社会治理中政府行为的受控性和有效性，本文主要内容关键词为：有效性论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着“福利型政府”日渐取代“夜警型政府”，政府承担的公共职能及相应权力日渐扩大。在中国，伴随着高度集权计划经济体制的确立，政府行政权力曾经膨胀到公民和社会生活的各个方面。在资源配置方面充分展示其“高效率”的同时，某些方面的权力滥用也发展到极致。“文化大革命”则是这一体制恶性发展的集中体现。改革开放之初，民主法制重新在社会治理中获得广泛共识，而规范政府公权运行则被提到重要位置。公民应当守法，政府也应当守法，一时成为社会治理的中心议题。事实上，政府追求“规则之治”已成为从“天下大乱”走向“天下大治”的不二选择。本文将对这种选择所导致的变化做一种鸟瞰式地宏观描述，力图从中梳理出某些值得加以肯定和弘扬的价值内涵，并对这种价值的内在根据及其发展趋势做些力所能及的思考。
一、追求“规则之治”的历程及特征
建国后，在种种主客观条件制约下，我国逐步形成了以政府为本位、全能主义的行政观念和权力高度集中的政府体制。计划和政策成为政府管理经济、控制社会的主要方式，法律既无生存的必要也无发展的空间。直到“文化大革命”把“无法无天”的恶果发挥到极致之后，人们才对法治所蕴涵的价值有了初步体悟。“为了保障人民民主，必须加强法制……做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”。邓小平同志这段经典讲话，被公认为是中国法治崛起的奠基性宣言。党的十一届三中全会总结历史经验，特别是汲取“文化大革命”的惨痛教训，作出把党和国家工作重心转移到社会主义现代化建设上来的重大决策，实行改革开放政策，并明确了一定要靠法制治理国家的原则。为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和权威性，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，成为改革开放新时期法治建设的基本理念。从此，中国政府的“规则之治”开启了新纪元。改革开放三十年来，中国的法治政府建设大致经历了三个时期。
从上世纪七十年代末到八十年代末，这一时期可被视为从主要依靠政策管理向突出强调依法管理、依法办事转变的阶段。在这一时期，党的十一届三中全会提出了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的观点。这“十六字方针”恢复了法律在国家政治生活中的工具性地位，为规范政府权力奠定了基础。同年，党中央提出“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针，将原有的单纯依靠政策办事的传统过渡到依靠政策和法律两种手段办事的新模式。为了与当时加快推进经济体制改革、转变政府职能的形势相适应，国家开始了大规模的立法。全民所有制企业法、土地法、草原法、森林法、矿产资源法、铁路法、环境保护法、义务教育法等等，几乎遍及政府管理各领域的法律法规的出台，逐步开始了我国政府管理从主要依靠政策管理向依法治理的转变。
这一时期法治政府建设的突出特点，就是主要强调“有法可依”和依法“治事”。为了改变“文革”后无法可依的局面，在立法方面投入了极大精力。从1978年至1989年，国务院除了提出大量法律草案供全国人大及其常委会审议之外，国务院自己还制定了520多件行政法规，经济法规占了绝大部分，对经济体制改革贡献功不可没。然而，由于当时我国经济总体尚属于计划体制，行政领域的人治观念、习惯和做法还十分流行，法治政府建设的动力主要来自对改革开放前特别是“文革”历史教训的反思，因此，这一时期的行政立法带有较浓的“法律工具论”色彩。受这种“由政府立规矩来管理治事”观念的局限，在当时最为活跃、也是最有成效的经济立法活动中留下了诸多痕迹：章节条款之间，行政机关往往权力大责任小，管理相对人则权利少义务多。由于这只是一个转变时期，在基层靠政策治理仍处于上风，在行政管理活动中占据了支配性的地位。而且，“办事”这一概念过于宽泛和模糊，这表明政府在这一阶段尚未形成对依法行政的确切认识，因而依法行政观念仅仅有了萌芽。
