我国电子政府建设过程中的信息差异现象分析，本文主要内容关键词为：过程中论文,差异论文,现象论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“电子政府建设过程中的信息差异”是指在政府信息化过程中由于社会因素、技术因素或政府自身因素造成的不同地区、不同等级的电子政府之间以及由于电子政府建设而导致社会公众（包括企业、个人）之间在获取、利用、交流信息等方面的障碍，以及由此造成的差异。这种“差异”由于数字鸿沟的存在而产生，又由于电子政府自身建设的差异而加剧。以电子政府为主体，我们可以把电子政府建设过程中的信息差异现象划分为两种类型：电子政府内部建设的基础性差异和电子政府建设所造成的社会公众之间的信息差异。
1 电子政府建设的基础性差异及其原因分析
所谓电子政府内部建设的基础性差异是指由于信息化程度不同而造成的在我国不同级别、不同地区或同一地区不同级别之间电子政府建设水平的差异。
1.1 纵向——不同等级电子政府之间的差异
不同等级的政府是指我国现存的行政管理体系的5级结构：中央、省及直辖市、地市、县、乡镇。本文所指的政府的不同等级之间的信息差异的本质是阐明在我国政府的上下级电子政府建设之间存在着差距，总体来说政府级别越高，电子政府建设的水平越高，相反则越低。
根据计世资讯组织关于中国城市政府电子政府网站的（4个直辖市、27个省会和自治区首府城市以及5个计划单列市，一共36个市政府网站）第二次评估研究结果[1]表明，直辖市的平均得分最高，为6.8分；其次是计划单列市，平均得分为6.6分；省会城市政务网站得分相对较低，且参差不齐，迄今仍有拉萨、南宁两个城市没有设立电子政务网站。
即使在电子政府建设水平比较高的北京、上海、广州、南京、杭州5大城市，一些区政府网站的综合得分也存在明显差距，如北京东城区、上海黄浦区、广州天河区、南京玄武区和杭州上城区等。
与直辖市、省会一级的政府网站相比，地市级的人民政府网站更加接近群众，在密切党群关系方面起着相当重要的作用，但是政府网站建设和应用水平普遍不高。[2]
这种状况产生的原因是：
(1)各级政府的性质和功能是有所区别的。中央、省及直辖市属于宏观管理层次的政府机构，它们处于国家或地区行政管理、社会管理的主导地位，政府的各项功能均需完备。而广大的地市、县、乡镇及政府属于执行层次主要完成上级下达的任务和指示，完成政府与企业、个人之间的互动，实现电子政府的具体的服务功能。
(2)不同等级电子政府建设的投入力度是有差距的。我国现有的电子政府的法规和政策有明显的倾向性：中央、各省及直辖市的电子政府的资金以及完成各项建设指标的措施都相当得力，而各地市及其下级政府相对于前者而言都会有不同程度的减少。尤其是对于乡镇一级的政府来说，资金投入不足，来源没有保障是电子政府建设最为严重的障碍。
(3)各级政府建设的信息环境是不同的，服务的对象和范围也呈现出明显的差异。中央以及各省、直辖市的所在地全部是信息化程度相对较高的城市，人文环境、教育水平、信息环境都要明显的高于地市一级的，而地市级的政府又在这些方面明显的高于县、乡镇一级，越到基层，电子政府建设遇到的阻力就越大。
(4)北京、上海、广州是我国电子政务水平最高的三个地区。北京是我国的首都，政治、经济、文化都相当发达，而广东和上海则是我国经济最为发达的地区，所以无论是从电子政府的基础设施建设，还是从电子政府的应用水平来看这三个城市都明显的高于其下属地区，同时也将其他地区电子政府的建设远远落在后面。
1.2 横向——不同地区间电子政府建设的差异
电子政府内部建，设差异最为明显的体现是不同地区间电子政府建设的差异。这种差异是各地区间经济差异的集中体现。
与我国的数字鸿沟在地区之间的表现相一致，我国电子政府内部建设的差异也呈现出三个不同的层次，即东部、中部和西部。其中东部电子政府的水平最高，中部次之，西部最低。北京、上海、广州、浙江是电子政府建设水平最高的地区，也是信息化水平最高的地区。这些地区无一例外的位于经济水平最为发达的东部沿海，广大的西部地区信息化指数以及电子政府的进程都严重滞后。
