不可单方退出的隐含合约、利益联盟与中国农信社改革，本文主要内容关键词为：合约论文,中国论文,农信社论文,利益论文,联盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、发展型威权政府的效用函数及其在隐含合约中的不可单方退出性
(一)发展型威权政府的效用函数
制度变迁的目的就是要使有关利益各方获取更多、更合理的利益，中央政府同样是一个追求效用最大化的利益主体，它也期望通过农信社的制度变迁来改善当前的处境。但与其他博弈主体仅仅追求经济利益F的最大化有所不同，它还有追求政治利益P(政治支持)最大化的偏好，也就是说，它的效用目标是双重的，这样我们就可以得到一个发展型威权政府在农信社制度变迁问题上的效用函数：
U=U(F，P)
对于农信社制度变迁而言，中央政府投入制度建设成本，主要不是为了获取经济利益，而是为了攫取政治利益。因为，经济结构变化的规律决定了农村创造的增加值占全国GDP的比重是在逐步降低的，中央政府因此而获得的经济利益(财政利益)也是逐步减少的，而如果农户融资难问题得以缓解，农村实现了繁荣和稳定，那么中央政府从农户手中获取的政治利益(政治支持)将能大幅度的提升。但是，一定时期内在财政支出既定的情况下，中央政府投入农信社制度建设成本的意愿，是受其他利益集团制约的。中央政府长期坚持的以经济建设为中心的发展战略，决定了它必须越来越依靠那些能对经济增长作出更大贡献的经济力量以及由此形成的政治力量。作为传统经济力量和政治力量，庞大而孱弱的农户将在政府的效用函数中的比重将受到影响。
中国目前所处的发展阶段和转型发展过程中长期存在的小农制等两方面特征是理解政府，特别是理解中央政府在农信社制度安排上的博弈行为的关键所在。也就是说，中央政府不仅期望农村金融制度在经济上能够更有效率，还期望通过它对小农的支持以获取经济和政治利益。但是，发展型威权政府的效用目标的权重也会随经济增长阶段的变化而变化。在经济增长和财政收入越来越依靠新的工业资本家而非农户时，在工业化不再需要传统农业的支持时，小农的政治支持虽然仍是效用目标的一部分，但其权重就必然降低了。实际上，这也是中国共产党“泛利性”的一个体现(姚洋，2005)，执政党的执政基础并非原先的工农联盟，而是与更多的利益群体如个体私有业主、资本家等结成政治联盟。
(二)隐含合约里中央政府的不可单方退出性
政府特别是中央政府的效用目标是多元的，某种意义上说，它的政治利益比经济利益更为重要，因为政治利益的获取不仅能直接或间接地为获取经济利益提供方便，而且获得占人口2/3强的农户的广泛支持，将为威权政府推动经济发展提供非常有利的政治环境。中央政府对小农在金融方面进行全方位的支持和补偿，由此而获取的净经济利益很少甚至为负，但中央政府因此而攫取的政治利益则是巨大的。
小农经济的生产方式古已有之，不必一定具有封建的或者资本主义的属性，但它从来不曾有过独立的发展。曾在几千年间作为封建集权专制统治的社会经济基础的小农经济，如何通过改造将其引入现代化轨道上，使其成为当今“威权主义”政权的农村经济和政治基础，就是一个十分重要而紧迫的问题。在一个以小农经济为主的国家里，高度紧张的资源承载了过量的农业人口，小农以不顾薪酬的家内劳动力投入，维持着简单的生存经济。现代化进程所必须依靠的市场化、工业化和城市化，又对小农经济构成沉重的打击，虽然现代化过程是痛苦的，但也是任何想成为强盛的现代民族国家的政府都无法回避的必然选择。一个谋求发展的威权政府，如果忽视了农村中广大小农的利益，必然是短视的，这不仅可能会因为城乡差距过大而损害经济的整体增长，而且将直接威胁到威权政府的政权合法性(Legitimacy of Authority)。因此，有效地保护和配置小农对包括资金等各种要素的产权，并且在投资、信贷和技术等各方面得到政府的有效帮助，小农的生存经济状态才有可能向小康经济和富裕经济转化，国家的现代化也才能真正实现。