以1989年颁布、1990年生效的《行政诉讼法》为标志，到上世纪末，中国的法治政府建设进入第二个时期，这一时期可被看做是依法行政从某种行政观念向政府治理原则及制度深化的时期。《行政诉讼法》被公认为是中国法治政府建设历程中的一座里程碑。该法实施后“民告官”案件长达数年的高位攀升，表达了民众对依法行政的深切期盼。如果说，此前政府所称的“依法办事”还仅限于“自娱自乐式”的自律状态，那么，司法机关借助“民告官”的行政诉讼制度所展开的对行政权力的监督制约，则使行政机关普遍感受到了一种实实在在的压力。“怕当被告”的压力不仅转变成了政府必须依法行政的动力，而且使得人们开始深思：依法行政的重心到底是“治事”还是“治官”、“治权”。这一反思极大地推进了中国政府对“依法行政”本质内涵和精神的理性把握。同时，以《行政复议条例》（1990）、《国家公务员暂行条例》（1993）、《国家赔偿法》（1994）、《信访条例》（1995）、《行政处罚法》（1996）、《行政监察法》（1997）、《行政复议法》（1999）为标志的一大批法律法规的出台，表明行政立法开始更加注重规范和监督行政权力自身的实际运行。1999年，国务院发布《全面推进依法行政的决定》，对各级政府及其部门的依法行政工作提出明确要求，并进行了重点部署。学界普遍认为，1990年代以后，政府对依法行政本质的把握开始逐步归位，即不仅要依法“治事”，而且重在依法“治官”、“治权”，核心是维护和拓展公民权利。从法律只是政府管控社会的一种“工具”，到确立“依法行政”在整个政府管理中基本原则的地位，突出法律对行政权的控制，突出对政府活动特别是具体行政行为的“合法性”考量，是这一时期的突出特点。
从2000年《立法法》的颁布至今，中国的法治政府建设进入了一个新时期。这一时期有如下重大事件：一是2002年党的十六大首次提出党要依法执政；2007年党的十七大全面阐述了科学发展观和构建和谐社会的理论，首次把“法治政府建设取得新成效”作为实现全面建设小康社会的一个奋斗目标。二是2004年“国家尊重和保障人权”入宪。三是2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》发布，提出十年基本建成法治政府的奋斗目标。四是围绕《立法法》（2000），各级人大和政府对各类立法及规范性文件进行清理，并不断完善其制定程序及备案审查制度。五是围绕《行政许可法》（2003），各级政府大规模对行政审批事项展开清理和废除调整工作，此项改革目前仍在不断深入。六是围绕《突发事件应对法》（2007），在应急管制中突出重视生命、以人为本。七是围绕《政府信息公开条例》（2008）的实施，打造“阳光政府”开始“破冰”。政府在汶川大地震中所表现出的信息公开程度获得举世肯定。八是围绕《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（2008），依法行政正在进一步向基层推进。
在这一时期，建设法治政府不仅成为依法行政工作的奋斗目标，而且在实践中取得了若干重大进展：一是公务人员的观念发生了重大变化。有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿；公平正义、公开透明、执法为民、职权法定、信赖保护、正当程序等体现法治文明的理念，越来越成为行政主体的主流话语。二是政府立法重心更加注重经济文化社会协调发展，这在推进城乡和区域协调发展，实现基本公共服务均等化，保障劳动者和社会弱势群体合法权益等方面的立法尤为突出。同时，以听证为象征的公众参与开始进入行政决策层面。三是依法转变政府职能不仅在行政体制层面有了新突破（如试行大部制），而且在实务中更加注重突出服务型政府建设，这在抗击“非典”、应对雪灾、抗震救灾及灾后重建中表现得淋漓尽致。四是行政系统内的监督和制约机制日趋合理，决策权、执行权和监督权既分工又制约的理念逐步走入行政实践。五是文明理性、刚柔相济的新型管理方式和手段开始在实务中探索运用。诸如行政告知、行政听证、行政指导、行政合同、行政协商、间接管理、委托管理等，在行政管理和行政执法中大量出现，这在许多地方的城管执法、房屋拆迁、交通执法、治安管理等领域表现十分明显。
综合上述若干重大进展，可以看出这一时期我国法治政府建设所展示的某些新特点，这就是从突出强调政府权力的法定性和有限性，逐步过渡到突出强调法治政府创设制度正义的价值取向和提供公共服务的有效性。30年的发展历程展现出的总趋势，就是在法治状态下追求政府公权的受控性和有效性。如果这点能成立，那么，中国法治政府建设的这种基本趋向，其理论和实践根据是什么？其未来的发展又会展现出什么样态？
二、寻求受控与有效的具体统一
近十年来中国政府治理重心从受控到有效的悄然转变，既是中国社会发展进入一个新的时期的客观需要，又是人们对形式法治理念予以反思并寻求超越的产物。
