基于五律协同理论再论社会危机应对中非政府组织的地位与作用，本文主要内容关键词为：中非论文,地位论文,危机论文,作用论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪是个“风险世纪”，要实现社会的可持续发展，必须提高人类的危机意识。近年来，各种社会危机频频发生，给世界造成了不同程度的影响，同时也拷问着各国政府在危机应对中的组织、管理、协调能力。在国外，如2001年美国的“9.11”恐怖袭击事件、2005年英国伦敦连环爆炸袭击事件、2009年的全球金融危机、甲型H1N1流感等社会危机中，除本国政府参与组织与救助外，许多非政府组织的积极援助都体现出了自愿、高效、灵敏的特点。而在中国，如2003年的“非典”危机、2007年太湖蓝藻事件、2008年的南方特大雪灾、汶川大地震以及瓮安群体性突发事件等社会危机中，政府是主体，而其他部门和社会组织的主动参与却显得不够充分。随着我国“小政府、大社会”的发展格局以及政府职能重心下移的趋势，单纯依靠政府应对社会危机忽视其他社会组织功能的发挥，已成为过去模式。因此，进一步从理论层面界定非政府组织在现代社会危机中的地位及其作用路径是重要研究领域。
一、社会危机管理与非政府组织
(一)社会危机管理
美国学者罗森塔尔认为，社会危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。①从广义层面上，危机的构成主要包括不可抗力引起的自然灾害、人为因素造成的重大事故、政治原因引起的社会冲突、宗教对抗等。社会危机管理，顾名思义就是对没有预料到的、对公共安全和公共利益形成重大威胁的事件的管理。因此，危机管理是一种非常态的管理。②本文认为，危机管理包括对危机的事前、事中、事后全过程的管理，正如张成福所说：所谓的危机管理是“一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机”。通过全社会对公共危机的有效控制、及时预计和合力救助，恢复社会稳定，恢复公众对政府和社会的信任。
(二)非政府组织及其特征
所谓非政府组织(NGO)，它是在地方、国家或国际级别上由民间自愿组织起来的独立于政府和企业之外的非营利性、非政治性的社会组织。③在西方非政府组织还有“志愿部门”、“第三部门”、“免税部门”等称谓，我国传统文化称这类组织为公益组织或慈善机构，具体指非营利的科研单位、大专院校、社区组织、基金会、文化团体、咨询服务机构、志愿组织等。非政府组织的特征是相对政府部门的特征而言的，其主要特点体现为：一是民间性。非政府组织作为社会自治机制，贴近民生，有效发挥政府与民众之间的桥梁作用。二是非营利性。非政府组织不是为了获得利润而是为了满足公众需要成立的组织，其所得资金用于发展和扩大符合组织目标的公益目的。三是独立性。大部分非政府组织运行机制是民营的，具有独立自主判断、决策和行为机制。四是专业性。大部分非政府组织具备丰富的专业知识和实践经验，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。专家所提供的信息和专业知识以及基于责任和组织宗旨的社会行动，对于及时发现社会隐患做出程序内的调适、增加应对危机的能力有重要意义④
二、五律协同基本理论
(一)规律与规则
所谓规律是事物发展中本质的、必然的、稳定的联系，体现事物发展的基本趋势、基本秩序，也是同一类现象的本质关系或本质之间的稳定联系，是千变万化的现象世界相对静止的内容。纵观历史，制约人类社会发展的规律可以概括为五类：自然规律、社会规律、经济规律、技术规律和环境规律。这五类规律以人类智力行为为界可以分成两组：自然界的(包括人的生物属性在内)行为规律是自然规律，属于非智力行为规律；人类智力行为规律包括社会规律、经济规律、技术规律以及环境规律，它们依次是人类社会行为、经济行为、技术行为以及环境行为的规律。无论哪种规律都具有客观、隐蔽、普遍、稳定、强制和适应等特性。
