了教育装备使用培训，并帮助学校制定装备使用管理细则。通过这些措施，学校的装备使用率得到了较大提升。
关于责任督学的工作职责范围，《中小学校责任督学挂牌督导办法》明确提出对学校办学进行监督和指导等五项职责，但在实践中，地方对这五项职责的认识及落实还存在不小差异。调研发现，地方责任督学的职能范围主要有三种。一是代表政府或行政部门对学校办学的监督。如有地方学校称责任督学为“钦差大臣”，就体现了责任督学身份的行政权威。二是强化责任督学对学校的指导和服务，将为学校提供专业的指导和服务作为责任督学的立身之本。如有地方教育行政部门负责人明确指出，责任督学下学校不是去挑毛病，而是去总结和推广经验。三是在教育行政部门内部统筹考虑责任督学和其他相关科室的职责分工，导致责任督学工作边界无限扩大。如有督学认为，督导和行政之间没有严格的职能划分，根据工作需要进行人员调配是正常的现象。督导和行政职能的交叉和重复常常使学校无所适从。
（二）督学队伍的专业性有待提升
挂牌督导是一项专业性很强的工作。《中小学校责任督学挂牌督导办法》中规定的八项督导内容，不仅需要责任督学懂政策、晓理论，还需要具备教育教学和管理经验。调研发现，现实中学校对责任督学的专业认可度还不够高，督学工作的专业性还没有得到彰显。这与当前责任督学的来源和构成关系密切。调研的6 个区县中，有的区县兼职督学比例过大，较少配备专职责任督学，导致挂牌督导成为额外赋予的工作职责，容易被边缘化。如有区县督学认为，自己的本职工作就非常重，因时间和精力限制，兼职督学的工作就容易流于形式。另外，责任督学的身份与实际工作的匹配度不高，督学在实际工作中存在身份认识的尴尬，与教育行政主管部门和学校校长关系微妙，不敢放手放心督导。除此之外，督导内容繁杂，覆盖面广，对督学素质的要求过高，且缺少指导标准和实施指南，使得督导工作缺少依据和参考。调研中，大多数区县的督学反映，目前对学校督导的随意性和主观性过强，影响了督导的权威性和专业性，希望国家就挂牌督导标准出台相关的指导意见。
（三）挂牌督导的保障力度需要加强
目前各地虽然大都建立起一支专兼职结合的督学队伍，但督学的各项保障措施还没有完全到位，导致挂牌督导工作的吸引力不强。首先，责任督学的工作补贴落实困难。虽然地方督导部门大多都有专项的督导工作经费，但因为国家没有明确具体的发放标准和依据，导致地方无法落实。在调研的6个区县中，有4 个区县的兼职督学平时开展常规督导工作没有补贴，督导中产生的交通和通讯补贴也没有到位，这极大影响了责任督学的工作积极性。其次，地方政府对责任督学的培训还需要加强。挂牌督导对督学素质提供了较高要求，需要加强政策、理论、督导技术方法的方面的培训。调研发现，地方督学培训的机会较少，培训的质量也不高。如有督学反映，国家级的督学培训轮不到区县督学，某些社会机构组织的培训针对性不强，对督学的帮助不大。再次，督学晋升的渠道还不够畅通，无法为责任督学缓解职业发展的后顾之忧。调研的大部分区县专职责任督学都没有职业上升的通道，职称评审也没有单独的序列，责任督学的工作经历对评职称毫无帮助。最后，挂牌督导的宣传工作还不够有力。虽然目前全国99%以上的中小学校门前都挂上了责任督学的公示牌，但调研发现，仍有很多家长不了解挂牌督导，有的家长连责任督学这个词都没听过。还有的家长认为督学和学校是一家的，投诉也不敢找督学，担心孩子在学校受到影响，社会对挂牌督导工作的认识和了解还需要深化。
（四）挂牌督导工作程序还不够规范
《中小学校责任督学挂牌督导办法》对督导的事项、流程、反馈、考核和结果的运用等都进行了明确规定。但调研发现，地方责任督学挂牌督导工作仍存在督导工作制度不完善和流程不规范的情况。首先，督导计划和规划落实不到位。落实国家的教育督导要求，根据实际工作需要，制定具体的年度督导工作计划。但由于地方督导部门的重视程度和能力水平的差异，不少地方缺乏独立规划督导事项的意识和能力。调研发现，有些地方督导部门工作和教育行政部门工作混为一谈，督导工作随意化现象突出。年初没有督导工作计划，只是根据教育局的重点工作开展随机督导，没有真正落实国家规定的八项督导事项。其次，挂牌督导工作无标可依，使学校无所适从。在调研的6 个区县中，只有2 个区县独立研制了适合本地的挂牌督导标准，地方挂牌督导的标准化程度还有待提高。同时，很多督学只是通过口头反馈的形式要求学校整改，极大影响了督导的权威性和督导效果。
三、推进责任督学挂牌督导的对策建议
（一）推进教育督导体制机制改革，完善挂牌督导的顶层设计