那么，在中央政府和农户之间，实际上就存在一个隐含合约，那就是：威权政府必须扶持农户以换取农户的政治支持；如果威权政府不能给予扶持，在农户的利益受到损失达到一定程度时，农户的集体行动将直接威胁农村乃至全国的稳定。在这个隐含合约中，政府无法单方退出，否则，不仅会损害农户利益，更重要的是将损害自身利益。其中，由于农户对中央政府政治利益的损害实际上充当了对中央政府违约的惩罚机制，从而使威权政府与孱弱农户之间的隐含合约得以维持，并成为自我实施的合约(Self-Enforcing Contract)，参见图1。
图1 政府与农户就农信社制度安排所达成的隐含合约
虽然该隐含合约表面上具有自我实施的性质，但在实际实施过程中，由于中央政府拥有缺乏制衡的超强的行政权力，因此就可能采取机会主义的策略行为，使得它的承诺往往不能兑现，而且更为严重的是使得承诺变得不再可信。对于农户的扶持，是需要真金白银的，而且是需要多期的连续投入，仅仅发一个一号文件或者空喊几句支农口号都无济于事。因此，中央政府对“三农”的全方位投入将直接牵扯到其净经济利益，投入过大，不仅中央财政受不了，其他利益集团也并非赞同。那么，在转轨时期财政支出呈现刚性且财政收入捉襟见肘往往是经济生活的常态等背景下，中央政府减少扶持力度就越发可能；而且，从投入到产生效益有一定的时滞，因此政府与农户之间的信息是非对称的，这也助长了中央政府的机会主义行为。中央政府不履行隐含合约的行为对农户经济利益的影响也是逐步显现和加重的，因此也存在一定的时滞。此际，广大农户的理性反应就是降低产量，这就威胁到国家的粮食安全。农户收入增长缓慢还会加重二元结构和不平等，并损害经济的长期增长。更为严重的是，农户对中央政府的不信任会逐步加强，从而最终损害到中央政府在农村的政治利益。由于时滞的作用，当中央政府觉察到自己在农户的形象受到损害时，也是农户自身利益损失最严重的时候。
二、利益联盟的形成、阻挠与非合作博弈的劣均衡
在计划经济体制下，农信社与农业合作以及供销合作等其他两大合作①一起，构成中央政府收集和转移农村金融剩余的一个重要渠道②，当然也成为增强农户的组织性以便于管理的重要工具。对于前者，农信社的经济效益受到压抑；对于后者，一盘散沙的农户，其管理成本是高昂的，农信社因此顺势成为发展型威权政府与广大农户就融资问题进行对话的工具，这是合作制政治效率(或行政效率)的体现(官兵，2006)。强势的中央政府客观上也有牺牲农信社的经济效益而鼓励其政治效率的激励。因此，1958年后，享有退社自由的农户不再能退社，农信社因此丧失了农户的自由退出权对农村信用社经营的约束③，农信社也就成为政府提高其治理效率的工具。在这样的背景下，中央政府作为最强势的外部人最先干预(垄断)了农信社的发展，实际上置换了社员的地位，享有了控制权(马君潞等，2005)。所有者缺位这一初始路径同样形成了极大的路径依赖，从而为农信社内部人利益集团的形成以及地方政府的干预提供了便利。
改革开放以来，中央政府的工作重心从阶级斗争转向了经济建设，计划经济的枷锁最先在农村被打碎，在以联产承包责任制的全面推行为标志的农村市场化改革中，农业合作和供销合作土崩瓦解，农村又回到了类似“口袋里的马铃薯”④的时代。在农村中引入市场经济，虽然使农户或多或少也在为市场而生产，但一家一户的生产结构是同质的，存在向外发散的蛛网效应，市场的正常波动被农户滞后的调整行为所放大，这显然不利于农户的增收和农村稳定，也不利于政府的粮食安全。虽然随着乡镇企业的发展，农户对传统农业的依赖有所降低，农村的经济和政治矛盾也并未因农业合作的瓦解而激化，但农户靠天吃饭的局面却无根本改变。而且，农民在转型经济中有三种职业选择：(1)继续做农民；(2)做农民企业家或者(3)为企业家打工。不过，农民企业家的企业家才能是随机分布的，所以关键在于初次投入的沉没成本(Suck Costs)和自身财富约束(德布拉吉·瑞，2002，p209)。