互联网的发展水平是影响电子政府建设的重要因素之一。我国地区之间的互联网发展水平差距十分明显。根据CNNIC 2004年1月的统计数据显示：WWW站点总数为595550个。其中东部的WWW站点数比例达到80.1%，中部WWW站点数所占的比例同以往调查结果相比略有增长，但所占比例还是较小为12.3%。西部WWW站点数仅仅占7.6%，这一比例仅为北京一个地区的1/3。
政府网站是最基本的政务工具，使电子政府服务的主要载体。政府网站质量的好坏能在较大程度上反映电子政务的综合水平；政府网站建设的好坏对整个电子政务水平具有相当的代表性，即外网的服务需要内网的支撑，并且能反映出内网的水平。因此电子政府的建设能够在较大程度上通过政府网站得到体现。我国政府网站在数量、质量上都存在明显的地区差异，见表1、表2、表3。[3]
表1 不同地区政府网站在数量上的差异
政府总地政府网站数／ 政府网站数／ 政府网站数／
地区
网站数
级市总地级市数 总人口数 从业人员数
（个／万人） （个／万人）
东部435 100 4.35 0.008250.980
中部180 104 1.73 0.002430.454
西部134 53
2.53 0.004580.549
注：政府网站的数量是指CNNIC提供的随机抽取的749个政府网站为统计样本。
表2 不同地区政府网站质量的地区差异
地区 平均分
东部 4.4404
中部 4.1374
西部 3.6689
注：1.政府网站的平均分是从10个方面共计29个指标体系对257个地市级政府网站质量进行评估后的结果。
2.满分为8分，6.0分以上为第一梯队，4.8-6.0分为第二梯队，3.6-4.8分为第三梯队，2.4-3.6分为第四梯队，0-2.4分为第五梯队，0分为第六梯队。
表3 不同质量的地级市政府网站在各地区的分布情况
第一梯队 第二梯队 第三梯队 第四梯队 第五梯队 第六梯队 无法找到
地区 网站个数 网站个数 网站个数 网站个数 网站个数 网站个数 域名网站
东部11
24
36
16
67
3
中部 4
22
43
20
69
1
西部 0
617
12
612 7
从以上三个表格，我们不难发现我国电子政府建设总体水平不高，在地区间确实存在很大的差距。目前，我国政府机关的计算机、数字通讯和网络建设不完善，政府上网工程的整体发展不平衡，不能适应电子政府的要求。政府网站应用的深度和广度与发达国家有很大差距，与实际需求之间也存在一定距离。
从近几年的情况看，我国政府网站建设主要集中在东南沿海发达地区。除北京、上海、广东、福建、浙江等东部沿海地区和个别相对发达的省市之外，绝大部分地区，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分县市，西部的甘肃、宁夏、青海、西藏、新疆、内蒙古等省市和自治区的大部分县市和县级民族自治区的政务网络化的建设仍处于较低的技术应用和管理水平。
造成这种局面的主要原因是各地区经济发展水平的差异。我国的东部沿海地区经济发达而广大的中西部地区经济则相对落后。我国各地区的财政状况非常不平衡，西部地区经常出现赤字。由此导致了对电子政府建设资金投入的力度也呈现出明显的地区性差异。经济差距是客观因素长期导致的，在短期内无法改变，但是不同地区同等级的电子政府建设差距过大，不但会引起政府内部的不满情绪，同时也会造成公众对政府信任度的降低。
1.3 同一地区电子政府建设的基础性差距
所谓同一地区电子政府建设的差距，也就是指在相同的地理区域范围内，不同等级或同一等级之间电子政府建设的差异问题。
广东是我国电子政府建设水平最高的省区之一。
广州市信息化工作领导小组办公室2004年1月8日公布的数字显示[4]，广州95%的政府部门建立了局域网络和网站，60%的政府部门建立了网络化的办公自动化系统，63%的政府部门通过网站提供269个网上办事项目，可提供给市民下载的表格为383个。这个代表市政府在互联网上形象的综合网站群，为市民提供了方便、快捷、透明的电子化“一站式”政务服务。
