农村教师社会保障的缺失与完善，本文主要内容关键词为：缺失论文,社会保障论文,农村教师论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F08；G40—054文献标识码：A文章编号：1003—4870(2007)02—0007—05
一、引言
社会保障制度是根据国家法律规定筹集保险基金，对劳动者在年老、患病、生育、残疾、死亡和失业的时候，由于暂时或永久丧失劳动能力，暂时或永久不能工作，给予物质帮助的一种安全稳定的制度。不难发现，社会保障制度最核心的内容是在劳动者遇到生、老、病、死等困境时能提供物质帮助，而可靠的资金和物质来源是社会保障制度运行的基础和必要条件。教师社会保障则是以教师为保障对象和主体的一种制度安排。
改革开放以来，我国对教师的社会保障制度进行了改革。教师的社会保障逐步从“国家保障”和“福利型保障”向“社会保障”和“风险型保障”转变。有关教师社会保障问题的研究与实践基本上是以城镇教师尤其是大城市教师为主体(楼世洲，2000；孙锦明，2006)，学者们通常是在关注教育公平、缩小城乡教育差距、义务教育财政支持等问题的基础上来统筹考虑教师保障问题，但农村教师的社会保障问题往往被忽视了。有少数学者(赵爽，2004)关注了农村教师权利保障和待遇问题，但他们更多地是从教育领域的公平与效率角度来研究，未上升到系统的社会保障制度层面。
农村教师社会保障问题不仅关系到农村教师队伍的稳定和农村教师素质的提高，关系到农村义务教育的发展和全社会的稳定，也是缩小城乡贫富差距，全面建设小康社会和社会主义新农村的需要。农村教师的社会保障应该引起全社会的关注。本文侧重从社会保障制度运行的物质基础角度剖析当前农村教师社会保障的现状及问题，并提出了完善农村教师社会保障体制的基本思路。
二、农村教师社会保障的现状分析
农村教师在我国整个教师队伍中占有绝对比例，据统计，2004年，全国小学专任教师有5628860人，农村有4691365人，占83.34％；全国普通中学的教职工总数有5623981人，农村有4171211人，占74.17％，专任教师有4667465人，农村有3530367人，占75.64％[1]。完善的社会保障制度应将全体国民都纳入社会安全网之中。但从我国现实来看，农村的社会保障始终处于国家社会保障体系的边缘，农村教师的社会保障则处于整个教师社会保障体系的边缘。农村教师被摒弃于国家社会保障体系之外的根本原因在于农村教师社会保障所需的资金无法得到保证，社会保障运行缺乏必要的物质基础。下面通过对农村教师基本待遇、农村教育基本经费等方面的分析来揭示农村教师社会保障基本缺失的现实。
1.农村教师基本待遇低，社会保障资金缺位
农村教师的基本待遇包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费、社会保障费、奖贷助学金，基本上等于教师能获得的所有收入。随着改革开放和经济的稳定发展，教师的收入水平普遍得到了提高。但由统计结果来看，农村教师与城市教师在收入水平上存在较大差距。1998—2002年间农村教师收入有了明显改善，绝对数增长了6039.04元，但增长速度明显慢于城市教师收入的增长。到2002年，农村教师和城市教师收入的差距甚至拉大了，前者仅相当于后者收入水平的35.26％，农村教师的收入也低于全国收入平均水平(参见图1)。社会保障费是基本待遇的重要组成部分，基本待遇低意味着社会保障费很低或者没有。
从实际情况看，因地方财政紧张，我国前些年农村教师工资拖欠现象较为严重。20世纪90年代初期，我国许多地区曾发生过大面积拖欠教师工资的现象，这一问题在90年代中期得到一定程度的缓解。但90年代末，许多农村地区又一次陷于大面积拖欠教师工资的境地。据教育部统计，到2002年底，全国农村中小学教师工资拖欠累计达到了150个亿，2003年又新增20个亿，其中河南省高达28.5亿元(见表1)。教师工资拖欠问题至今依然没有得到根本解决，有学者最新调查显示，仍有28％的农村中小学教师工资未能按时足额发放[2]。这种工资拖欠的直接结果，使农村教师社会保障资金严重缺位。
表1 部分省区拖欠教师工资情况(2000—2003年)
省市金额(亿元)省市金额(亿元)
吉林 10.17
江西
6
辽宁 11.8广东 6.5
内蒙古 17.62
广西 8.5
山东 10.7海南 2.34
安徽 24.8陕西 8.53
河南 28.5甘肃 13.58
湖北 23.67
四川 4.68
湖南
12
资料来源：张玉林.目前中国农村的教育危机.战略与管理，2004，(4).
