城市国有土地利用效率及其管理体制的改革，本文主要内容关键词为：管理体制论文,土地利用论文,效率论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市土地是城市经济发展的最基本要素，但由于多年来我们不把它作为资产或者不按资产运营规律经营，致使低效率用地和盲目扩大城市用地现象十分普遍。为适应我国市场经济的发展，把城市土地作为资产，对我国城市土地的管理体制进行改革。本文对此加以探讨。
一、城市土地利用效率问题及其在我国的实质
（一）城市土地利用效率问题的提出
一般市场经济国家的土地利用是以土地私有制为基础，在国家不介入土地市场的情况下，是以很高的市场经济效益迅速发展的，在那里，农地资源变为工商等业使用往往以土地利用的市场价格即私人效益大于其社会效益为准则。其结果地价奇增，加大了土地开发费用，增加了城市建设和消费成本，形成公共设施负担等等土地资源利用不当、社会效益与私人效益严重冲突的矛盾，因而要求这些国家运用政府力量按边际社会产出等于边际社会成本的原则进行土地开发，实行农地保护。与这种情况不同的是，我国实行土地公有制度，城市土地属全民所有即国家所有（实际上是由市政府支配），土地的开发和利用基本上决定于行政机制，市场机制的作用还很微弱。比如我国现行的土地供应实际存在着“双轨制”即有偿的土地出让和基本无偿的行政拨地两种方式，而后者在增量土地的供应中约占85%左右。在有偿供应土地中，有90%左右叫作协议出让土地，这种方式，主观随意性大，没有引入市场竞价机制，大多地价奇低；与此同时，土地“隐形市场”十分活跃，导致我国国家土地收益（地租）大量流失，乱占耕地、违法批地、浪费土地等现象屡禁不止，土地资源未能实现最大有效作用。于是如何提高我国城市土地利用效率，保护耕地，就成为我国经济发展中的一个重要问题。
（二）我国城市土地效率问题的实质
我国土地实行公有制度，城市土地属于国有，这对于我国这样一个人均占地资源极为有限的发展中大国来说，是符合国情、并有利于经济长期发展和稳定的。实际上这是市场经济发展的客观要求。但是，仅仅实现土地公有或国有，并不能保证土地的合理使用和有效配置。因为土地制度有两方面内涵，一是土地的所有制度，它主要解决土地的归属问题，明确土地所有权主体；二是土地的产权制度，它所涉及的是土地如何利用和有效使用问题，主要包括土地使用以及土地流转和转让制度。后者决定了土地使用过程中各利益主体间的权力、责任和利益关系，是现代产权制度的实质性内涵。现代产权制度最基本的内容是产权分解、产权界定和产权关系明确化，它在保证土地所有者的基本权益的前提下，赋予经营者运用土地组织生产、发挥经营土地才干的权力；同时在严格界定各利益主体的权力、利益和责任的基础上，为各种土地权能的转让，土地的流转和合理使用、利用提供了现实的可能性。
由于土地是一种不可再生资源，同时具有不可移动性和非磨损性等特点，这使土地所有权与使用权分离的现象早在前商品经济时期就已出现，尤其是在大土地占有制的社会经济中尤为普遍，那时所有者与土地使用者是以契约形式通过实物地租和劳役地租建立经济关系的。而在商品经济条件下，土地产权的分解是以商品货币关系为基础和以各利益主体之间泾渭分明的责任、权力、利益的严格界定为前提的。尽管土地产权分解及其关系带有土地要素自身的一些特点，但它与一般财产的产权分解及产权关系具有共同性。从土地产权制度的国际比较中可以发现，土地使用是否经济而合理，除了土地的占有制度外，主要取决于是否具有符合现代市场经济发展要求的产权制度。具体地说取决于所有者、经营者乃至使用者之间所形成的产权关系的明确化程度，以及由此决定的各利益主体之间的利益关系明确化程度。产权关系越明确，产权界定越合理，土地利用就越经济，效益就越高。反之，产权关系越模糊，土地经营中的利益、责任关系越混乱，土地的使用就越不经济、越没有效率。