根据2002-2003年计世资讯组织关于中国城市政府电子政务网站的第二次评估研究，广州的电子政务网站得分在7.0分以上，属于良好网站。而地级市珠海、佛山但电子政务网站的建设与应用水平普遍不高。综合得分在6分以下，佛山5.6分，珠海5.5分均为较差水平。 而珠海和佛山在我国地级市电子政务网站建设中尚且属于得分最高的第一级网站，相对于广东省其他三个列入了最差网站行列的地级市（汕尾、湛江、清远）[5]，它们是无法与广州市的电子政府建设相比拟的。
在我国的绝大部分地区都有类似广东省电子政府建设不平衡的状况。之所以出现这类问题，除了各地区经济发展水平的差异以及自然环境等基本要素的差异之外，主要是领导重视、经费投入和总体规划因素导致电子政府建设出现了不同程度的差距。也就是说人的主观因素的影响在这一类电子政府建设的差异产生过程中起到了推波助澜的作用。
电子政府的建设是“一把手工程”。所谓的“一把手工程”，并不仅仅是领导提出什么样的口号，做出什么样的指示，摆出什么样的姿态，光是在口头上支持，更为重要的是领导要身体力行，亲自参与到电子政府建设的过程中去，真正了解、感受什么是电子政府，怎样建设电子政府，如何建设好电子政府。在实际工作中，有一些人错误地认为，电子政府建设最大的受益者是百姓和盯企业，政府方面缺乏动力，对有关人员的升职、提职、收入没有什么好处。
规划是开展电子政府建设的先导。我国开展电子政务的经验已经表明，没有一个好的、长期的总体规划作为指导，电子政府是建不成的。即使框架搭起来，互连互通、网上办公等后续问题也会成为严重的羁绊。各地电子政府在总体规划上的优劣之别，造成了电子政府建设进度、效益的不同。
经费是电子政府建设的支撑和推动力。经费投入力度是影响我国电子政府建设的主要因素之一。由于各地区的经济状况和社会状况不尽相同，电子政府建设所需经费的持续投入以及投入力度的保障，是有所区别的。经费有保障投入力度大的地区，在电子政府的总体规划、网络基础设施建设等方面就比经费来源没有保障的地区有更多的机会吸引政府外部优秀的专家、企业、组织机构等参与到当地电子政府建设过程中。从而使电子政府的建设更趋合理。
电子政府是一项复杂的工程项目。除了信息技术改造传统的业务流程之外，还需要畅通的政府体制改革与电子政府建设的进程相配套。政府管理体制的改革意味着要削减管理层次，要进行权利和利益的分流，在这种要求下，原先的利益格局被打破，新的利益格局如何合理的分配成为电子政府建设过程中急需解决的问题。这个问题的解决关系到电子政府建设的持续性、稳定性的问题。
2 电子政府建设造成社会公众之间的信息差异
2.1 电子政府与社会公众之间的非良性互动
2.1.1 电子政府的技术性特点造成了社会公众利用电子政府的不平等
电子政府最重要的内涵是运用信息及通信技术打破行政机关的组织界限，构建一个电子化的虚拟机关，使用户可以从不同的渠道获取政府的信息及服务；而政府机关之间及政府与社会各界之间通过电子化渠道进行沟通，并依据用户的需求、可以使用的形式、要求的时间及地点，提供各种不同的服务选择。简言之就是运用现代信息技术和网络技术改造现有政府的行政模式和服务模式。
电子政府的主要服务内容是以电子手段来提供给社会公众的。电子政府的这种服务模式的改进，是信息社会发展的必然要求，也是政府改革的必然趋势。但是，就我国目前的社会信息化状况而言，电子政府的这种高技术性特点会造成我国广大社会公众在利用电子政府方面的不平等。
从前几章的论述中我们可以了解到我国目前的信息化、网络化存在着严重的失衡，数字鸿沟相当普遍。与此相对应，各地电子政府之间也存在着不同程度、不同层次的差异。社会公众的信息能力受其影响也产生了不同程度的差异。
所谓信息能力是指对信息设备的使用，对信息、知识的的获取、吸收和传播的能力。对于公众来说，信息能力是信息社会最为基本也是最为重要的能力。影响信息能力的因素主要有两个：第一，教育水平和受教育程度。教育水平的高低和受教育水平的年限直接影响到公民的知识储量，从而影响其接受和利用信息的程度。信息教育是提高公民信息能力的主要途径。信息教育包括对信息意识的培养和对信息技术应用能力的培养两个方面。第二，经济收入和信息设备的普及程度。经济收入的高低决定了公民购买信息设备的能力。信息设备的普及程度标志着一个地区或者一个国家整体信息化程度。这与该地区整体的经济发展水平是成呈正相关的。我国互联网的接入费用和使用费相对来说都比较昂贵，没有一定的经济收入作保障，培养并形成信息能力只是一句空话。