工资是农村教师基本待遇中最主要的部分，在工资拖欠的情况下，社会保障费形同虚设。农村教师依靠微薄收入根本无法解除对自己生、老、病、死等问题的担忧。
2.农村教师社会保障形式和筹资渠道单一，社会化程度低
长期以来，我国教师社会保障主要采取政府或学校统包形式，尤其是在农村，教师管理体制基本上是封闭式的，农村教师的社会保障95％依赖于所在学校和地方政府。一些地区的农村教师即使享受了基本的养老保险，但却享受不到课时津贴、公费医疗和住房补贴，甚至政策性调资也不到位或者没有。这种由学校统包的、社会化程度低的保障形式一方面加重了学校的财政负担，另一方面严重阻碍了教师队伍的流动和优化。因为教师一旦离开教师队伍，社会保障即随其身份的改变而丧失。即便其几年后重新从事教师职业，社会保障也得重新开始。
在我国农村教师队伍中，公办教师、民办教师和代课教师都是重要的组成部分。其中，中小学代课教师数额依然庞大。根据教育部统计，2005年我国仍有多达44.8万中小学代课教师，其中30万在农村[3]。虽然近年来在各省市和地方政府的努力之下，民办教师问题在许多地区已基本解决，但由于农村教师流失严重，教师岗位吸引力下降，加之民办学校新体制的出现，新的“民办教师”社会保障问题又将是一个新问题。
同时，这种主要采取政府或学校统包的教师社会保障形式，筹资渠道单一，增加了学校和地方财政的负担。加之各地区出台的政策、措施不一，制度不规范，不可避免地使本来有限的社会保障资金浪费严重，人为地增加了农村教师社会保障工作的难度。这种由政府和学校承担社会保障责任的保障形式，也容易导致农村教师自我社会保障意识淡薄。
3.农村学生生源萎缩，农村教师面临失业压力
从全国范围来看，2003—2005年我国小学生在校生人数3年锐减近1300万，小学减少了9万所。在教育部所公布的“2005年全国教育事业发展统计公报”中，2005年全国小学在校生人数有10864.07万人，比上一年减少381.04万人，全国小学比上年减少了2.8万所[4]。而这一现象在农村尤为严重，原因有以下三方面：一是农村人口的自然出生率明显下降，学龄儿童的总数缩减；二是一些农村家庭父母进城做生意或打工，把孩子送入了条件相对较好的城市学校；三是当前大学生就业难问题的滋生，使得农民不愿过多地进行教育投资，每年大量农村学龄儿童被父母带进城里经商或打工。可见，农村中、小学生生源的急剧萎缩已不再是单纯的学费问题。
当前农村中、小学生生源急剧萎缩，使越来越多的农村教师面临失业的压力。一旦农村教师失去教师岗位，现有的教师社会保障制度根本起不到真正的“保障”作用，同时，这也给尚未完善的农村教师社会保障制度施加了更多的压力。农村教师面临更多的失业不确定性，心理压力很大，严重影响了他们的工作积极性。
4.农村教育基本经费得不到保障，危及教师社会保障的基础
长期以来，我国农村的中小学教育经费因各种原因得不到保障，加之农村中、小学生源的急剧萎缩，对完善农村教师社会保障体系极为不利。农村教育经费得不到保障与我国义务教育发展财政投入的基本格局有关：(1)全国财政性教育投入占GNP的比率过低。这一比率的世界平均水平为5％左右，发展中国家的平均水平也在4％左右，我国1980年到2000年的20年间这一比率都低于3％，2001—2003年超过了3％，2004年又下降为2.79％。(2)义务教育财政经费分配的地区与城乡差距显著。根据教育部的统计数据，农村生均教育经费一直低于各地区平均水平。2004年，全国普通小学生均预算内教育经费的平均水平为1159.33元，而农村地区平均为1035.27元；全国初中生均预算内教育经费的平均水平为1296.36元，而农村地区平均为1101.32元。预算内生均公用经费也一直存在较大的城乡差距，2001年农村小学生均预算内公用经费为城市平均水平的29％，农村初中生均预算内公用经费为城市平均水平的31％。同时全国还有10％的县农村教育公用经费为零。从各地区来看，2004年上海普通小学生均预算内教育事业费和公用经费分别为6680.22元和1664.65元，而河南省仅为654.41元和42.58元，分别相差10.21倍和39.1倍；上海初中生均预算内教育事业费和公用经费分别为6831.40元和1939.96元，而河南省仅为763.92元和73.75元，分别相差8.94倍和26.3倍，差距十分明显[5]。(3)总的教育经费中，农村教育经费所占比重偏低。从表2中我们可以看到，1996—2000年，高等教育投资比例不降反升，而用于农村初中和农村小学的教育经费所占比例却逐年下降，这一状况直至2001年才稍有好转。