实践证明，我国城市土地利用产生问题的根子在于我们缺少符合市场经济发展的城市土地产权制度。国家没有完全承担起所有者职能，所有者主体不明确，土地资源的运用不能体现市场规范。因此，如何尽快建立起真正意义上的城市土地市场，相应的建立土地产权制度，运用市场机制约束土地开发者行为，并通过政策引导提高土地资源利用的社会效益，是城市土地宏观管理体制建设的关键性问题。为此，摆在我们面前的任务是：确定城市土地国有制所有权的人格化代表，实行土地所有权、经营权和使用权分解，在此基础上，严格界定各土地财产利益主体的权力、责任和利益，形成各利益主体之间经济的和法律的关系及利益约束关系。通过这种产权的明确确定，使土地产权关系明晰化，从而可建立合理有效的土地有偿使用制度、土地流动及转让制度和土地收益分配及土地投入制度。
二、城市土地产权的分解和国家土地所有权的实现
（一）城市土地产权的分解
城市土地产权的分解，是根据土地市场经济发展的需要，从土地所有权中把各项权能分离出来、独立起来，丰富和完善土地所有权使其能够真正实现和得到发展。广义产权中的所有权、经营权、使用权是一般财产的划分方法。联系我国城市土地国有及大国的特点，可进行如下分解：
1.分解城市土地国家所有权。根据我国城市土地所有权运作的实际情况，可以把城市土地国有这种所有权形式按管属层次进行分解，即把城市土地的国家所有权分解为国家（中央）和城市（地方）两部分，中央的城市土地国有权是价值所有权，地方的城市土地国有权是实物所有权；在所有权的实现上，如同分税制一样，由中央和地方共同以所有者身份分享城市国有土地收益。
2.分解城市国有土地的所有权和使用权。所有权如上所述由中央和地方两级政府拥有，是一切产权权利的基础和核心，使用权则是通过国家出让方式而取得的，包括占有权、利用权、收益权和部分处分权，表现为按城市产业政策进行土地开发利用和改变用途的权利。它作为市场产权要素可以在市场上转让，于是使用权主体可以把土地作为一种生产要素，在土地市场上进行选择。
3.分解国有城市土地的所有权和经营权。首先，这是国有土地经营中的政企分离。城市土地是重要的生产要素和资产，不能把土地仅仅作为管理对象，而必须作为经营对象。国家对城市土地的经营主要表现在确定具有较高经济效益和社会效益的使用目的和在城市土地一级市场上决定“批租”的租金水平；其次，这是国有土地所有权实现的一种形式。通过各个国有土地使用权主体在二级土地市场上相互转让国有土地使用权和在所使用土地上进行投资经营活动这种经营权的运用，可以高效率地使用土地，并以地租形式实现国家土地所有权。
这样确认与分解城市土地产权，相应建立新型的土地产权制度，将对我国农地保护和提高城市用地效率产生重大作用：（1 ）土地所有权按中央和地方（城市）两个层次归属，有利于发挥中央和地方两个积极性，有利于城市地租收益的合理分配，有利于两级政府财政的合理划分，使两级政府的经济职能得到充分保证。（2 ）分解土地所有权和使用权，同时允许使用权流通，有利于形成多元化的利益主体，促进土地市场的发育，减少行政干预；而土地产权多元化有利于土地使用权转让、市场竞争机制的发育和土地有效转租及转让，调节土地的供求矛盾，促使土地要素合理流动。（3 ）建立在土地产权分解基础上的土地有偿使用制度，通过国土经营权主体的运营，可保证土地所有权主体享有土地收益，使所有权得到经济上的实现，同时，所确立的土地使用权主体要承担对所有权主体的经济和法律责任，从而促使使用者从自身利益出发，提高土地使用效率和效益，珍惜和保护土地资源。（4 ）土地产权分解严格界定了土地使用权主体的利益、权力和责任，可促使企业和生产经营者努力提高土地效用或土地产出量，并形成土地增值和土地投入的内在机制。（5 ）国家土地所有权主体人格化可防止因所有权主体模糊而损害所有者权益，有利于土地所有者对合理利用和使用土地进行有效的监督、管理和调控，从而提高土地利用和使用的宏观效益。
（二）城市土地国家所有权的实现
土地所有权的实现表现为地租的收取。城市地租根据国家土地所有权中央和地方的两级划分，相应地应分为微观级差地租（城市内部的级差地租）和宏观级差地租（全国性的级差地租）两种，前者适于城市政府调控，其地租水平已有大量的调查和计量工作；后者适于中央政府调控，但尚未作专门的分析计量工作。要实现中央政府对国有土地的所有权，应从城市土地资产的特点出发，研究城市宏观级差地租及其在中央政府和地方（城市）政府之间的合理分配。
