浅析城乡关系与小城镇建设，本文主要内容关键词为：城乡论文,小城镇建设论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，我国农村小城镇的迅速发展，已经引起国内外各有关方面的关注。目前，小城镇发展作为农村经济新的增长点，其重要意义在许多方面已得到我国学术界的共识，但对小城镇发展在改变我国城乡二元结构，促进城乡融合以及在实现城市化过程中所起的作用，却评价不一。有鉴于此，本文想结合辽宁省海城市（县级市）小城镇发展的情况，也就小城镇发展与城乡关系问题谈点粗浅看法，以就教于方家。
一、我国小城镇在城乡二元结构中崛起
农业人口向非农业人口转移及与其相应的经济要素的集聚过程，通常来讲都是从农村到城市，即以城市为方向来实现的。然而我国的这一过程，却主要不是以向大中城市转移和集聚为方向，而是在农村自身范围内寻求通过建立和发展小城镇的途径来实现的。当然，这种“寻求”并非是人们主观随意的选择，而是我国在长期形成的城乡分割的二元经济社会结构下城乡关系发展的历史必然。
城乡关系是人类社会发展到一定阶段上出现的一种基本的社会关系。城乡关系作为一个历史范畴，在不同的社会阶段、不同的社会制度下会呈现不同的情况。在人类社会发展中，城乡关系一般都要经过由“一体”到“分离”再最终走向“融合”的过程。我国城乡关系的演变也体现了这一规律。我国从原始社会到奴隶社会、封建社会，城乡关系也是由“一体”逐渐走向“分离”的，而这种“分离”过程比世界其他国家经历的时间更为漫长。特别是到了近代，由于帝国主义入侵使我国沦为半殖民地、半封建国家，尽管城乡经济都不发达，但城乡关系对立的程度却远远超过资本主义国家。
中华人民共和国成立后，我国确立了社会主义制度，但这并不意味着城乡的对立就自然消除了。事实上，城乡的对立仍然存在，只不过从原来主要表现为阶级对立变成主要表现为经济对立。党和政府十分重视解决城乡对立的问题。毛泽东同志早在党的七届二中全会上就曾指出：“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。”但是，由于我国建国后选择了以追求经济高速增长为主要目标的重工业导向的发展战略和高积累、高投资、低消费的资金积累模式，加之受“左”的思想的影响，不但没有减轻城乡之间的对立，反而造成我国长期城乡分割的二元经济结构和二元社会结构并存的局面。
应当指出，我国的二元经济结构，并非是我国特有的现象，而是发展中国家不同程度存在的一种普遍现象。所不同的是，我国城乡二元结构不仅表现在经济结构要素上的城乡相互分割，而且还表现在社会结构要素上的城乡相互分割，从而形成了二元社会结构。中国城乡分割的二元社会结构的出现，具有一定的历史必然性，它是中国二元经济结构在特定条件下的自然延伸。
党的十一届三中全会以后，我国农村开始进行经济体制改革。首先把农村人民公社的集体经营变成农民的家庭经营，把集体生产单位还原为家庭生产单位，并以农村基层行政区域制度代替了人民公社制度。同时，还取消了长期实行的农副产品统购统销制度，代之以合同订购和市场收购。所有这些改革，都极大地调动了广大农民的积极性，促进了农村生产力的发展。其结果，一是粮棉油农产品大幅度增加，二是农村剩余劳动力大量出现，带来农村的非农化趋势和乡镇企业的发展。以海城市为例，1978年粮豆总产量为381645吨，到1983年增至684630吨，增长79.38%；农业总产值由1978年的50007万元增至1985年的266399万元，增长27.5%；从1978年的乡镇企业1308个，从业人员65231人，到1985年乡镇企业增至23398个，从业人员增至15630人，分别增长7倍和1.4倍。从事农业的劳动力同期由占农村总劳动力的76.9%下降为59.72%。就全国而言，情况也大体相同。