人既不能创造规律，也不能改变规律本身，人可以做的只是认识规律，并利用自己认识的规律。依照规律的强制性原理，人类制定的各种目标和计划必须满足相应规律的要求，才有实现的可能，才能体现目标的价值。规则是人为规定的，规范人类行为的伦理道德、规章制度、法律条例、标准规范等的总和，按照所规范的人类行为特征的不同，可以分为社会规则、经济规则、技术规则和环境规则四类。人类实践已反复证明，偏离规律的规则往往是事物发展的离心力，背离规律的规则常常是发展的阻力，只有顺应规律的规则才是发展的动力，这就是“规律规则”原理。⑤在短期内人类的行为往往是直接遵守各种规则，但长期来看则总会逐步顺应人类发展的基本规律；人类总是根据自身的认识来制定规则，而这些认识通常是客观规律某种程度的近似，随着认识的不断深入，规则也需要进行相应的修正；各类规则产生之初大多数是起正面作用的(有利于社会稳定、促进社会经济发展、维系和促进人与环境和谐等)，随着社会经济的发展，由于规则制定和修改的时滞性，僵化的规则在短期内可能背离或偏离具有适应性的规律，从而制约人类的生存和发展，但在长期以后也总是可以通过逐步调整而顺应规律的。
(二)五律协同
人类的目标是多种多样的，对于特定目标，实现目标的途径也具有多样性。选择不同途径时，相关规律的作用可以表现为三种状态：规律的作用方向与目标一致者称为协同，规律作用方向与目标相反者称为拮抗，规律作用方向偏离预期目标者简称偏离(图1)。
图1 相关规律作用示意图
显然，协同者是实现目标的动力，拮抗者是实现目标的阻力，偏离者是实现目标的离心力。一般而言，人类在实现某种目标的过程中，往往受到多种规律的作用，在多种规律联合作用的情况下，为了实现既定目标，需要找到一种途径，使得各种相关规律的作用都成为协同者，并在尽量使各种规律在自然、社会、经济、技术和环境五个方面形成良性互动，从而更好地推动目标的实现，这种状态称为“五律协同”。⑥
值得注意的是，由于具体目标和实施途径的差异，以及五类规律各自的属性和作用机制不同，在人类实现各种目标的过程中，五类规律所起的作用除了方向上的差异外，还会具有强弱上的差异。这种规律作用强度上的差异取决于事件发生的领域，在特定领域中，起主导作用的规律往往只有一到两类，其他规律则主要起辅助作用；各种规律的作用过程绝非相互隔绝的，规律与规律之间存在相互作用与影响，在一定条件下主导规律可能发生变化。
三、非政府组织是现代社会危机应对系统中重要协同变量
五律协同理论是分析问题、拟定战略、制订规划的基本出发点和最优路径选择。社会危机应对也是一种规则，应当遵循规律规则原理，拟定出顺应于规律、适应于社会危机特征的管理策略，同时还需要体现充分的科学性、前瞻性、全局性和战略性。
社会危机如同我们这个世界上的所有事物一样，是规律作用的具体体现。社会危机的发生、发展与自然、社会、经济、技术和环境五个方面的因素密切相关。一是自然因素，自然环境和自然资源是人类社会存在和发展的基本条件和物质基础，影响社会安全的自然因素主要包括地形、地貌、地质、气候、自然生态、水土及各种自然资源等。“汶川大地震”和“南方雪灾”就是由于地质板块漂移和气候异常变化引起的自然危机。二是社会因素，社会因素内涵丰富，涉及政治、宗教、政策、管理、组织结构等方面，任何一个因素的不协调都可能形成社会危机，如“瓮安恶性群体事件”、“三鹿毒奶粉事件”等，都是由于政府管理的某个环节出了漏洞而形成了恶性后果。