如果农村金融体制僵化，无法很好地满足农户需求，那么农民身份的转变将受到直接影响。显然，在改革开放之初，农村金融并未对农村经济增长形成瓶颈⑤，特别是制度环境不健全的背景下，地方政府干预农信社等农村金融组织向乡镇企业融资，推动了农户增收和农村经济发展⑥，因此农信社的商业化、离农化反而得到了中央政府的默许，这助长了地方政府与农信社之间利益联盟的形成。但随着20世纪90年代中期以来乡镇企业的逐渐衰落，农户增收问题变得越来越困难，而地方政府干预下的农村金融组织的道德风险也愈发严重，这些问题加总起来直至威胁到农村的经济繁荣和社会稳定时，农村金融才进入中央政府的视野。20世纪80年代到90年代中期的这段时间，在中央政府(中央银行)的推动下，农信社进行了强制性的合作制规范工作⑦。不过，该项改革只取得了合作制的形式，农信社的内部运作仍然是旧的体制，改革收效甚微。实际上，以合作制规范为内容的改革，由于初始约束的路径依赖和利益结构中地方政府独立利益的形成，导致了几方利益主体的利益协调困难。由于上面提到的农信社初始约束已经形成，社员应有的控制权已经被置换，初始约束演变成了多元化利益集团之间的利益不一致与利益协调问题(马君潞等，2005，p72)。
我们可以具体分析1996年开始的合作制规范中各利益主体的博弈行为：(1)对于中央政府而言，作为从公共利益考虑的最高权力机构，在以农户为主的农村经济主体的投票(Vote)和呼声(Voice)的影响下，它认识到融资约束对农户脱贫致富和农村繁荣稳定的影响是深远的，因此有激励对农信社进行合作制改革。但此时，农村的融资难问题并未严重到足以威胁农村增收和稳定的大局⑧，因此，在中央政府的经济利益很少或不再依靠农村予以满足时，它的理性选择就是以最低甚至是零成本的方式来推动改革，我们称其为“甩包袱”式的改革。也就是说，农信社合作制规范的改革看似是政府放权让农户自己当家做主，鼓励他们进行经济结社，实则是中央政府想从扶持小农的隐含合约中单方退出。(2)农信社内部人已经形成了一个人数少但力量强大的利益集团，他们总抱怨在地方和中央没有自己的机构，希望获得政府的保护和支持，因此他们乐得政府干预。在所有权长期虚置的状态下，地方政府(外部人)通过施压或串谋等方式进行干预，又使外部人干预内部化⑨(马君潞等，2005，p73)。这样，农户仍然无法获得所有者应该享有的控制权。(3)表面看，合作制规范的首要目标是通过清、扩股来落实所有者，但是，在中央最小化改革成本的机会主义行为以及农信社内部人被人为强化了内部控制后，农户仍然无法从农信社内部人和地方政府手中夺得真正的控制权，因此，中央政府甩包袱行为的后果只能是农户对改革的不参与，农户的理性选择是成为“防守型的投资者”，具体表现在更为关注短期内的分红，既然无法影响农信社长期的战略方向、内部治理和风险控制，还不如尽快收回投资成本和收益(王君，2004)。
不过，自1998年开始，由于亚洲金融危机的影响、内需不振和外贸出口滑坡、产能过剩和通货紧缩加重，农村经济增长减速和城乡收入差距拉大问题更为突出，农村向城市的劳动力转移受到了前所未有的阻力，二元结构问题有加重的趋势，这不仅损害了中央政府在农村的经济利益，而且更为重要的是将威胁到中央政府在农村的政治利益。因此，如果说中央政府在1996年的合作制规范问题上有机会主义行为的话，那么自2000年以来特别是2003年以来，中央政府确实是从维护政治利益的角度来认真对待农信社改革问题的⑩。也就是说，中央政府从20世纪90年代的甩包袱行为转变为承担起一部分改革成本。但是，如果分析中国的政体结构，我们会清晰地看到，中央政府和地方政府之间在财权和事权上是不对称的：一方面，改革开放以来，中国的财政制度显示出强烈的联邦化倾向，中央和地方有自己的独立预算，形成了各自独立的财政利益；另一方面，中国的政治体制是单一制共和国，地方必须服从中央，由于执政党独一无二的地位，中央在政治上对地方实施严格控制。