根据国家统计局的统计，1978～1988年农村乡镇企业职工人数从2218万人增至9545.45万人，累计转移农业剩余劳动力7327.5万人，乡镇企业产值超过农业产值，占农村社会总产值的51.82%。随着农村非农产业的迅速发展和非农就业人数的增加，农民的人均收入和社区的收入也相继增加。1978年海城市农民人均收入只有140元，而到1985年就增至589元，1994年则高达1432元。1979年全市工农业总产值为105412万元，到1985年增至245557万元，1992年达到791117万元。农村剩余劳动力的增加和农民收入的增加，导致农民寻求新的致富途径，特别是寻求发展第二、三产业的愿望不断增强。同时，由于受以城市为代表的现代文明意识的冲击，农民要求转化身份享受城市生活的愿望也日益强烈。但是，在仍受城乡户籍制度严格限制的情况下，农民向城市迁徙的愿望仍很难实现。在这种情况下，一些农村社区分别利用本地的地理优势、资源优势、产业优势、商业优势，坚持以工兴镇，以矿兴镇，以商兴镇，建设一大批各种类型的小城镇。这些小城镇，不仅容纳了大批农村剩余劳动力，而且也满足了农民寻求新的致富途径和进入城镇的要求。如海城市腾鳌镇就是利用靠近鞍山市和靠近铁路、公路和港口的条件，积极发展乡镇企业，从而使一个千年古村发展成拥有400多个乡镇企业、1000多家个体和联合体企业的年社会总产值达12亿元和人口近6万人的小城镇。再如，西柳镇原本是一个比较落后的小村，在改革开放政策的影响下，1982年几户农民妇女开始加工出售服装，并带动绝大多数农业剩余劳动力从事此项生产和交易。在县乡政府的支持下，服装生产和交换的规模越来越大，到1996年已发展成拥有近2万个固定摊床、10几个经营区、日成交额达400多万元的全国闻名的“服装市场”。可见，目前我国兴起的小城镇，大多是在我国户籍制度仍未松动、农村产业要素的流动仍限制在农村自身范围内的情况下，在城乡二元结构的夹缝中发展起来的。
二、小城镇发展促进了城乡融合
中国小城镇有着悠久的历史。在古代，我国曾经是小城镇最发达的国家之一。但是到了近代，许多小城镇逐渐趋于衰落。中华人民共和国成立后，小城镇曾一度发展较快。从50年代后期开始，由于指导思想和方针政策的失误，小城镇发展经受了严重挫折。例如，据1995年11月29日《中国改革报》发表的数据，1949年我国有县级市68个，1961年发展到127个，1976年降至89个。1949年建制镇约2000个，1953年发展到5402个，1978年降到2143个。党的十一届三中全会以后，由于实行改革开放政策，城镇发展很快。1995年，我国县级市已发展到413个，建制镇已发展到1.6万个，分别比1978年增长3.6倍和6.8倍。1995年，各类小城镇容纳的总人口已达2亿多人。
小城镇作为周围农村社区的经济、政治、文化活动的中心，其发展大大促进了城乡经济的繁荣和社会各项事业的发展。以海城市为例，党的十一届三中全会以来，共建设了28个各具特色的小城镇。其中绝大多数已发展成为农村区域性的经济、政治、文化中心和当地的重要交通枢纽。它们不仅是所在社区农村经济发展的龙头和产业中心，而且还是当地商品流通和物资集散的中心。1992年，这28个小城镇共创社会总产值73.5亿元，占全市90.9亿元的80.85%；农村经济总收入70.82亿元，占全市农村经济总收入78.6亿元的90.79%；乡镇企业总收入68.23亿元，占全市乡镇企业总收入78.28亿元的87.16%。各类市场87处，集市贸易额17.4亿元，其中仅西柳市场就实现成交额14.3亿元，列全国十大专业市场的榜首。在经济发展的带动下，科学技术、教育、文化、卫生等各项社会事业都得到蓬勃发展，社会基础设施建设也取得惊人的进步，各城镇几乎都拥有公路交通、邮政电信、程控电话、黑色路面、供水排水、住宅小区、商业小区等设施。