城市土地与一般土地具有共性的一面，如空间区位的固定性，供给总量的固定性和有限性等等：城市地租与农业地租也有相似之处，也存在绝对地租、级差地租和垄断地租，但是城市土地资产有其值得特别重视的特点，这是正确认识城市土地价值，加强宏观调控的关键。（1 ）城市土地区位收益是宏观级差地租的基础。与农村土地不同，城市土地的土地肥力及其自然素质已居很次的地位，而其空间位置却具有决定性意义，与其收益关系极大。这种“位置”收益的决定因素，有自然因素，而更重要的是社会经济因素。我国城市地价一般呈东—中—西，南—中—北的梯度递减趋势，充分体现了城市土地区位依存于城市社会经济发展而成为宏观级差地租的基础。（2 ）城市功能收益是宏观级差地租的主体。城市功能指由于城市产业不同形成土地收益的差异。包括级差地租和绝对地租两种形式。绝对地租在宏观管理中只具有起征点的意义且数量极小，不具有政策倾斜的可能和意义；级差地租则由于经济发展、资源禀赋及国家政策等等各不相同而存在极大的差别，是城市土地收益的主要内容。（3）城市土地规模集聚收益是城市地租的特色。 城市土地的增值与经济增长成正相关，互为因果，这是集聚效应和规模效应的作用所致。
根据上述三点内容可建立城市宏观级差地租。它是城市与城市相比较而产生的，是国家从全国角度对城市国有土地进行宏观管理和调控、实现所有者主体权益的政策工具：（1）城市区位级差地租。 来源于不同城市区位级差效益，其性质基本相当于农业级差地租Ⅰ，但又不完全相同，因为它不只是包含了土地区位的自然条件的成因，更重要的是它还包括社会经济条件的成因。（2）城市功能级差地租。 来源于对城市土地的公共投入和产业选择与投入，主要内容是城市规划与管理和基础设施的投资、国家重点项目在城市的投资、城市各产业发展上的投资，它们形成了城市综合经济功能与效益的极大差别。这种投资的性质相当于农业级差地租Ⅱ，但又有很大不同，它对土地的投资往往发生在租用土地之后，且不易计量；它与农业追加投资量同生产使用面积成正比不同，它投入的多少与整个城市面积成正比，而不直接与工商业和其他产业所实际占用的面积成正比，因而城市功能级差地租的收取方法和程序应有相应的特点。（3）城市规模级差地租。 它来源于由于城市空间集聚功能而产生的城市规模效益。城市土地规模不同，级差效益会明显的不同，缴纳地租的水平也就要不同。土地面积多的大城市应缴较高的地租，占地少的小城市可缴较低的地租。这对控制盲目扩大城市规模、刺激节约用地有重大作用。
对上述宏观级差地租的三项内容，国家（中央政府）应通过全国性的普查，经过统一核算确定，然后按城市土地面积下达给每个城市，每个城市再通过国有地产经营公司（后边述及）分解给各基层用地单位。这种地租制度要达到既有利于经济发展又能有效控制国土资源合理利用的目的，正确确定中央与城市（地方）的地租分配比例是一个重要问题。由于城市区位的全局性质，区位级差地租属于中央财政范畴，入国库，受中央财政的制约和影响；城市功能效益和集聚规模效益表现为地方城市特点，因而城市功能级差地租和城市规模级差地租应属地方财政范畴，进入城市财政，受城市财政的制约和影响。但是如果城市功能中的产业效益是以资源为主获取的，城市功能级差地租应有一半归中央；城市功能级差地租要在全国进行平衡，但要给城市更多的自主权。这种分配原则变为计量模型是一个十分复杂的问题，我们另文探讨。在确定了分配比例的基础上，中央部分可以“国有土地资产使用税”的名义计征，入中央财政，并相对固定化；城市部分可由城市政府自主处理，中央只对其进行政策调控。
三、城市土地管理体制的改革