表2 1996-2004年全国财政预算内教育事业和基建支出构成(％)
学校类别
1996年 1997年 1998年 1999年 2000年 2001年 2002年 2004年
普通高21.79
22.82
21.97
23.98
25.17
24.48
23.55
23.19
等学校
中学 27.37
27.18
27.65
27.14
27.39
28.29
29.60 30
其中：农村 10.58
10.429.899.719.469.98
10.68
10.63
初级中学
小学 31.90
31.68
33.20
32.60
32.39
33.40
34.12
33.58
其中：农村 20.27
19.97
20.55
20.19
19.99
21.12
22.03
21.56
普通小学
其他 15.84
15.25
14.15
13.312.21
11.23
10.24
13.23
资料来源：1997-2004年《中国教育经费统计年鉴》。
农村教育基本经费得不到保障，不利于我国农村教育事业的发展，也不利于农村教师福利待遇的提高，使农村地区的学校和地方政府根本无力关注农村教师的社会保障问题，完善农村教师社会保障体系缺乏坚实的经济基础。
随着我国各个领域市场化改革的深入，现存的社会保障状况使农村教师既无法解除对生、老、病、死的担忧，也无法应对住房改革、就业岗位不稳定等市场化改革带来的冲击。因此，提高农村教师待遇、完善农村教师社会保障体系已是促进我国农村教育发展急需解决的问题。
三、促进农村教师社会保障体系完善的基本思路
根据马斯洛的需要层次论，人类的需要分为五个层次，即生理需要、安全需要、社交需要、尊重需要与自我实现需要。这一理论表明，人的第一需要就是生理需要，而仅次于生理需要的就是安全需要。安全需要包括心理上与物质上的安全保障，如不受盗窃和威胁，预防危险事故，职业有保障，有社会保险和退休基金等。从上述的现状分析可知，由于农村教育经费短缺、教师待遇低下，农村教师的社会保障基本形同虚设，这使他们既对自身的生、老、病、死等问题存在严重的后顾之忧，也对未来的职业和生活预期缺乏信心，使他们的安全需要无法得到满足。无疑，生理需要和安全需要都建立在有保障的物质基础上，完善农村教师工资支付制度，为教师提供稳定的社会保障，教师们才能获得其他更高层次的需要，才能更好地促进自我发展和自我价值的实现，这对整个农村教师队伍素质的提高和发展农村教育具有重要意义。为此，本文从促进农村教师社会保障体系正常运行的前提和物质基础等方面提出完善农村教师社会保障体系的基本思路和相关对策。
1.加快推进农村教师社会保障的社会化进程
所谓社会保障的社会化，涉及到两个方面的含义：一是覆盖全体社会成员；二是社会保障制度必须是法定的、完善的，管理机构必须是统一思想且具有权威的独立机构。社会保障是系统工程，涉及到的内容非常广泛，但在我国广大的农村，还处于市场经济的初级阶段，只能有选择地、按轻重缓急逐项设置。通常来说，年老、疾病、工伤、失业、生育、住房、死亡是最基本的七项内容，而这其中，年老、疾病、失业是其中的最大事件，也是全体社会成员最普遍遇到的，与社会发展关系最为密切，因而重点要解决这三项内容。虽然农村教师中与这三项内容相关的社会保障已初步建立，但因为没有与教育体制和社会经济体制改革的需要相配套，仍然还比较薄弱，尤其是失业保险基本上没有。
当前，部分农村教师的公费医疗已纳入社会保障范围之内，实现国家补助下的社会统筹，分别由国家、学校和个人共同承担，在此基础上，应将全体农村教师逐步纳入到社会化的医疗保险体系中。同时，推进农村教育管理体制改革，使教师队伍的管理体制从封闭型向开放型转变，使教师由“单位人”变为“社会人”，也是农村教师社会保障体系完善的基本切入点。