三是技术因素，技术产生的根源在于人的需求以及人们对自然规律的认识。技术是一把双刃剑，用它既可以化解危机，也可以引发危机。如“非典危机”的解决必须依靠技术进步，发明新的疫苗；而滥用新技术如生物转基因技术，核武器技术等都会给人类社会带来灾难。四是经济因素，经济实力是社会发展水平的象征，经济因素对社会发展的影响是全面的、深刻的和具有革命性的。由于经济原因造成的社会危机往往具有很强的“杀伤力”，今年以来的全球性的金融危机给整个世界带来的影响是巨大的，教训是深刻的，在很大程度上改变了人们的生活方式和价值观。五是环境因素，环境问题与社会发展的方向与形态紧密相关，左右着经济发展的结构与格局，决定了社会可持续发展的程度。从20世纪60年代的“环境污染八大公害事件”到21世纪“松花江跨境污染事件”，都给人类社会的发展模式敲响了警种，也引发了人们对于自身环境行为的审视。
作为一个复杂的系统，社会危机的应对更体现了五类规律协同作用的结果。在危机处理网络中，只有每个节点，每个环节都最大程度地发挥了作用，并予以互补增值，才能形成整体的优势，使合力增值，以达到最终目标。处理社会危机事件，需要构建一个解决危机的网络系统，这个网络系统主要由政府部门、营利企业以及非政府部门等构成。政府是公共资源管理、公共政策制定部门，也是公共权力的代表机构，拥有广泛的社会资源，主要体现了五类规律中的社会因素、自然因素和环境因素，在危机管理中负有主体责任；营利企业是以创造效益为主要目的，也是先进生产力的代表，因此它主要体现了五律中经济因素和技术因素；非政府组织中有大量的专家学者，咨询机构，并参与公益性事务管理，因此它主要体现了技术因素、社会因素和环境因素。美国经济学家伯顿·韦斯布罗德提出的政府失灵理论中，就指出了政府、市场和非营利部门是满足个人对于公共物品需求的存在相互替代性的工具。因此，政府组织、营利企业和非政府组织三者之间不是孤立的，其作用和影响是交叉互补的，形成了一张有机的共生网络(图2)。在社会危机管理中“市场失灵”和“政府失灵”为非政府组织的介入提供了契机，非政府组织可利用本身的特点和优势，通过具体的行动策略和行为方式参与危机的管理，与政府和营利企业形成有机的“协同状态”。非政府组织是危机应对系统中不可缺少的重要协同变量，在社会危机发生前、过程中以及发生后都扮演着不可或缺的角色，是系统实现高度协同的重要节点。
四、非政府组织在社会危机应对中的作用路径
经过30年体制改革，我国非政府组织在很大程度上得到完善，非政府组织可以作为积极性的建设性权力起到促进作用，在政府处置工作未及的方面发挥协同作用。在社会危机应对中，非政府组织的作用路径贯穿危机事件全过程。
社会危机应重在预防。在危机发生之前充分利用科技、信息、政策等手段构建严密的社会防范网络，制定科学的应急管理预案，在危机爆发之前及时消除产生危机的根源，以避免社会资源的浪费。由于非政府组织贴近社会，可以利用其广泛的社会基础，在危机潜伏时期大量收集信息，为危机的预警和初期控制提供有效支持。同时，社会基层社区、社团、公益组织等可能通过各种信息渠道迅速地传递危机信息，一定程度上避免了政府机构之间信息传递造成的时间和空间上的延误。
非政府组织因其社会组织形式、实际运作方法、目的和宗旨的特点，在危机处理过程中能充分挖掘自身优势，发挥政府所不能替代的的作用，总结起来主要表现在缓解危机压力、增强公民信念、提供资源支持和监督国家权力四个方面。
(一)缓解社会危机压力，有效配合政府行动