小城镇的发展，在促进经济和社会发展的同时，更具有特殊意义的是它打破了长期城乡分割的旧格局，促进了城乡融合及城乡一体化。第一，小城镇的发展，打破了长期存在的城乡分离的二元结构，为吸引农村剩余劳动力进入城镇开辟了新路。海城市为了推进小城镇的发展曾规定，凡是进入小城镇落户的农民，只要交一定的城镇配套建设基金和生活福利保障基金，就可以取得一种特殊的户籍证。这种农民，在镇内单独建档，单独立户，单独管理。取得这种特殊户口的居民，就可以由镇政府统筹安排社会福利保障，在生活资料供应、子女入学、就业、招工、招干、参军等方面享有与原城镇居民同等的权利。海城市这一大胆的试验，使农村大量剩余劳动力在难以进入大城市的情况下，纷纷向小城镇聚集、转移。到1992年底，海城市28个镇就已容纳了非农人口70696人。这种使原来固定在农村的农民开始步入城镇的状况，不能不说是对城乡分割旧格局的重大突破。就全国而言，据统计，1985～1994年全国小城镇已吸纳农村剩余劳动力1.4亿人。与此同时，在小城镇建设中，由于实现了土地资本向产业资本的转化，也促进了农业劳动力向二、三产业转移。小城镇建设企业、工业小区、商场、商贸小区等征用集体耕地时，按规定均需付给集体经济组织（村委会）以一定的征用资金。这些资金，可以用来兴办企业、事业，安置被征用土地的劳动力就业。据海城市劳动局统计，仅1990～1992年三年间，各镇、管理区、经济技术开发区共征占土地12.5万公顷，安置农村剩余劳动力5.6万人。
第二，小城镇的发展，促进了城乡的联系和交流，促进了城—镇—乡三级梯度结构的形成和社会的协调发展。小城镇作为城市社区和农村社区之间的纽带和桥梁，随着商品经济的发展，会使城乡之间的人员、物资、资金和信息等方面的联系越来越密切，交流越来越频繁。小城镇作为城乡之间进行联系和交流的中间环节，不仅可以为城市提供从农村集聚而来的原材料、农副产品、初级日用品以及各种劳务，而且还可以为城市向农村转移产品、资金、技术、人才开辟广阔的市场，还可以接受城市更新换代但还有持续使用价值的技术、设备和产品，促进大中城市的产业结构向高、精、尖、新的现代化方向发展。以海城市腾鳌镇为例，1992年末该镇就已吸纳大中城市超百万元的投资项目100项，超千万元的8项；另外，还吸收外资3亿多元。西柳镇作为全国最大的服装市场，每天客流量约超过3万人。南台镇是以生产、销售箱包而闻名省内外的，它已接受来自香港、台湾、陕西、吉林以及省内大城市客商的投资4.5亿元，可融通的资金达2.3亿元。同时这些城镇还吸纳了来自大中城市的许多极其宝贵的技术和人才。可见，小城镇背靠大中城市，腹容广大农村，确实起到了城乡经济的结合部及联系和纽带的作用。它不仅促进了城市社区和农村社区之间的要素交流，而且还促进了城市社区和农村社区的经济结构、政治结构、文化结构、人员职业结构、社会组织结构等的互相渗透。同时，还促使城乡社区在功能上互相补充，在经济、社会、生态效益上相互影响、相互制约，促成它们之间相互接近的趋势。
第三，小城镇的发展，打破了城乡分割的旧格局，促进了二元结构向一元制和城乡一体化方向发展。小城镇作为联结城乡的纽带，能够充分发挥其城乡经济的风格功能，促进城乡结合，以城带乡，以乡促城，建立城市社区分工协作的多形式、多层次、开放式的社会经济统一体。以海城市为例，该市自被辽宁省列为建立城乡经济一体化的试验区以来，根据城乡工业总体布局，在产业政策指导下，首先开展了城乡工业的经济、技术协作和联合，在很多小城镇建立和发展科研、技术和生产联合体，并已形成了若干城乡企业群体、企业集团，实现城市同农村产业间的产销一体化。其次，以小城镇为依托，紧紧抓住城乡经济一体化的中心环节，坚持向农业倾斜，加强和完善对农业服务的体系，采取多种实验手段和措施，把农村建设成与城市先进产业相适应的现代化农业基地。目前，该市已经在增加投入、以工补农、以工建农、工业武装农业、加速农业现代化等方面收到了实效，并在推进城乡一体化方面初步形成了以镇为中心，上联市内各部门，下伸村经济组织，为农业和农村经济的发展提供系列化服务的网络体系。各镇还建立了适应本地特点的各类市场，使生产、服务、产品销售同步发展，促进了城乡经济融通、优势互补、共同繁荣。