就前一点来说，中国社会在经历了一个经济持续高速增长、国民财富从总体上跃居世界前列的同时，不仅面临着传统经济增长模式越来越难以维持的严峻挑战，而且还出现了城乡差别、区域差别日益拉大，基本公共服务供应不足且严重不均的严重态势，各类利益主体在各种资源配置中所感觉到的起点不公、规则不公、结果不公，日益构成对社会秩序的巨大威胁。在这个大背景下，传统的以封闭和强制为特征的政府规制方式及手段，越来越难以适应人民群众要求政府提供更加公开、公平、公正的公共产品（制度安排）需求，越来越难以适应当代社会治理多元化、信息化、专业化、快捷化的客观需要。这就在客观上要求政府“有所作为”。如果说，前20年人们对“依法行政”期盼的是政府权力受限，是防止政府乱作为，那么近几年人们则更多地要求政府更有效地肩负起提供公共服务、维护制度公平的神圣职责。正是在这种既要依法收缩并规范行政权力，又要敢于对不合理的既存秩序大胆突破这种双重压力下，我国的政府治理才有了创新的内在动力。在科学发展观指导下，着力打造以人为本的服务型政府，是其理论根据；在制定各种涉及公民普遍性权利义务的规范性文件时，更多地征求公民大众的意见，是其立法创新；许多城市在旧城改造、城管执法中的充分协商和柔性执法，汶川大地震后政府对如火山般喷发出的民间志愿者救助力量所持的前所未有的宽容和合作等，是其实务表达。人们从中发现了一种似乎在传统政府法治之外悄然成长的治理方式，于是名之谓“善治”。
就后一点而言，由于一些人的思想观念在一定程度上还停留在形式法治主义的认识上，即认为只要依法治理就行，无论所依之“法”是良法还是恶法，只要行政行为有了法律依据，就是行政法治化。在这一错误观念的支配下，政府的行政立法不适当地强调本部门的权力和利益；政府的行政执法不适当地滥用行政强制力量。这引起了人们对形式法治的质疑和不满，于是主张人的品德善行在治理中更加有效和更加重要，因而善治、善政是一种可以取代法治、宪政的治理方略或治理模式。
显然，我们有必要对“法治”和“善治”的精神内核加以理性解析，从而作出正确评价和选择。
众所周知，法治这一概念通常是与“人治”相对应的，其基本主张就是古希腊思想家亚里士多德提出的法律至上和良法之治。在现代，法治作为一种观念主张，绝不仅仅指一套规则和制度体系（这只属于“法制”层面），其价值取向是与平等、民主、人权紧密相联的，其精神内核公认为包括：法律至上，意味着法效力的普遍性，意味着法大于权；良法之治，意味着法要符合伦理上的正当性、合理性；平等适用，意味着反对法外特权；制约权力，意味着法律约束的重点是公权力；保障人权，意味着法要创设一种能够切实保障和发展人的各种正当利益的政治制度和社会秩序。
我们今天所要建设的法治政府，固然具有中国特色，但就其价值取向和奋斗方向而言，是与公认的法治内核相通的，是符合人类政治文明发展的大趋势的。对此，我们必须持之以恒地继续坚持下去。因为只有坚持法治，才能为实现政府公权的受控性提供制度保障。同时，我们也要看到即便是法律统治，也天然具有其自身的局限性，诸如立法层面上的模糊性、滞后性，执法层面上对强制权力的依附性，社会功能层面上的单一性等，使得法治并不是社会治理的唯一方式[1]。因此，有必要从社会治理的“善治”理念中吸取营养，以提升政府治理的有效性。
所谓善治，按目前国内外一些学者的说法，它是指使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征在于政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治是一个还政于民的过程，如果没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治[2]。显然，“善治”有别于“善政”。就善治是一种公私合作治理社会的价值追求及最终状态而言，实际上与现代法治的平等、民主、人权的价值取向是高度契合的。就善治理念所要求的政府重视法治、大幅度放权、转变职能、提倡政府与公民沟通合作治理公共事务、推行基层民主自治、发展公民组织、实行政务公开、强化社会监督等措施来看，也正是中国推进法治政府和法治社会建设的重要内容。事实上，近年来我国行政管理实践中大量出现的注重公共服务、“柔性执法”、协商对话、平等参与等等，已经显示出某种“法治”与“善治”在处理具体公共事务方面的互相包容。由此可见，善治不是重蹈君王在上的“与民恩惠”的旧套路，而是在宪政体制框架内公权机关与公民社会良性互动的某种理想状态。
应当看到，在具体操作层面，法治与善治还是有区别的。一般说来，法治更强调一切社会事务的治理应当有体现公平正义的普遍规则，这些规则须具备普遍认同的权威性。既然如此，一个执掌着必要但又受控的强制性权力的政府来维护和适用这些规则，就是必然的、合理的，因而也是合法的。政府公权无论有多么大的“弹性”和“柔性”，但在“良法之治”中毕竟不能放弃带有强制性的管理权（尽管需要慎用），政府毕竟会居于某种主导作用，这既是维持正常秩序的客观需要，又是法治的优点。当然，法治普遍性的实现有时候可能会忽视乃至牺牲个别正当利益，这固然是法治的痛处，但绝对完美无缺的制度只是人们的一种空想。而善治则更多地倾向于公私双方的平等协商、“合意而治”，对既定规则、制度的遵从提倡可选择性，对其中的“恶法”可以不受其约束，必要时还可以突破创新。这既是保持社会活力的客观需要，又是善治的优点。从抽象的角度看，“法治”有可能因其规则的僵硬或强制，导致灵活性不足；“善治”有可能因其自由的选择性，出现秩序的紊乱。基于这一认识，笔者认为，在认同民主、人权、正义等普适性价值基础上，在共同遵守宪政体制基本框架前提下，具体权力与权利的配置、具体治理社会事务的方法，法治与善治是完全可以趋于功能互补。