2.建立和完善农村教师工资保障机制
待遇低、工资拖欠不仅影响了农村教师的工作责任心和进取意识，而且使农村教师的社会保障资金严重缺位。因此，建立和完善农村教师工资保障机制是完善农村教师社会保障体系的基本前提。如果教师的工资无法得到保证，社会保障也就真正地形同虚设。为此，政府应严格实行农村教职工工资由县财政统一发放制度并确保教职工工资按时足额发放。在落实市(州)长、县长负责制的情况下，通过法规规定中央和省下达的工资转移支付资金在年初由省将资金指标下达到县，市(州)不得留用，全部补助到县，优先用于教师工资发放，杜绝出现教师工资拖欠的现象。根据我国教育发展规划，到2010年，我国农村义务教育将实现全免费，农村教师400多亿元工资将全额列入预算，农村教师工资拖欠现象也将逐步解决。
3.完善基本养老保险与失业保险制度
当前，随着教育体制的改革和聘用制的广泛推行，教师职业不再是“铁饭碗”，教师由单位人向社会人转变，时刻面临失业的危险或工作单位的变动，教师养老保险和失业保险就显得更为重要。对于农村教师而言，完善基本养老保险制度是促进农村教师社会保障体系完善的重要环节。为此，需要重视以下几点：一是划清历史责任与现实责任，对历史责任采取其他措施加以化解，以免危及新制度的安全；二是在此基础上降低缴费率，将统筹层次迅速提升到以省级为主体；三是整个养老保险制度的重点宜放在构建制度平台上，国家可以考虑农村教师的特殊性，对农村教师的基本养老保险给予一定的财政支持。我们要按国际通行的做法，扩大养老保险覆盖面，努力提高养老金收缴费，完善养老保险制度，加强养老金的管理。同时，我们也要积极建立和完善失业保险制度，努力做好农村下岗教职工基本生活保障和再就业工作，对需要照顾的离退休教师、灾难性疾病和残疾等生活能力弱者，努力提供保障性福利及上门服务，这些资金来源应主要由国家负担，也可以通过社会团体开展捐款等形式来献爱心、送温暖，形成多方位的社会保障体系。
4.明确各级政府在农村义务教育投入中的责任，确保农村教育经费落实
只有农村教育上了层次上了水平，农村教师的社会保障才有真正的保障。而农村教育的发展，需要政府财政的大力支持。为此，中央政府要加大财政转移支付力度，支持农村教育的发展。各省和市(州)政府要逐县核定并加大对财政困难县的转移支付力度，通过增加转移支付，帮助财政困难县增强义务教育经费的保障能力。县级政府要切实担负起对本地教育发展规划、经济安排使用等方面进行统筹管理的责任，努力调整支出结构，增加对义务教育的投入，将农村义务教育经费纳入财政预算并将预算和执行情况依法向同级人民代表大会或常务委员会报告并接受其监督和检查。乡镇政府要积极筹措资金，改善农村中、小学办学条件。同时，农村中、小学也要积极吸纳社会资源保证农村中、小学的办学经费。教育经费得到了保障，农村中、小学教育才会有很好的发展，农村教师才有施展才华的舞台。这是构建农村教师社会保障制度的基础。
5.规范管理方法和程序，理顺管理体制
我国社会保障的管理体制混乱，已严重影响了社会保障事业的顺利发展。现在我们的社会保障系统划分成几块，分属许多部门实行封闭式的条条管理。由于教育事业的公益性和教师职业的特殊性，教师的社会保障体系应与国家公务员相似或相同。因此，可以考虑先建立一个协调机构，逐步理顺关系，提高协调程度，在此基础上再建立统一的教师社会保障管理机构，将农村教师与城镇教师的社会保障纳入统一规划。社会保障的特点之一就是社会程度越高，基金周转余地越大，保险功能也就越强。因此，社会保障制度的改革、机构的调整和建立都必须是一个由上而下的过程，国家必须对此有通盘考虑和完整思路。
在立足现有保障体系的基础上，国家应整体规划，分步实施，推进我国的教师社会保障制度的改革。根据一定的法律和规定，统一社会保障政策，实行法制化管理，重点搞好教师养老保险制度、失业保险制度和医疗保险制度的改革，使社会保障逐步扩大到各级各类学校的全体教师，尤其是作为弱势群体的农村教师应成为社会保障的重要对象，将教师的社会保障建立在全社会的保障体系基础上，确定稳固合理的资金来源，形成社会保障基金筹集、运营的良性循环机制，最终建立起一套完善的、与社会主义市场经济相适应的教师社会保障制度。