三、小城镇是我国实现城市化的主要支撑点
众所周知，我国80年代初制定的我国城市发展战略是，控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市。尽管在不同的情况下其表述形式有所变动，内容含义有所调整，但把积极发展小城镇作为我国城市化道路的主要内容却是始终如一的。目前我国学术界对这一方针是否是我国城市化道路的最佳选择，特别是应该不应该把发展小城镇作为实现我国城市化的主要途径，存在着两种针锋相对的观点。
一种认为，积极发展小城镇是促进我国城市化进程的一条现实而有效的途径，其本身就是具有中国特色的城市化道路。其主要依据是：农村有大量剩余劳动力需要向外转移，而大中城市的集聚力和承受力相对薄弱，国家又缺乏足够的资金加强大中城市容纳农村转移出来的人，而发展小城镇较容易解决农村剩余劳动力的转移问题；发展小城镇还可以有效地制止“城市病”的发生；小城镇可以使农村人口转变为城镇人口，使之享受一定程度的城市生活方式；小城镇的发展还有利于促进城乡融合到城—镇—乡的协调发展，推进城乡一体化。
另一种意见认为，将积极发展小城镇作为实现中国城市化的重要途径是一个误区。从世界各国的实践看，尚未有把发展小城镇作为城市化主流的先例；小城镇虽然可以吸纳农业的剩余劳动力，但这种“离土不离乡”式的转移是一种不彻底的劳动力转移形式，而且其吸纳的人口不多；小城镇占地多，土地利用效益差，其生产经营和环境效益也不高，易产生比“城市病”危害更大的“乡镇病”；小城镇城市化水平低，扩张辐射能力弱，难以带动周围区域经济的发展。因而，持这种观点者力主重点发展大城市或中等城市。
笔者认为，要弄清这个问题，首先必须明确什么是城市化。目前，在众多研究城市化问题的文章中，城市化通常被单纯表示为城市人口占全社会人口的比重。应该说，这种单一的指标是不能全面反映城市化的内涵和外延的。城市化作为一个历史范畴，是指传统落后的乡村社会转变为先进的城市社会的历史过程。这个过程，应包括两个方面的变化，其一是大部分农业人口脱离农业，逐步向城镇集聚，使城镇人口的比重和非农产值的比重逐渐增大；其二是乡村的生产方式和生活方式向城市转变，即乡村的生产力结构、生产经营方式、收入水平及结构、生活方式、思想观念等与城市日渐接近，趋于同一，这也是我们常说的实现农村的城市化。
城市化所包含的第一层含义，人们几乎没有任何异议。问题在于，究竟是大城市还是小城镇能推进这一过程的实现。据有关部门预测，到2000年我国将有近2亿农业人口离开农村，流向城镇，转为非农业人口。如果这些人全部进入城市，按《1996年中国经济年鉴》的数字，我国1995年底有640个城市（含县级市）计，每个城市要平均吸收31.25万人，这对大城市来说还可以，但对中小城市来说是不可行的。如果“平地起新城”，我国需要新增建100万人口以上的城市160～200个，或50～100万人口的城市300～400个，或20万人的城市1000个。若按新增一个大城市人口的生产性和生活性的基本投资推算，国家需要投资9000亿元，这无论从时间、人力、物力、财力任何一个角度看，显然都是不现实的。而1995年底，我国有建制镇15043个，集镇49256个，合计64299个。如果安排2亿人口，每个建制镇需要吸收13295人，每个集镇要吸收4060人，二者平均需吸收3110人，这倒是比较可行的。因此，邓小平同志指出，我国农村劳动力过剩，要使人口不向城市跑，发展小城镇就解决了80%的人的就业问题。如果将2亿农村剩余劳动力，有目的、有步骤地引导、消化在众多的小城镇中，实行“离土又离乡”或“离土不离乡”，使大批农村剩余劳动力就近转向工业部门、乡镇企业和第三产业，就会较快地解决农业人口逐步向城镇集聚的问题。