改革开放以来中央农村政策的创新及启示，本文主要内容关键词为：改革开放以来论文,启示论文,中央论文,农村论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D601 文献标识码：A 文章编号：1000-2529(2006)06-0005-06
中国作为农业大国，农村问题始终是关系国计民生的重大问题，中央农村政策对农村发展以至整个社会发展均有重大影响。制定和执行有效的农村政策，搞好农村发展一直是中央工作的重中之重。1978年，中国的改革以农村为突破口，中央通过制定多项倾向性政策，顺应和主导了农村改革，有力地促进了农村发展。在全面建设小康社会的伟大实践中，在赋予“社会主义新农村建设”新的时代内容的背景下，有必要从宏大的历史视域中检视改革开放以来中央农村政策的创新发展，总结新时期中央农村政策创新的经验，这对于进一步完善农村政策，顺利完成社会主义新农村建设的宏伟目标无疑是有意义的。鉴于中央农村政策内容广泛，且根据不同标准，政策类型划分不一，若对所有相关政策一一归类，不仅有堆砌之感，亦非本文旨趣。在本文中，笔者试图运用公共政策学的基本方法，从元政策、基本政策和具体政策等多个视角对改革开放以来中央农村政策的创新进行考察。
一、中央农村政策之政策精神的创新
政策精神即元政策，是指导政策制定的灵魂，是某一时期整个政策系统的统领。中央农村政策的制定与政策体系的运行都是以其政策精神为目标导向的。当然，政策精神并非一成不变，随着国家制度情境的移易和现实需求的变更，指导中央农村政策制定的政策精神也在不断创新发展。
1.1978-1984年：以解放思想，恢复发展农村经济，让农民摆脱旧体制的束缚为主要精神，实现以阶级斗争为中心向以发展农村经济为中心转变
1978年底召开的十一届三中全会，是建国以来我党具有深远意义的伟大转折，制定了以经济建设为中心，实行改革开放的政治路线，自此拉开了中国农村改革的序幕。由于改革前“大跃进”和人民公社等“左”的政策的长期影响，我国农业生产遭到了极大破坏，农村经济近二十年处于停滞状态。农村所有制关系与生产力不适应严重阻碍着生产力的发展，变革旧的生产关系，发展生产力成为当时中央农村工作的当务之急。
在改革初始的六年间，中央农村政策的制定均围绕恢复发展农村经济这一主要精神展开，进而衍生出该时期农村政策的基本目标，即变革现有农村经济体制，调动农民积极性和创造性，提高农民生活水平。在政策精神及目标的明确指引下，中央出台了以土地政策、农户经营政策为核心的多项具体政策，后来的实践表明这些政策的制定和实施是行之有效的，它们对当时农业的恢复发展起到了积极的作用，充分体现了我们党解放思想，实事求是的思想路线，最大程度地代表了广大农民的根本利益，为农村改革开了一个好头。
2.1985-1991年：以拓宽思路，鼓励发展农村二、三产业，致力调整产业结构为主要精神，引导传统农业向现代农业发展
1979-1984年，我国农业生产大幅度增长，农民成为改革最早也是最直接的受益者。然而，伴随改革进程的深入以及农业生产效率的不断提高，自1985年起农产品供求逐步趋于平衡，农业生产带给农民的利益空间开始相对减少，新的矛盾日益凸现：其一，产权界定不明晰，市场保障机制缺位，拥有经营自主权的农民却长期缺乏产品处置权，难以进入市场；其二，政策空间有限，引导机制不健全，具备投资能力的农民缺乏跨产业创收的路径；其三，流通机制缺失，部分剩余劳动力滞留严重，造成资源大量浪费。
鉴于此，党中央从实际出发，提出了在保证农业基础地位的同时，发展农村二、三产业，调整农村产业结构的指导思想。而事实上该时期的中央农村政策也始终贯穿这一精神主线，从流通体制改革到鼓励乡镇企业发展再到引导产业结构转变，这些政策无一例外地体现着一个思路，即引导传统农业向市场化转变。笔者认为，这一时期的农村政策精神对当时乃至后来整个农村发展和农民增收都产生了积极而深远的影响，它很大程度上清除了农村生产力发展的制约因素，改变了农民传统的生存只有靠种粮的狭隘思想，为农村经济的多元化、商品化、市场化发展找到了新出路。