因此，在这种权力不对称的局面下，一方面，中央政府想通过一次性地付出数额不多的改革成本(11)，来了清中央政府的责任；另一方面，中央政府将另一部分改革成本和后续投入等责任都转移到了地方政府身上，而地方政府在中央政府的威权结构里又不得不接受这一任务。总的说来，“政府扶持小农以换取政治支持”这一隐含合约是需要有人来履行的，但可以不是中央政府。不过，地方政府也是独立的利益主体，虽然它接受了这一任务，但不意味着它能很好地完成任务。原因在于，地方政府与农户之间没有选举关系，地方政府对于农户的投票和呼声可以无动于衷，因此农户无法有效地约束地方政府的行为(12)。这就为政府直接干预农信社来为那些最能体现自己政绩的目标服务披上了合法的外衣。地方政府从农信社改革中的获益更少，因为地方政府没有政治利益的需求，纯粹从财政利益考虑，而“三农”又是对GDP贡献不多的部分，况且现在又增加了投入的责任，因此推动改革的积极性并不高；同样，农信社的内部人将直接面临利益受损的问题；虽然农户是改革的最大受惠者，但其低组织化问题，决定了难以通过多重身份(农村金融组织的所有者和金融服务的顾客)和多种渠道(内部治理、客户权力和政治诉求等)来有力地推动制度变迁。也就是说，地方政府和农信社内部人只可能强化现有的利益攫取格局而没有动力改革甚至将阻挠改革。改革的可能突破口只能在中央政府和农户。显然，地方政府和农信社内部人的“理性”行为必然偏离社会公共利益(即隐含合约)，对二者的利益联盟有利的事情不一定对中央政府和农户有利。
可以说，走到今天的农信社改革，既没有清晰的目标模式，也没有形成一股将改革引向更有效率轨道的合力，改革跌入一个由中央政府自己挖下的泥潭之中。当前和未来改革的困境，无不是内生于“威权政府——孱弱农户”的隐含合约实施过程中中央政府不可单方退出的特点，从而诱发了威权政府的机会主义、责任推诿和外部干预内部化等策略行为。
三、非合作博弈转化为合作博弈：劣均衡的一种改进
改革是一个创造新的利益协调机制的过程，有关利益各方追求自身效用最大化的行为都是合理的，没有对错之分。这里，没有谁的利益比别人更高尚，也不是某个集团就天然比别的集团更大公无私于是就给予它权力。但是，不同的利益应该有一定的排序，这就涉及到一项制度安排的最终目的是什么的问题，如果，改革无法使一项制度发挥应有的功能来为其最终目标服务，那么，这样的改革显然是低效甚至是无效的。前面的分析告诉我们，当前的农信社制度安排是一个劣均衡，其中的核心就在于，改革无法有效地改善农信社的融资功能，从而无法更好地提高金融服务的覆盖面和农信社的财务可持续性等两个终极目标服务(13)。从这个意义上讲，农户的利益是第一位的，在满足农户利益的基础上要兼顾农信社的自身利益。
对于目前的劣均衡状态，农户是不满意的，由于他们在农信社制度变迁中几乎没有话语权，所以无法很好地为自己的利益而抗争，只能承担低效制度所带来的福利损失。同样，信用社内部人和省级政府之间形成的利益联盟，阻碍了中央政府建立好制度的努力，而且还会向中央政府“撇账”，让中央政府来为他们的败德行为买单，因此中央政府也不满意。地方政府对当前的农信社制度也并非双手赞同，一方面行政干预要承担责任，另一方面，随着中央政府对其绩效考核的标准发生变化，即单纯从GDP等数量指标向就业、执法环境等指标的转变，一个好的农信社制度将有助于地方政府效用目标的实现。与此相似，农信社内部人对目前的制度同样是不满意的(14)，如果能够建立起具有产权制度合理和公司治理完善的农信社体制，那么，农信社的经营者们反倒能改善目前的处境，因为他们现在的很多收入是灰色的，总处于被查处的状态。虽然有关利益各方都不满意当前的制度安排，也就是说，当前的制度安排虽非最优制度，不过却是各方都能接受的制度安排。在给定其他主体的策略的情况下，没有任何单个参与人有积极性选择其他战略，从而没有任何人有积极性打破这种均衡。