划分为中央和地方两级的国有土地所有权的实现，依赖于国家土地管理体制的进一步改革。城市土地是重要的国有资产，但我国目前不存在把城市土地作为国有资产管理的管理机构。我国现存的国有资产大体上可划分为如下三类：（1）土地、矿山、河流和其他自然资源；（2）民航、公路、铁路、市政基础设施等；（3 ）由国家直接投资形成的非垄断性的国营企业和国有控股企业或股份制企业中的国有资产。对于这三种类型的国有资产，应分别设置国有资产的管理组织和经营组织，实行分类和分级管理。我国目前由财政部门归口管理下的国有资产管理局，只是承担了管理第三类国有资产和一部分第二类国有资产的责任，而把第一类国有资产和第二类国有资产中的另一部分撇开在外，因而是很不完整的。国家土地管理局作为政府的行政管理机关，只能行使对土地的行政管理和行政监督权力，还不是土地资产的经营组织，难以行使国有土地资产的经营和保值、增值的职能。为了使我国城市土地的利用能产生最大的经济效益和社会效益，应当改革我国现行的土地管理制度。我们认为，在宏观管理上可考虑建立如下管理体制：
（一）国家土地管理机构
它是我国土地管理的领导机关，具有双重身份：一方面它是国有土地的所有者，行使终极所有者职能；另一方面它是国家对全国土地的行政管理机构，行使国家土地管理的一般行政职能。作为前者它是国有土地投资或出资者财产的管理机关，是管理和监督国家所有者权益的办事机构，负责制定国土运用的大原则和政策，并对这些原则和政策的实施情况作出检查，同时承担对经营国土资产中发生的一些矛盾纠纷作出仲裁和协调；作为后者，它代表国家政权，制定并实施全国土地的整治、开发、使用的法规、原则和宏观政策，进行宏观调控。这里，它超脱于市场，界定和保护产权，平衡各方利益，促使土地市场发育，提高土地配置效率。在我国国民经济分级管理的情况下，国家土地管理机构可实行与行政层次相符合的分级管理，上下一致，共同保证国土资源收益的实现。
（二）国有地产经营公司
它是土地的国有经营企业，专门行使国有土地资产的所有者权益，确保国有土地资产增值并获得合理的土地收益。它是公司但不直接在国有土地资产上投资，而是专门从事土地的资产经营活动，即负责实施国家征地权力和对城市土地的出让权力，并参与城市土地市场活动。它的经营是根据国家土地政策和国家产业政策以及宏观产业结构变化的趋势，受理、平衡国有土地的规模、结构、投向和投量需求。这种经营权力的行使，对于我国城市经济的发展导向和产业结构的调整和改变有着极为重要的作用。国有土地资产实行企业化经营，可以实行所有权与经营权的分离，它可以以国土所有者的代表身份，采取多种多样的形式如作为发包人，采用资产经营责任制的形式，通过招标、委托等方式，把一部分土地资产出让给某些企业去经营；也可以作为国家股权的代表者，对一些地产企业实行投资入股，以取得分红，同时也可以将已持有的某些股份转让出去，到别的企业去进行再投入；又可以作为出租者将一部分土地资产租赁给某一个企业，以取得租金；等等。
（三）国有土地的使用者主体
它是从国有地产经营公司获得城市土地使用权的各种非地产企事业单位。他们对土地只有使用权，没有所有权；在土地利用的过程中，将承担对所有权主体的经济和法律的责任。当这些企事业单位由于各种原因不再需要所使用的国有土地时，可以在土地市场上出让其使用权，使土地实现与其他生产要素的合理配置，从而提高土地的利用效率和稀缺价值。但是，目前我国城市土地使用者对国有土地的使用权相当大部分是属于划拨土地使用权，这部分土地不能入市，它们必须由国家收回转交国有地产经营公司经批租之后才能上市转让。
（四）国家土地银行
它是土地交易的融资机构，我国在土地经济发展方面的专业银行。土地市场的最终形成，土地交易的高效率，都离不开银行的资金支持；有了国家土地银行，可以使国有地产经营公司以及各个国有土地的使用者主体从事土地交易有稳固的资金来源，保证土地交易的高效率。国家土地银行的主要职责是：（1）贯彻国家土地法规、原则和政策， 根据国家土地开发规划编制和执行土地信贷计划，参与国土开发预算； （2）根据宏观经济运行趋势核定土地增值速度，实行土地运用的宏观调控；（3）吸收地产公司和其他单位存款，办理城市居民住房储蓄；（4）办理地产公司流动资金贷款、土地补偿和整治贷款，办理国家征地土地批租出让以及购买土地使用权贷款；（5 ）办理转帐结算和现金出纳业务；（6）开展委托、代理、租赁、咨询等信托业务；（7）发行土地债券，开办信托土地投资业务；（8）代办有关土地交易的各种贷款等。
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