3.1992-2002年：以改革完善，加快农村制度化建设，着力解决“三农”问题为主要精神，推进农村政治经济体制的全面转型
1992年中共十四大的召开确立了在中国建立社会主义市场经济体制的改革目标。作为改革排头兵的农村也顺应这一历史潮流，进入了体制转型的新阶段。该时期农村政策总目标就是推进农业和农村现代化进程，实现农村经济由计划向市场的转变。农村改革十余年胜利成果的取得已客观地反映了中央已有政策体系的科学性与实践性，然而，在新的历史条件下，结合政策本身阶段性的特点，如何把握农村政策走向成为摆在党中央面前的首要问题。
纵观此后十年间的中央农村政策，其首要目标是稳定发展，并在此基础上进行必要的补充，其改革主要围绕以下两大思路：其一，过去众多政策给农民带来了实惠，但缺乏必要的法律保障，农民将信将疑，因此政策制度化、法律化成为政策调整的一大思路，其中土地政策、所有制政策的法律化充分地证明了这一点；再者，农村的市场化转型以农村社会经济的全面发展为前提，仅仅依靠纯粹的经济发展不可能顺利实现。这就要求政策调整的对象不能局限于经济领域，而是要扩大到农村社会生活领域，以这一思路为前提，包括农村教育、农民保障等在内的突出问题开始提上政策议程。
4.2002年至今：以突破创新，统筹城乡经济社会全面发展为主要精神，实现从以农补工向以工哺农，构建新型工农关系的历史性转变
到90年代中后期，对比国家工业化及城市经济的蓬勃发展，农村社会经济发展进入瓶颈时期，速度逐年减缓，深层次、多形式的矛盾突出，具体表现为农民负担重，城乡差别加大。究其原因，一定程度的制度缺位难辞其咎：一方面，原有部分政策制度张力释放呈衰减趋势甚至失效，当然这与实际执行不力有一定关系，但更多是政策内容本身的问题；另一方面，随着改革重心自农村向城市的转移，虽然不断有新的农村政策出台，但数目不多且针对性不强，很难真正奏效。
2002年11月，党的十六大在农村问题上作出了战略思路的重大调整，首次提出了统筹城乡发展的新要求，明确了21世纪头20年在农村建设小康社会的总目标。这意味着长期存在的城乡二元政策结构即将结束，我国农村发展进入新时代。如果说“统筹城乡”是新时期农村工作的战略思路的话，那么当前的“建设社会主义新农村”就是这一战略思路的具体化途径，是未来五年农村发展的现实目标。我们说，不管是从理论上的全面小康、城乡统筹到后来的以工带农、以城带乡，再到现在的新农村建设，还是从实践中的税费改革到县乡财政体制改革，再到日前从西部开始实施的农村义务教育经费保障机制改革，所有政策内容始终贯穿一个中心，那就是全面创新，城乡一体，这也恰恰是新时期中央农村政策精神不断创新的完整体现。
二、中央农村政策之核心政策的创新
改革开放以来中央出台的农村政策无论是从内容涉及的广度、调整对象的宽度还是贯彻实施的深入程度来讲，在中国农村政策史上都是前所未有的。然而，从众多的政策文件中，我们仍然不难发现党中央在全面政策调整前提下，各个阶段在政策安排上的侧重点，这些带有明显倾向性的政策也就成为了对应每一特定时期的核心政策。具体而言，中央农村核心政策的创新经历了四个阶段：
1.政策突破阶段(1978-1984)：以土地政策为核心
土地问题一直是所有农村问题的关键，在农村政策的制定上，党中央也都是从土地政策着手的。在改革前“左”的政策思想的影响下，以“一大二公”为特点的人民公社在农村长期存在，它强调纯粹的集体所有，将土地所有权与使用权全部集中于集体，这种将所有权和使用权完全绑定、凝固土地市场流通的土地政策，严重阻碍了农村经济的发展。因此，要想彻底改变农村经济长期停滞的状况，首先应该变更现有土地政策。