三、政府受控性与有效性相统一的发展趋向
既然具体法治与具体善治是可以在宪政框架下互相结合的，那么，我们完全可以也应当有意识地注重发挥其优势互补的功能，推动和确保这种统一的良性发展。这种良性发展的内在要求，就是建设法治状态下的服务型政府。事实上从党的十六大以来，建设服务型政府已作为构建和谐社会的一个重要组成部分得到确认。法治与善治，应当具体统一于服务型政府的建设过程之中。这一过程，既是客观的，又是主观的，其发展的大致要求及趋向，笔者认为可能主要会涉及以下几个方面。
首先，与服务型政府相适应的公众参与制度应有新突破。服务型政府是开放型的政府治理，在这一框架内，政府治理的开放度和透明度至关重要。公众参与制度的内容很多，最重要的，一是政府信息公开制度。依法行政并不在于对行政权的运作做多么详尽的立法规制，特别是对行政自由裁量权，立法规制往往显得力不从心。但是，只要依法确保行政权在公开透明状态下运行，就可能达到相应的目的。信息公开，让权力在阳光下运行，既是防止权力腐败的重要途径，更是公众参与的基本条件和前提。用法律来保障政府信息公开，是世界各国公众参与的基本经验。我国《政府信息公开条例》虽已生效，但目前实施的效果差强人意，特别是申请公开，其主动权仍由政府操控，当事人获取信息十分困难。核心问题还是如何正确处理好保密与公开的关系。二是公众参与权实现形式制度。从西方经验看，公民参与权实现形式包括投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、游行、听证、上访、检举、咨询等等。而在中国，仍有相当大的拓展空间。三是公共参与评价制度。诸如行政规制方式手段（如行政许可）的采用或放弃、行政执法效果的评估等等，如果没有公众的参与，难免会蜕化为政府单方面的“自娱自乐”。四是社会组织参与公共治理的制度。当务之急是理清关系、正确定位，并且不断扩大参与空间，提升其参与能力。
其次，提供基本公共服务的行政能力应有大提升。切实消除基本公共服务供给不足和配置不公的现状，实现基本公共服务均等化，既是尊重和保障人权的重大决策，又是促进中央和地方、各区域之间协调发展的基本政策。为此，一是要在公共服务领域的立法中坚持“公平优先，兼顾效率”的原则。公共服务实质上是社会再分配的一种主要形式，党的十七大指出，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平。对于社会整体而言，公平就是最大的宏观效率，效率则是实现公平的重要保障。二是完善区域经济、城乡经济协调发展法律制度，促进全国各种资源的优化配置和合理流动。三是完善转移支付法律制度，建立有利于城乡统筹发展、有利于改善民生的公共财政体系。
再次，权利救济的各种途径应当更加完善。利益差别的多元化必然会带来矛盾纠纷的增长，这本身并不可怕。重要的是政府能否提供一套公正公平、方便快捷的纠纷解决机制，能否使这些途径和机制取得公众认同的公信力。为此，一是要改革目前行政复议中广被诟病的受理渠道不畅通、受案范围过窄、复议过程不透明、复议机构抗干扰能力差的现状，让行政复议回归到权利救济的正途。二是要坚持信赖保护原则，改革行政补偿制度，对于一切为公共利益而做出牺牲的个别利益主体所受损失，给予不低于原有水平而又能有发展机会的合理补偿。三是要改革行政赔偿制度，降低受理门槛，扩大赔偿范围，适当提高赔偿标准。四是探索行政和解，减少群众讼累。
制度是行为有序进行的基础和保障，构建服务型政府必须进行制度创新。这就有赖于政府对“法治与善治的统一”有更加深刻的认识和更加自觉的追求。近年来，各级政府越来越重视公共服务，并在实践中通过各种途径，强化服务能力，不断提高公共服务的水平，政府服务的质和量有了前所未有的提高，政府公权的有效性正在进一步彰显。当然，政府公权的有效性不是要重走“无限政府”、“无责政府”的老路，防止这种偏向的虽不是最好但确是绝对必要的基本方式，恐怕仍然还是在总体制度上实行法治，在具体事务处置中追求法治与善治的统一。可以预见，法治状态的服务型政府建设将是一个渐进的过程，因而，我们不能“毕其功于一役”，只能依据个体、集体和政府的人性良知和有限理性，去把握服务型政府建设的内在规律，在不断试错中求得发展和完善。
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