正如我国著名社会学家费孝通先生所说：“我国农村当前正在发生的重大变化本质上是一个工业化的过程。把工厂办到农村里去的另一面就是乡村的城市化，也可以说城市扩散到乡村去。这可能是中国工业化的一个特点。我们不走把农民集中到城里去发展工业的路子，而是让农民把工业引进乡村来脱贫致富，这是在一定具体历史条件下作出的选择。这个选择也就决定了农民必须和已有的城市相结合，而产生当前我国新型的城乡关系。”费老的中心观点就是“工业下乡”，使农村剩余劳动力能够就地转移，而转移的地点就是小城镇。
从城市化第二层含义来说，要实现我国乡村城市化，固然需要大城市的经济辐射和文化影响。然而，这种辐射和影响，从目前看大多是通过小城镇来实现的。从促进乡村走向现代化最基本的因素——乡镇企业来看，其发展是从一开始的村村冒烟而逐渐集中到作为农村经济中心的小城镇上。小城镇依靠自身在农村的区位优势，为乡镇企业发展培育着市场网络和服务体系，并使其逐步走向规模化。大批小城镇在“八五”期间相继建设的工业园、工业区已成为2500多万乡镇企业谋求更大发展的首选之地，就是明显的例证。乡镇企业从质和量两个方面的大发展，不仅带动了第三产业的发展，而且也使小城镇的基础设施和公共设施有了明显的改善。“八五”期间，是小城镇基础设施建设最快的时期。到1994年底，全国已有乡村道路289万公里，村镇之间的高级和次高级公路已从1990年的5.3万公里增至37万公里。建成自来水厂21040个，铺设供水管道169549公里，受益人口2.92亿。许多小城镇还建筑了一批具有现代水平的学校、医院、图书馆、体育中心，各种文化娱乐设施大城市有的几乎都有。环境保护也融入小城镇建设的规划并在逐步实施。特别是农民在小城镇自筹资金建筑的住宅，每年总量都保持在6亿平方米以上，且设计新颖、功能齐全、装修也日见考究。所有这些都说明小城镇已使我国农村的生产经营方式、生活水平、思想观念正日益接近城市。而小城镇作为农村社区的经济、政治、文化中心，也必然对其辐射的广大乡村地区产生巨大的影响，从而加速推进农村城市化的进程。小城镇的这种独特作用，应该说是大中城市所不具有的。
诚然，目前我国小城镇的发展水平还参差不齐，有些小城镇还在建设和发展之中。在这种情况下，有些小城镇的产业结构分布不够合理，土地利用效益、经济效益乃至环保效益不高也是存在的。但这并不是小城镇本质所固有的，而是在其发展过程中出现的偶然或暂时现象，经过发展和完善是完全可以克服的。至于说在世界各国从没有把小城镇作为城市化主流的说法也不见得准确。例如，美国在其城市化发展过程中，人口在10万人以下的城市始终占有十分重要的地位，其人口占城市总人口的比重一直稳定在50%左右，从40年代开始又呈上升趋势，到1980年已近76%。日本第二次世界大战以来经济发展迅速，产业结构升级很快，但小城镇始终健康发展，并在城镇体系中占据主导地位，1985年0.5～10万人口的小城镇，其人口总数就占全国总人口的40.9%。1996年美国《新闻周刊》曾发表题为《城市化——全球呈现新趋势》的文章，文章在大量列举“城市病”的种种表现后指出，目前大城市发展也趋缓慢，原预计到本世纪末墨西哥城和加尔哥答的人口要分别增至3000万和4000万，事实上，加尔哥答进入21世纪时人口只能达到1300万，墨西哥城为1800万。这种大城市发展规模减慢的趋势，除非洲外几乎带有全球性。文章说，“但这并非意味着城市化的进程也在减慢，人们仍在离开农村，只是流向较小的城市而已。”
综上可见，积极发展小城镇，仍然是我国实现城市化的主要途径。我国制定的“三句话”城市发展战略，至少目前在理论和实践上都难以说明它“有失偏颇”。小城镇作为实现我国城市化的主要支撑点，必将在实践中得到进一步证实。
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