从十一届三中全会召开到1984年，新的中央农村土地政策经历了由酝酿到形成的过程。1978年12月中共十一届三中全会提出了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，核心内容是要稳定人民公社体制，并指出“不许分田单干，不许包产到户”。1979年9月该文件正式通过，将“不许”改为了“不要”，这一变更突破了传统的政策框架，在一定程度上肯定了土地所有权和使用权两权分离的积极意义，为后来包产到户在更大范围实施奠定了基础。1983年的“一号文件”从理论高度肯定了家庭联产承包责任制。1984年1月，中央发出《关于农村工作的通知》，进一步强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期[1](P15-17)。至此，新的中央土地政策思路基本形成，它明确了农村土地政策安排的大方向，土地由原来集体所有，集体统一经营变为集体所有，农户承包经营，实现了农地所有权和使用权的分离。实践证明新的土地政策契合农民根本利益，激发了农民的积极性，解放了长期被束缚的生产力，促进了农业生产的快速发展。
2.政策过渡阶段(1985-1991)：以商品流通和乡镇企业发展政策为核心
这一时期，中央农村政策的核心主要集中在两个方面：
第一，商品流通政策。80年代中期，农村市场进入计划与市场交互冲撞的过渡期，传统的以统购派购为主要内容的流通体制弊端日益明显，它剥夺了农民的自主权，切断了农民与市场的联系，严重阻碍着农村向市场经济转变的步伐，广大农民热切渴望中央对这一旧体制进行改革。
针对实际情况，1985年1月，中央出台了关于取消绝大多数农副产品统购派购，对粮、棉等少数重要产品采取计划合同收购的新政策。虽然自1982年，中央就已开始着手统购派购制度的改革，但都是在原有政策框架内的小幅度调整，只有这次最彻底，自此，在农村实行了三十余年的统购派购制度基本终结。此后，国家继续逐步减少定购产品的品种和数量，1986年中央“一号文件”、1991年十三届八中全会通过的相关文件都对此作了明确指示。与此同时，国家对农副产品价格也全面放开，由长期以来的国家统一定价转向市场定价[2](P224)。中央关于流通体制和价格制度的改革，使长期受缚的农村商品经济活力得到了解放。
第二，扶持乡镇企业发展的政策。80年代中期，伴随农业生产效率的提高，原来被低效率掩盖的大量农业剩余劳动力转化为显性剩余人口；同时一部分农民经济能力增强，发展非农产业成为他们的迫切愿望。党中央认识到要想从根本上解决问题，必须加大政策供给力度，以乡镇企业为龙头，充分利用农村内部资源。
1985年中央下发一号文件：“对乡镇企业实行信贷、税收优惠，鼓励农民发展采矿和其他开发性事业”。这项政策的出台极大地激发了各地农民大办乡镇企业的积极性。早在1979年，中央就颁布过类似的文件，但当时的文件是在政社合一的体制下颁布的，针对的主体是社队企业，而这次的文件是继1984年3月中央将“社队企业”正式更名为“乡镇企业”后的第一个指导性文件，与早期的政策相比有着本质区别。在发展政策环境得到极大改善的情况下，从1985年初到1988年，乡镇企业经历了高速发展的时期。随后三年，伴随国家经济发展的“降温”，中央对乡镇企业支持和优惠政策有所减少。尽管如此，从1985-1991年的7年间，乡镇企业仍以年均29.3%的高速持续发展[3](P198)，农村发展在工业化进程的道路上迈出了重要的一步。
3.政策完善阶段(1992-2002)：以调整、稳定政策为核心
进入90年代，农村经济开始全面向市场经济转轨，中央农村政策思路以稳定和完善为出发点。其间中央农村政策内容无重大变更，亦无明显的政策倾斜点，是对原有政策不断补充、完善的过程。
第一，土地政策方面。整个90年代，中央始终坚持并发展了现有土地政策。1993年“家庭联产承包责任制”被列入《宪法》范畴，成为国家一项基本经济制度。同年11月，中央又发布了关于将到期后耕地承包期再延长30年的决定，自此，全国开始了第二轮土地承包。1998年8月《土地管理法》修订通过，该法第一次使“土地承包经营期限为30年”这一政策具有了法律保障[4]。随后四年，每年都有关于稳定现有土地政策的文件下发，而2002年8月《农村土地承包法》的通过更是标志着土地政策向法律化转变的实现，充分体现了党中央现阶段稳定土地政策的决心。