公众理性是处理突发性公共风险事件的基础。所谓公众理性，就是公众能够对风险事件进行客观的解读，了解事件的本质，不轻易被无关因素所干扰，从而对风险事件作出相对准确的判断，并能够有效采取适当行为以应对和处理风险事件所引发的后果。当广泛涉及公众利益的危机事件发生以后，信息的缺乏会引起公众的高度焦虑，信息的支离破碎同样会加重人们的心理负担⑦尤其是一些社会性、政治性危机事件发生后如果缺乏良好及时的沟通，很容易引起误解，处理不当会使危机事件进一步恶化，造成更大的社会危机压力。非政府组织可以在政府和民众之间起到桥梁作用，把政府政策和意图及时传达给社会公众，让公众对危机的性质、特征、现状有正确认识，避免信息不畅引起的恐慌，减轻危机中广大公众的不安全感和无助感，以稳定公众心理。非政府组织还可以组织危机事件的当事人配合政府一起参加救援和管理工作，这样救助人员既是受灾者又是救援者也是管理者，扮演多重角色，这样看问题的视角和心理也必然会发生变化，无形中增强了当事人对政府的信任和配合，非常有利于危机心理的稳定和危机本身解决。⑧汶川地震和南方雪灾事件中，参与救助的很多组织和成员都是当地的受灾群众，他们有的是有组织的，有的是自发的，在危机过程中所表现出的镇定坦然和对政府的理解与支持是空前的，这种局面与非政府组织的积极参与和有效组织是密切相关的。
(二)建构公民信念共同体，增强社会自组织能力
非政府组织具有自愿性、自觉性的特征，成员依靠自己的信念结合在一起，也就是公民的信念共同体。⑨危机发生之时，非政府组织以公共利益作为行动导向，依赖成员的志愿参与行为来维持运转，由此，可以充分地使参与危机处理的成员在深层意识上达成共识，⑩这样一种具有使命感和组织归属感的队伍在参与危机处理时不仅凝聚力强、工作效率高而且更能体现人文关怀，有利于社会自组织能力的增强，以实现危机时刻社会自我管理及其与企业、政府组织的高度协同。从我国2003年的“非典危机”到2008年的“汶川地震”，这种信念共同体意识表现得逐步强烈，非典时期主要是政府的积极性，而民众参与的主动性并不很凸显，到2008年的汶川大地震发生后，我国政府和民众表现出相当的成熟，不仅政府理所当然地处于主导地位，非政府组织的自发性、凝聚力、荣誉感都是前所未有，各种专业类型的非政府组织队伍在救助过程中都自觉地在深层意识层面达成了共识，具有了健康理性的自主的独立意识。
(三)整合社会人力资源，提供专业与经济支持
一方面，非政府组织中有许多专家学者具有国际研究背景，和国际上其他国家的危机救助组织有着密切的往来，可以充分整合国际人才资源；另一方面，社会组织可以与从事危机管理的国家机构进行合作，为他们提供辅助的或直接的人力支持，国家权力与非政府组织可以进行某种程度的合理分工。危机事件一旦发生，国际专家队伍、民间专业队伍、本国政府行政力量多管齐下，构成一个有效的救助网络组织。汶川大地震中，除了中国政府的主导力量外，俄罗斯、日本等国际专家救助组织和一些当地“土专家”的介入作用巨大，无论是在危机中还是在危机后的重建中都得到充分体现，更重要的是由于国际专业的介入也为我们提供了应对危机的宝贵经验和救助模式。另外，由于社会危机管理是一项耗费巨大、持续周期较长的长期性工作，国家投入的资源也相对有限。非政府组织可以广泛动员政府财政体系之外的社会公益资源来向危机受害地区提供援助，有效弥补政府经济资源短期。2008年汶川地震危机事件中，来自中华慈善总会、中国红十字会等慈善机构的募捐及个人自愿捐助约570亿元；1998年的特大水灾，民间捐款达72.9亿元。这些都大大缓解了政府财政的压力，对于受灾地区无疑是雪中送炭之举。
(四)监督国家政策制定，促进政府行动公开