我国公民的信息能力存在巨大的差异。东中部地区经济发达，教育水平高，公民的受教育程度高，网络化、信息化普及程度高，信息能力总体上偏高；而广大的西部地区在各方面都要落后，公众的信息能力与之相比也明显偏低。不仅如此，我国同一地区间的不同社会群体、不同职业、不同年龄、不同性别的公民之间的信息能力也存在着差异。
这种巨大的差异直接影响到我国公民对电子政府的使用。电子政府是以互联网为依托的，各种公共服务基本上通过互联网来实现。就目前而言我国仍旧有超过90%的公民还处于非网民状态，如此一来电子政府的建设就会对那些不能通过互联网来享受政府服务的人产生一种技术上的隔阂。对于他们而言电子政府意味着更深层次上的隔离。网民与非网民，甚至是不同职业、不同群体的网民之间就会因此而产生对政府信息资源获得、使用上的差距，这种差距的产生不仅会影响公民的日常生活，随着社会的进步和差距的拉大，还会进一步影响到公民的参政、议政。民主问题、公平问题成为电子政府建设与社会公众之间的一大屏障。
2.1.2 政务信息公开——一把“双刃剑”
政务信息公开伴随着电子政府的建设而趋向白热化，我国政府也终于开始在这方面做出有益的尝试。据悉《政务信息公开条例（草案）》的起草和征求意见工作已经完成，并有望于近期通过[6]。《政务信息公开条例（草案）》确立“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，规定了信息公开的范围、程序、公众了解政务信息的权利以及违反该条例应当承担的法律责任等内容，并确立了“首席信息官”等具体制度。
政务信息公开可以实现政府与公众双向、直接的沟通和互动，能够有效地促进政府部门改善服务质量，密切与公众的联系；使政府机关的职权、程序、办事结果、办事过程、时限、监督方式等均为人民所周知，可以避免出现暗箱操作或权钱交易。同时，政府信息化的开放和披露使老百姓能通过网络参与和监督政府政策的制定和执行，可以有效防范下级管理人员违背上级决策精神，从而切实保证政府决策的顺利执行。
但是这些只是问题的一方面。从另一个角度来讲，政务信息越是公开，公众之间的信息差异和不平等就会越大。
因为政务信息公开的程度提高了，电子政府建设的水平提高了，在经济基础好、信息化程度高的地区，公民享受到的政府服务也就越多，公民参政议政、民主监督的积极性也就越高，从而也会促进当地电子政府的建设，二者之间形成良性互动。但是对于那些经济相对落后、信息化程度低的地区来说，公民基本上享受不到电子政府的便民服务，或者说只有少数人能享受到电子政府的服务，电子政府没有起到应有的作用，反而在一定程度上造成了新的社会不公平。大多数人对于电子政府的建设没有热情，他们缺乏参政、议政甚至缺乏与政府之间日常的必要的互动。两相对比我们不难看到结果：一边是电子政府的快速发展以及民众信息能力、民主意识的快速发展；一边是电子政府建设严重滞后最终成为政府与民众之间的绊脚石，导致民众在社会信息化过程中的“信息贫困”以及处于政治民主化的边缘。
政务信息公开是电子政府建设工程中的必然要求，是政府现代化改革深入的标志，但是就我国目前状况而言政务信息公开又会在一定程度上加深民众之间的数字鸿沟，影响电子政府与公民之间的良性互动。
2.2 电子政府与企业之间的非良性互动
企业是电子政府主要的服务对象之一。
在建立电子政府的过程中，政府规范自身的业务流程，提高管理水平，为企业提供统一、标准的“信息接口”与“一站式”服务。政府信息化提高了自身的管理水平，将会对企业发展起到良好的推动作用。