第二，所有制政策方面。自党的十二大第一次允许个体经济存在以来，个体经济始终作为公有制经济的补充，在农村经济中发挥着重要作用。从1991年十三届八中全会的“以公有制经济为主体、允许并鼓励其他经济成分适当发展”的政策，到1998年十五届三中全会通过实行“以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，农村所有制政策经历了从政策上升到制度的过程，将“允许其他经济成分适当发展”变为“将其作为基本经济制度的一个重要方面”，科学判断了“其他经济成分”的合法地位[5]。
第三，乡镇企业发展政策方面。90年代，党中央仍把继续发展乡镇企业作为振兴农村经济的一个战略要点，总体上对乡镇企业采取鼓励、支持的政策。从1992年起，中央分别从资金信贷、税收、技术改造、人才培养、外向型经济等方面提供了相应的政策支持，为其发展营造了良好的政策环境。值得一提的是1997年《乡镇企业法》的正式颁布实施，把我国乡镇企业发展带入了依法经营管理的新阶段，是乡镇企业发展史上的里程碑。
第四，科技教育政策方面。1989年国务院就曾发布了有关文件，指出并强调了科技与农业发展的关系。进入90年代，党中央开始更加重视科技教育在农村发展中的作用。1991年党的十三届八中全会，第一次明确把科教兴农作为农业发展的战略，充分肯定了科技教育在农业发展中的地位。1998年党的十五届三中全会再一次指出：“农业的根本出路在科技，在教育”，其中“要改革农业科技体制”更是为农村推动科教兴农工作指明了方向。这一时期，党中央制定了多项具体政策，从农村人才培养、农业教育、农业科学研究等方面大力发展农村科技，取得了显著效果。
4.政策转型阶段（2002至今）：以税费政策为核心
90年代中后期，中央对城市发展支持力度加大，政策全面向城市倾斜，伴随市场化进程中某些负效应的影响，农村发展举步维艰。从1995年开始连续四年农民收入增长停滞甚至下滑，长期存在的城乡二元格局没有得到有效改善，差距反而日益增大。进入新世纪，党中央提出“改变二元格局，城乡统筹发展”的新目标，自2004年起连续出台三个农村“一号文件”，政策内容涉及多个方面，充分表明了党中央政策调整的力度和决心。这其中，增加农民收入成为首要目标，中央围绕农村税费改革开始了新一轮的农村综合改革。
早在新世纪初，党中央、国务院就颁布了《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，全国最先由安徽省开始了农村税费改革的试点工作，改革的主要内容是：“三取消、两调整、一改革”，即取消统筹费、部分事业性收费和政府性集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工。调整农业税；调整农业特产税政策。改革村提留征收使用办法[6]。改革由点到面进行，于2003年在全国范围内全面推进。2004年，中央又率先在黑龙江、吉林两省进行免征农业税改革试点，到2006年1月1日，农业税全面取消，延续2000多年的农业税征收宣告结束。为支持农村税费改革的实施，中央财政还对因减免农业税而减少的地方财政给予必要的专项转移支付补助。据调查结果显示，自税费改革以来，农民负担普遍减轻，减负比例最高达60%以上[7]。至此，税费改革已取得阶段性成果，为当前以乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为主要内容的综合改革提供了保证和契机。
三、中央农村政策之配套政策的创新