多元自治的结社组织和企业等法人团体对决策形成和将问题政治化的影响是不可低估的。危机期间，国家权力遭到滥用主要表现在政策制定层面。社会危机发生后，部分政策法规、管理制度暴露出漏洞，必须进一步完善或出台新的制度规定，甚至包括一些临时性的措施。由于处于危机爆发的特殊时期，部分政策或制度出台仓促，很容易出于公共安全的目的损害部分群体的利益，非政府组织就可以对政策的制定和实施施加影响，促进政府权力运行的公开性和透明化，有效地遏制危机中政府的不法和侵权行为。在汶川大地震中，我国政府对大量救济物质的严格管理就是接受非政府组织监督、国家行政透明化的最好例证，国家民政、审计等部门联合定期对救灾物资的使用情况进行审核，定期召开新闻发布会，并通过电视、报纸等新闻媒体向公众公布物质到账和使用情况。同时对国家对灾区的财政投入、重建方案都进行公布和透明化操作，有效促进了民主机制的形成。
社会危机之后最重要的就是尽快发展经济，稳定社会心理，重新恢复和建立社会秩序。非政府组织在危机后的评估、弱势群体扶助和心理疏导等方面发挥着重要作用。一是整理信息参与危机后受损程度评估，首先是损失评估，充分收集和整合各种信息，协助政府确认受灾人的利益受损程度，以确保政府将资源集中到最需要的人群，确定危机后的重建次序；其次是非政府组织自身绩效评估与检验，总结经验教训，进行自身能力建设，不断提高危机应对能力。(11)二是扶助弱势群体。一般特大社会危机发生后，受灾民众往往面广量大，在短时间内，政府限于人力物力不能面面俱到，此时非政府组织可以自动组织社会的募捐与互助，及时提供民众生活的日常和急需物品，保持社会稳定。三是组织对受灾地区积极的心理疏导。积极有效的心理疏导可以防止危机损失和社会负面影响的进一步扩大，也是危机处理中非常重要的环节。非政府组织中有大量的专家学者，组织对受灾民众的心理引导会有充足的资源支持。在汶川大地震中北京师范大学、南京大学等许多高校研究所，充分发挥自身优势，在灾情发生后第一时间向灾区派出了心理咨询、社会工作等方面的专业人员，深入一线，成功帮助了许多心理危机群体与个案。
五、小结
社会的急剧变革和全球化进程使人类社会遭遇的内部和外部危机事件逐步增多，这些事件和灾害常常引发特大社会危机，社会危机频发是现代社会的特征之一。我国正处于社会转型时期，“市场失灵”和“政府失灵”难以避免，因此，在现代社会危机应对中，充分挖掘社会资源，利用正在发育的社会组织，与政府形成有效的危机协同应对体系势在必行。根据“五律协同”理论，社会危机的发生发展与自然因素、社会因素、技术因素、经济因素和环境因素密切相关，社会危机的应对是一个系统问题，“五律协同”是最优路径选择，危机的解决是政府、营利企业和非政府组织高度协同的结果。在现代社会危机处理系统中，非政府组织是社会危机处理中不可或缺的协同变量，非政府组织的参与可以缓解社会危机压力、增强社会自组织能力、提供有效的资源支持、帮助社会弱势群体等，充分发挥“第三部门”的桥梁和辅助作用。
注释：
①罗伯特·希斯：《危机管理》，王成等译，北京：中信出版社，2001年。
②苗维进：《论中国政府危机管理体系的构建和完善》，《郑州牧业工程高等专科学校学报》2004年第2期。
③陈玲玲：《非政府组织——提升公共危机管理水平的催化剂》，《经营管理者》2000年第4期。
④胡佳：《非政府组织在危机管理中的作用》，《甘肃农业》2006年。
⑤⑥左玉辉、柏益尧：《环境学》，北京：高等教育出版社，2002年。
⑦谢晓非、郑蕊：《风险沟通与公众理性》，《心理科学进展》2003年第4期。
⑧⑨黄文斌：《非政府组织：公共危机管理中的坚实力量》，《法制与社会》2008年第6期。
⑩石奎：《危机管理中非政府组织的作用》，《桂林电子工业学院学报》2004年第1期。
(11)赵语慧：《公共危机管理中的非政府组织参与研究》，郑州大学硕士学位论文，2006年。