电子政府对企业的服务称为GtoB(Government to Business)[7]，是电子政府建设的主要内容之一。GtoB的实质是政府向企业提供各种公共服务，如构造一个良好的投资和市场环境，维护公平的市场竞争秩序，协助企业特别是中小企业的发展，以及提供各种各样政府信息的服务。与GtoB相对应企业与电子政府之间的活动称为BtoG(Business to Government)，是企业电子商务的内容之一。BtoG的实质是政府对企业电子商务的有效监管。GtoB和BtoG的目的是促进政府与企业之间的良性互动，促进我国经济和政府管理的进步。
现代企业的竞争，已经不是过去完全在规模上的竞争，而是一种速度与规模相结合的竞争，一种“大鱼吃小鱼，快鱼吃慢鱼”的竞争。政府是信息资源的最大拥有者，占总信息资源的80%，电子政府会通过政府网站开放大量宝贵的信息资源。比如企业和公民的详细资料，当这些资料的安全性和完整性能在网上得以保证时，快速的实现对信息资源的高效利用，无疑会对企业的发展提供强大的信息资源保障。
政府作为大型的采购者上网是企业BtoG的主要客户。政府通过在网上发布采购计划，公布有关近期政府购买合同的信息，并且在线招标；企业通过政府网站进行投标，定单发送、接受，获得技术合同，查询发货、付款情况等。
但是无论是GtoB还是BtoG，都是以网络为依托，以网站为门户的。企业在利用电子政府的过程中，所面临的问题或者说不同企业所面临的发展机会是有差别的。
我国目前实现上网的企业仅占所有企业的20%-30%，即便是在这一部分上网的企业中，大多也只是在网上开设了主页和E-mail地址，既没有充分利用网络信息资源，更没有借助网络开展商务活动。与此同时，一些实力雄厚的企业如联想集团目前已经完成了供应链环节的信息化，做好了开展电子商务的全部基础性工作，并通过网络开展采购业务和网上销售。
从国家经贸委对630多家企业的调查来看，目前企业在互联网应用和开展电子商务方面，东部地区的企业好于中部地区，中部好于西部；所在地在大城市的企业好于地处偏远的企业，新企业好于老企业。经济实力强、利润空间大的企业，信息化建设和电子商务开展得比较好。
企业信息化建设是企业开展电子商务的基础。企业之间信息化程度上的差异导致了企业在利用政府的信息资源和信息服务能力上的差异。这种差异一方面抑制了信息化程度不高的企业的发展，使其失去市场和竞争的能力；另一方面又使实力雄厚、信息化程度高的企业从“马太效应”中获得巨大的利益。电子政府的建设加速了现代企业的两极分化。
以政府采购为例。政府网上采购是政府与企业间的电子商务活动，如果企业要进入政府网上采购体系，就必须进行企业信息化建设。低水平信息化的中小型企业面临着不断扩大的电子商务市场的威胁，他们很难在质量、价格、选择性上与财大气粗的大型企业相抗衡。这也就意味着在规模庞大、效益可观的政府采购面前，最终的受益者只能是少数的大型企业，他们在技术、质量、速度、服务等方面拥有中小企业所无法比拟的优势。政府的订单也多数会落人到他们的手中。中小企业只能望单兴叹。
我国企业在信息化过程中存在着差异，影响了电子政府与企业之间的良性互动，有违于GtoB的初衷。造成电子政府与企业之间非良性互动的原因归纳为四点：第一，现代企业之间由于信息化程度的差异，已经开始显现数字鸿沟；第二，企业的规模和实力是企业与电子政府之间互动的推动力；第三，对电子政府认识和关注程度的差异导致企业对电子政府的利用出现明显的偏差；第四，地区电子政务水平的高低即电子政务环境，决定了当地企业受益的程度。
3 结论
众所周知，建设电子政府有两个目的：一是提高政府的运作效率，整合政府内部的业务流程，实现网络化办公；二是提高政府的服务水平，促进政务信息的公开，保证政府工作的公开、公正、高效、规范、透明，努力实现社会的公平、公正。
对我国电子政府建设过程中的信息差异问题进行全面深入的分析，是解决问题的前提条件。从前文的论述中不难看出我国电子政府尚处于初级建设阶段，信息差异现象不但普遍而且非常严重，如果对此类问题不加以认真对待，势必影响到电子政府建设目标的成败并进而干扰我国社会信息化的进程，阻碍我国的社会稳定。
收稿日期：2005-06-25
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