农村改革的各个阶段都处于不同的政策环境之中，这里所说的政策环境既指当时整个国家的总政策、各时期处于主导位置的核心政策，也包括了与核心政策相关的其他众多配套政策。事实上，在时间跨度近三十年的农村改革过程中，如果没有这些配套政策的不断创新，任何一项核心政策都很难顺利实施。在此，笔者选择了几项有代表性的配套政策的创新发展作一个简单的归纳与分析：
1.财政支农政策
农村的发展始终离不开中央财政的扶持，改革的不同时期，中央在财政支农政策方面均有相应的调整和转变。大致可分为以下两个阶段：
第一阶段：70年代末到90年代中后期的增产性财政支农政策。这一时期中央的财政支农政策始终以增产为首要目标，这是由当时我国处于工业化发展初期的基本国情决定的。改革前经济发展停滞的状况和我国人口大国的特殊性质，致使农产品长期供应短缺，因此，提高农业产量成为了改革后相当长一个时期的财政支农目标。在政策扶持方式上，主要以直接的价格补贴为主，同时对农村二、三产业发展给予政策优惠。从财政支农的资金投入上来讲，也始终处于一个不断增加的过程。
第二阶段：20世纪90年代末至今的增收性财政支农政策。随着工业化发展中期的到来，我国的农产品供求格局发生转变，农产品结构性剩余与农民购买力缺乏之间的矛盾日益尖锐，增加农民收入成为新时期财政支农的首要政策目标。而在扶持方式上，也由传统的以价格补贴为主开始向重视基础设施建设投入的方向转变[8]。特别是自党的十六届五中全会上“建设社会主义新农村”提出以来，财政支农力度加大更是成为当前农村政策调整的一大亮点。2005年底中央农村工作会议明确提出“三个高于”原则，充分表明了党中央调整财政投入支持农村建设的重大决心，在这一原则的保证下，国家财政将更多地向农村倾斜，这对于改善农村基础条件，促进农村经济社会全面发展必将产生深远的影响[9]。
2.农村人口流动政策
如何引导农村人口的有效流动一直是党中央着重解决的问题，总的来讲，改革开放以来中央在对农村人口流动政策调整上大致经历了三个步骤：
第一，80年代，中央对农村人口流动主要坚持“离土不离乡”的方针，即引导劳动力向农村内部流动。但从1984年开始，出于城市经济发展的需要，中央改变过去“严格限制”的政策思路，开始允许农村劳动力向城市发展。然而，这一时期的人口流动是以牢固的城乡二元户籍制度为前提的，入城农民因其户籍身份的不同，无法享受与城市人口同种待遇，成为城市中的“二等居民”，长期存在的隔绝制度并未得到实质性变更。尽管如此，有限的政策松动仍然改变了当时农村单一死板的就业结构，使之朝着多元化方向发展。
第二，90年代，中央仍以“农村内部消化”为主，强调农业综合开发。但伴随资本密集程度的增高，乡镇企业吸纳能力的下降，大量积压的农村人口开始外流。为此，中央开始强调对跨地区农村人口流动的引导和管理，具体政策措施包括：建立健全就业服务体系，开展职业培训等[10]。随后以1997年的小城镇户籍管理制度改革试点为标志，中央开始着手户籍制度的尝试性改革，农村人口入城条件有了较大松动，但传统的户籍制度地位依然如故。
第三，进入新世纪，尤其自“十五”规划城市发展战略提出以来，中央重新定义了国家新时期发展战略思路。我国推进城市化条件已经成熟，改变现有二元户籍制度势在必行。以2001年县级以下城镇户口开放为起点，中央开始加大户籍管理制度改革的深入程度，通过主动的制度供给推进农村人口向城市合理转移。出台了包括取消城乡就业界限以及农民技能培训，着手建立进城务工农民工作支付保障监督制度等新举措，为新时期农村人口的有序流动提供了更多可能，有利于农民收入增加以及农业生产规模化经营的推进，是社会主义新农村建设的必经之路，同时也将对我国的城市化进程产生积极直接的作用。
3.农村社会保障政策
我国是一个农村人口占80%的国家，中央关于农村社会保障政策的制定与实施对于农村乃至整个社会的稳定与发展具有重要的现实意义。改革使农村社会和经济得到了极大发展，与之相适应，我国农村的社会保障事业也得到了较快的发展，社会保障制度逐步走向制度化、规范化。