如何来改进目前的劣均衡从而过渡到优均衡呢?我们发现，非合作博弈向合作博弈的转化能够实现这一点。合作博弈与非合作博弈的重要区别在于，前者是博弈各方能够订立一个有约束力的协议(Binding Agreement)(15)，从而更好地实现利益分割与合作，而后者则不能。合作博弈通过强制性协议，强调了效率、公正和公平(张维迎，1996，p5)，而这些正是当前农信社制度改革所要达到的目标。因此，我们认为，要打破当前制度的低效率均衡局面，需要中央政府，在改善政府治理的基础上，分清中央政府和地方政府应承担的责任，推动农户广泛参与农信社的制度重建，提升农户对农信社的话语权，从而通过合作博弈的方式将目前陷入困局的农信社制度改革拉出泥潭，建立起一个有效率的制度均衡(见图2)。根据该图的原理，我们认为，中央政府应着重在以下几个方面做出努力：
注：短途问责包括内部治理(股东约束)和市场治理(客户权力)；长途问责包括投票、呼声和退出。
图2 合作博弈下优均衡的“三角”构建机制
(一)给予农户自由，以建立强有力的长、短途问责机制
农户一方面是农信社的所有者，另一方面又是农信社服务的顾客。可以说，农户与农信社之间的问责渠道是短途的(Short Route)，因此信息也更为对称，影响也更为直接。因为只有农户作为出资人才最有动力来监督农村金融组织，来挑选合适的企业家；也只有农户作为服务的购买者，才最清楚农信社应该提供什么样的金融服务，现在的服务水准如何?应该如何改进?等等。只要切实尊重和保护农户的所有权和控制权，激发农户参与农信社改革和发展的积极性，以所有者为导向建立起来的农信社制度才会有效率。同样，农户与政府之间也有问责机制的构建问题。虽然它是长途的(Long Route)，但也非常必要。农户虽是弱势群体，但他们同样有权表达自己的意愿来影响政府的行为，表达的目的一方面是向政府显示自己的偏好，另一方面则在于约束政府的行为，保证其充分反映农户的利益。表达的方式可以是投票和呼声，也可以是退出。表达方式的有效性取决于政府在多大程度上是以全体公民包括农户的福利为自己的行为目标，在多大程度上理解农户的需求偏好。因此，建立以公共利益的完成情况为核心的各级政府政绩考核机制，使各级政府切实承担责任来支持和推动农信社这样的高投入、低产出且长期才能见效的公共利益项目，将农户这样的弱势群体的利益直接融入政府的行为目标中，是建立有效的长途问责机制的关键。
(二)清晰界定各级政府间的事权和财权，使地方政府能激励相容
在中国式的财政联邦化局面下，每级政府都享有独立的财权，但事权却界定不清。通常，上级政府权力过大，机会主义倾向严重，易向下级政府推诿责任，在农信社改革的问题上中央政府就是如此。在这种局面下，还会激励地方政府对农信社进行干预，去越位发展那些短平快的、容易出政绩的项目，但对于长效的、但投入巨大的项目例如农信社改革问题，却往往得不到地方政府的支持。“三农”问题不仅仅是地方政府的事情，中央政府同样要承担支农责任，某种意义上说，中央政府的责任更大，因为纠正城乡发展的失衡本来就是中央政府的责任。因此，清晰界定各级政府的事权和财权，使它们真正承担起供给区域和全国公共品的责任，在上级政府与下级政府之间建立起有效的协约关系；并且，中央政府能够准确地监督和评估下级政府的绩效并激励和约束下级政府的行为，将能有效地降低对农信社的行政干预和提高各级政府推动农信社改革与发展的积极性。
(三)地方政府的适时退出非常必要