责任督学挂牌督导对推进地方教育治理体系和治理能力现代化至关重要，有利于转变政府管理教育职能，有利于促进学校规范办学，提高教育质量。[5]因此，要站在提高地方教育治理能力的角度，立足实现教育的管办评相对分离，明确地方教育督导部门和行政部门的职责分工，提高地方政府对教育督导的重视程度，进一步明确教育督导定位。一方面，要充分发挥各级教育督导委员会作用，完善教育督导委员会联席会议制度和重大督导结果的反馈落实制度。地方教育督导委员会要定期召集相关部门就责任督学反映的问题进行协商，提出有效的方案，加强督导结果的应用和问责，不断提升督导的权威性。另一方面，要进一步强化教育督导部门的监督和指导职能，建立教育督导的权力和责任清单，避免督导部门和行政部门的职能交叉和重复，确保教育督导在法定授权下相对独立行使职能。同时要根据政策的要求和学校的需求，创新挂牌督导的工作机制，探索运用督导信息管理平台，加强对挂牌督导过程的跟踪监测，采用发展性督导、应急性督导、诊断式督导等多种督导方式，不断提高挂牌督导的针对性和实效性。
（二）保障督学地位和待遇，打造一支专职、专业和多元的督学队伍
调研发现，挂牌督导工作水平不平衡，存在严重的地区差异。除了地方领导的重视程度不同外，很重要的原因是缺乏一支专职、专业和多元的督学队伍。首先要提高督学职业的吸引力，打造专职督学队伍。要适度扩大专职督学的编制数，研究制定责任督学资格制度，提高督学的准入门槛，并打通督学职业晋升的通道，以吸引有经验的校长、优秀教研员等人才加入。其次，落实责任督学的工作补贴，切实解决地方有经费、无标准、没办法下发的状况。地方政府要依据国家相关政策精神，制定督学工作补贴的标准和实施细则，确保责任督学下校指导的交通等补贴落实到位。再次，地方要按照国家要求，保障督学完成每年40 个培训学时。要实行分级分类培训，为不同发展阶段的督学提供有针对性的培训，加强督导实操性的培训，确保培训务实高效。
（三）加强挂牌督导的社会宣传，提高社会认可度
挂牌督导是中国特色教育督导制度的重要组成部分，是我国教育管理制度的创新举措。充分发挥挂牌督导对学校发展的指导作用，需要责任督学做好政府、学校和家长沟通的桥梁，这需要从多个渠道加强对责任督学挂牌督导工作的宣传力度，寻求学校和社会各方对挂牌督导工作的支持和配合。首先，要做好与校长的沟通。要让校长认识到，挂牌督导工作不会干涉校长依法行使办学自主权，督学是帮助指导学校规范办学行为和协助解决学校发展问题，是校长依法自主办学的“合伙人”。其次，要做好与家长的沟通。责任督学有责任为家长解答疑惑，替学校赢得家长对学校办学的理解和支持。学校要通过家长会、家委会等多种场合和形式向家长介绍责任督学的工作，消除家长对责任督学工作的疑虑，进而提高家长对学校的支持力度和满意度。再次，要做好舆论宣传。挂牌督导工作需要全社会的支持和配合。要通过报刊媒体、网络平台和校园窗口等，加大责任督学挂牌督导工作的正面宣传，评选表彰责任督学优秀案例和优秀督学，营造良好的舆论环境，寻求全社会的理解和支持，共同助力学校的改革和发展。
参考文献：
[1]教育部.开创教育督导新时代加快推进教育现代化—中小学责任督学挂牌督导工作报告[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jkb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180206/sfcl/201802/t20180206_326793.html.
[2]梁盼.责任督学挂牌督导政策执行研究——以上海市H 区为例[D].上海：华东师范大学，2017.
[3]教育部.2017 全国义务教育均衡发展督导评估工作报告[EB/OL].http：//www.moe.gov.cn/jyb_xwfb/xw_fbh/moe_2069/xwfbh_2018n/xwfb_20180227/sfcl/201802/t20180227_327990.html.
[4]刘阳科.督学责任区的理念、责任与规范[J].教育测量与评价（理论版），2014，（02）.
[5]教育部.教育部关于加强督学责任区建设的意见[EB/OL].http：//old.moe.gov.cn//publicfiles/business/htmlfiles/moe/s7057/201407/xxgk_171752.html.
课题来源： 本文系中国教育科学研究院公益金课题“新中国成立以来中国特色教育督导理论与实践研究”（课题编号：GYH2019016）的研究成果之一。
作者简介： 张彩云/中国教育科学研究院教育督导评估研究所所长，研究员，主要研究方向为教育政策、教育督导与评价；燕新/中国教育科学研究院教育督导评估研究所助理研究员，博士，主要研究方向为教育管理与督导政策；余蓉蓉/中国教育科学研究院教育督导评估研究所助理研究员，博士，主要研究方向为教育评价。
（责任编辑：冯永刚）
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