自1987年起，中央由点到面，逐步推进，基本建立起了范围不同、标准有别的农村基层社会保障政策框架体系：即在欠发达地区以扶贫扶优为主，实行优抚安置；中等地区在上述工作的基础上举办福利事业，开展群众性的互助性活动；富裕地区在上述工作基础上，开展以社区为单位的农村社会养老保险和救灾合作保障[11]。截至2005年底，民政部批准开展农村社会养老保险的试点县达到近2 000个。另一方面，从1993年起至今，农村合作医疗制度也有了巩固与发展，参加合作医疗的面不断扩大，医疗条件有了较大改善，形式多样的合作医疗制度为农民带来了好处。但是，总的来讲，由于起步晚，加上个别地区重视、投入不足，使得农村总体保障水平偏低，管理手段也相对落后。近两年伴随以新农村建设为目标的农村综合改革的全面启动，农村社会保障事业被推进到了一个新的发展阶段。2006年“一号文件”及国家“十一五”规划纲要中都将建立健全与经济发展相适应的农村社会养老保险制度摆在了突出位置，并对建立与之相配套的新型合作医疗和最低生活保障制度提出了具体要求。毋庸置疑，这一举措符合当前我国国情，更符合广大农民的意愿，必将给整个农村社会带来深刻影响。
4.农村村民自治政策
实践证明，经济体制的变更终将导致政治体制的变革，新的经济关系的产生和发展需要与之相适应的政治关系相匹配。农村改革开始以后，中央顺应历史发展的客观规律，在广大农村实行村民自治政策，逐步建立起了以村民委员会为实现形式的自治制度，实现了基层直接民主。
村民委员会类似组织最早出现于1980年底，是由农民自发组织建立的。而中央将其作为一项正式政策出台则在1982年，新宪法确认了村民委员会的合法性地位，明确规定它是我国农村基层社会的群众自治组织。经过几年发展后，到1985年，全国已建立起94万个村民委员会[2](P263)。为了进一步规范村民委员会工作，更好地实现村民自治，1987年月11月全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，使村民自治这一基层民主制度在法律上正式确定起来。经过十多年实践和探索，1998年我国第一部规范村民自治的最高层次的《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布，标志着我国村民自治迈入新的阶段。随后，村民自治政策在全国范围内得到迅速普及。当前正值“十一五”规划的启始之时，中央又进一步提出扩大农村基层民主，建立健全农村民主制度，维护农民知情权、参与权和决策权的发展思路，更是为当前农村综合改革的全面深入及新农村建设的顺利推进提供了坚强领导和政治保障。总的来说，农村政治体制的重大变革使农民获得了更大的个人自由度和政治独立权，极大地推动了中国农村社会的民主化进程。
四、几点启示
中国农村改革发展至今，已经取得了长足进步，农业生产迅速发展，农村面貌焕然一新。但是，农村政策系统形成本身是一个在探索中不断创新，使其不断完善的过程，它依然面临许多严峻问题，需要我们在检视中央农村政策创新的过程中以史为鉴，汲取教训。笔者认为，改革开放以来中央农村政策的创新发展对社会主义新农村建设有以下几点启示：
1.农村政策的创新必须以促进农业生产力的发展为根本前提
历史唯物主义告诉我们，生产力决定生产关系，生产关系对生产力的发展具有巨大的反作用，只有当生产关系适应生产力的发展时，才能促进生产力的发展。回顾改革以来中央农村政策的创新发展过程，实质上是一个不断调整农业生产关系以适应生产力发展的过程。改革前很长一段时间，由于对生产力与生产关系理论认识的不足，中央在农村工作上走了不少弯路。所谓合作化运动高潮和人民公社化运动的兴起，原因都在于盲目放大了生产关系在历史发展中的作用，而忽略了其自身必须适应生产力发展的事实。改革后，党中央以土地制度改革为起点对农村生产关系进行了全面调整。家庭联产承包责任制从使用权限上界定了集体与农户间的关系，农产品流通体制的变革从经营权限上理顺了国家与农民间的关系，乡镇企业的兴起从经济地位上肯定了公有制与其他经济形式间的关系，税费全面取消从经济层面上摆正了农民与政府之间的关系，也正是由于理顺了这些生产关系，才有近三十年农村生产力的充分发展。所以，无论农村改革进展到哪一步，农村政策的创新都必须充分尊重生产力发展的客观规律，始终以促进生产力的发展为根本前提。