在当前农村隐含着巨大金融风险的严峻形势下，依靠地方政府的行政力量、以省联社模式迅速遏制农村信用社的经营混乱局面、深化其改革，也是在现有的金融制度结构里所能做出的次优选择。换句话说，省联社模式是现阶段不得已而为之的模式，但并非最优模式。因此，省联社模式应该是过渡性质的，在现阶段，省政府通过省联社对农村信用社的干预，应该是社员曲线约束经营者内部人控制的替代性方法，但需要从目前的行政管理型向服务型转变。随着省联社运行正常、步入正轨，政府的直接干预应该放松，并在合适的时候退出直接控制；而与此同时，努力培育和增强基层社员代表大会的职能，发挥社员(相对于省联社，县联社也是社员)作为所有者的监督作用，使社员与县联社、县联社与省联社之间的内部层级控制关系转换成信托关系。鉴于目前许多县乡地区农村信用社事实上的垄断地位，因此，应加紧研究考虑放开县联社的地域限制，鼓励它们跨县、跨区兼并或新设合作金融组织(16)，使不同地域在市场机制的作用下通过资本纽带的作用，实现真正意义的联合，这样，合作金融组织的管理层级降低，信息获取更为充分，有利于其内部优化配置资源。
注释：
①三者共同组成了农村合作经济组织，前者被认为是农村合作体系的中心，后者和农村信用合作被认为是该体系的两翼。
②实际上，在计划经济时代，农村金融受到了极大的压抑，金融功能是萎缩的，计划经济基本上是实物经济。当然，这也不排除国家通过农村信用社为农户提供一部分生产生活贷款，以打击高利贷活动，维护农村的稳定。
③这也是林毅夫(1992)关于上世纪50年代末期农业危机成因的基本观点。
④马克思曾精辟地论述过建立在自然经济基础上的社会组织的特征。“小农人数众多，他们的生活条件相同，但是彼此间并没有发生多种多样的关系。他们的生产方式不是使他们互相交往，而是使他们互相隔离。”“由于各个小农彼此间只存在有地域的联系”，所以小农之间不能“形成任何的全国性的联系”，不能“形成任何一种政治组织”。
⑤主要是粮食提价和乡镇企业的异军突起迅速提高了农户的收入。
⑥卢峰和姚洋(2004)也曾指出，单纯加强法制，反倒会减少国有部门向私人部门漏出的资金，因此，抑制了私人投资。
⑦表现为前期的农信社放权让利、三性改革、到行社分门、再到行社分家。农信社合作制规范的内容主要包括股权设置、民主管理、服务方向、财务管理等方面。
⑧也就是说，这时并未对中央政府在农村的政治利益造成重大影响。
⑨黄少安(2004)研究认为，在产权不清晰的状态下，比内部人控制更严重的、又与内部人控制密切相关的问题是“外部人控制内部化”。
⑩在农行退出农村后，农信社在大多数地区特别是传统农区都是惟一的农村金融组织，因此，农信社就成了农村金融的核心问题，只有全力以赴解决好农信社问题，履行“政府支持小农”的隐含合约，才能增加农户对中央政府的政治支持。
(11)农信社2003年来新一轮改革的基本原则是明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责。本轮改革农信社能够获得来自央行票据置换等的资金支持大约为1650亿元人民币。
(12)财政联邦化的国家有配套的体制，如地方选举，使得政府要对民众负责，而中国缺少了这一环。
(13)对于农村金融效率状况的考察，国际上公认的评价指标有两个，一个服务的覆盖面，一个是财务可持续性。转引自雅荣(1994)。
(14)经常能听到农信社的经营者们抱怨，他们无法与国有银行的经营者一样正大光明地获得更高的待遇，他们不仅待遇低，而且在有限的灰色收入中很多是通过不合法的方式取得的。
(15)合作博弈通常通过以下机制来实现各方的合作：(1)通过信息交流来改善有关各方的信息不对称，从而改变他们的战略(Strategies)和行动(Actions)。(2)协作与互利，通过协作和互利，达成一致同意的决策，从而增加合作剩余减少交易费用；(3)监督和仲裁，有约束力的监督和仲裁机制有利于协议的达成和实施。(4)发挥政府在产权、法律和行政方面的作用，以使各博弈主体在清晰的协作与公平环境中展开博弈。(5)强制性的协议，经讨价还价后签订的协议具有很强的约束力，参与者若有违背，将受到相应的制约或惩罚。转引自戚桂林和刘西顺(2001)。
(16)2006年3月22日在北京举办的“亚洲小额信贷论坛”上，易纲透露了一个重要信息：央行建议对农信社传统的“一乡一社”制度进行改革，放开农信社跨区经营和相互竞争，同时打破区域内只允许设立一家信用社的限制，适度鼓励新机构的设立。