2.农村政策的创新必须以解决农村问题、完成社会发展目标为现实导向
任何一项行之有效的政策的出台，首先必定是以现实为依托，以目标为导向的。具体到农村政策制定上，就是要弄清存在的具体问题，明确想要达到的根本目标，否则不仅不会起到实效，反而还会影响甚至扭曲其他政策作用的发挥。由于没有找准农村问题的关键所在，进而也没有树立明确的发展目标，改革前的一些错误政策妨碍了农村发展。改革后的党中央开始注重找病因，对症下药。迄今为止，农村问题大致经历了由农业发展停滞，到产业结构单一，再到基础设施缺失、农民负担过重的转变，中央先后出台解决措施，内容从家庭联产承包责任制，到产业结构调整鼓励政策，到后来的制度化建设，再到当前的以税费政策为中心的农村综合改革，每一项都是从实际出发，真正落到了实处。另外，从大的方面看，所有的政策制定也始终紧跟中央农村发展目标变迁，从解决温饱到市场化转型，再到全面小康，始终做到了因势利导。总结成功经验，今后党在农村政策的创新上也应该始终坚持实事求是，以现实为依据，切实有效地找准问题，更好地体现中国共产党代表先进生产力的发展方向这一基本宗旨。
3.农村政策的创新必须以整体联动、配套统一为基本原则
农村政策是一个由各项具体政策构成的有机整体，这些政策相互联系、相互配合，共同为总的政策目标服务。与其他政策系统相比，中央农村政策内容涵盖广泛、数目众多，各项政策是否配置合理直接决定了最终目标的实现与否。正是由于中央正确把握各政策问联系，注重政策整体效应的发挥，农村改革才得以成功进行。各时期中央在致力于核心政策的同时，也十分重视配套政策的制定。改革初期，为配套以家庭联产承包责任制为主要内容的经营制度改革，国家同时对农民采取直接农产品价格补贴的财政扶持政策，在很大程度上鼓励了农民包产到户的积极性；80年代中后期，农村经济状况得到改善，严重滞后的社会状态成为制约经济发展的隐性因素，中央加快农村社会保障体系建设，为农村市场成功转型提供了保证；再比如为匹配经济体制的变革实行的村民自治政策，为支持税费改革实施而出台的财政转移支付补助政策，无一不体现着党中央整体联动、综合改革的思想。当前以税费改革为起点的新一轮农村综合政策改革，也必须遵循这一指导原则，彻底全面地解决问题，争取全面建设小康社会宏伟目标的早日实现。
4.农村政策的创新必须以实现广大农民的根本利益为最终目的
从根本上讲，农村政策的创新和执行本身不是目的，而是一种手段和方法，促进农村社会经济的全面发展，实现广大农民的根本利益才是最终目的。所以，评价一项农村政策正确与否，就是看广大农民拥护不拥护、高兴不高兴、赞成不赞成，满意不满意，从中能否得实惠、得好处，根本利益能否得到实现。改革开放以来，中央农村政策的创新始终把农民利益摆在首位。家庭联产承包责任制的推行使农民获得了经营自主权，提高了生产积极性，充分体现了农民自身利益；随后的流通体制改革把农户从长期的高度计划和限制状态中解放出来，为农户自由进入市场提供了契机，农户由此获得更大可能的利益空间；农村产业结构的调整更好地整合了农村内部资源，为农民长远利益的实现提供了保证；农村制度化建设同样也是中央从农民利益出发，政策上升为法律给予了农民最高层次的利益保障；再回到当前以税费、义务教育机制为主要内容的新时期改革，也是中央着重从减轻农民负担上为农民谋福利、求发展的具体体现。把关心、满足农民群众的利益摆在突出位置，农村政策的创新应继续并始终秉承这一理念，把实现好、维护好、发展好广大农民群众的根本利益作为农村政策创新的立足点。
收稿日期：2006-08-25
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