农村土地经营权流转的政治学分析，本文主要内容关键词为：政治学论文,经营权论文,农村土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
作为一项重要的制度创新，农村土地经营权流转问题不仅是重要的经济问题、社会问题，更是重大政治问题。历史经验表明，土地制度决定着一个国家的阶级利益结构与政治治理格局，影响着国家的长远兴衰。因此，对农村土地经营权流转问题的分析“应该也必须讲政治”，①应当从政治学的角度来判断其优劣，评估其风险，完善其制度，从而顺利推进农村土地经营权流转制度的改革，为中国的政治稳定与政治发展提供坚实的制度基础。 一、土地经营权流转：新中国农村土地制度的第三次政治抉择 “本质上，效率和公平是人们所能寻找到的社会正义实现的两种基本方式”，②“共同构成判断政治制度优劣的标准”。③丧失公平与效率或者是缺少公平的效率与没有效率的公平都会导致社会的停滞与动乱，动摇政权的稳固与统治的合法性。但是，公平与效率往往又存在一定的内在冲突而常常难以兼得，如何做到既有公平又有效率，往往“成为最大的社会经济抉择”。④在我国，土地制度的优劣也同样取决于其效率与公平的实现程度，因此，最大限度地实现效率与公平是当前党和国家土地制度改革的重要目标。 在土地制度中有两个影响公平与效率的核心问题：一是土地权利属性的公有与私有；二是土地利用形式的集中与分散。二者之间不同的组合形成了四种不同的土地制度模式：即土地权利私有条件下集中使用的大地主土地兼并模式、土地权利私有条件下分散使用的小农经济模式以及土地权利公有条件下集中使用的集体经济模式与土地权利公有条件下分散使用的家庭联产承包责任制。(见下表)
新中国成立后，颁布《土地法大纲》，平均地权，实现了历代中国人“耕者有其田”的公平夙愿，但是，“土地私有与社会主义的政治特性是矛盾的”，⑤同时，私有小农经济也与现代农业发展不相适应。费孝通认为，仅仅进行土地革命，平均地权并不能真正解决中国农民问题。⑥因此，新中国土地制度的第一次变革，就是建立土地的集体公有制，即人民公社体制下的集体所有、统一经营的制度安排。但这一体制在当时农业生产力水平不高的情况下，既无法充分实现公平公正，也难以充分发挥集体生产的优势、确保应有的效率，长期以来不能很好地解决人民的温饱问题。而“如果一个体系由于无效率和生产不足而不能满足人的根本需要或不能实现人的潜能，维护它就不仅是不合理的，而且是不道德的，至少是不人道的”。⑦因此，随着改革开放的进行，土地制度也实现了第二次转型，以家庭联产承包责任制瓦解了人民公社体制，在不改变集体土地所有权的同时，通过家庭联产承包责任制赋予农户长期而有保障的土地使用权。农村家庭联产承包责任制最初曾极大地激发了农民生产的积极性，短期内提升了劳动生产效率，解决了中国人长期没有解决的温饱问题。然而，随着社会主义市场经济的发展，家庭联产承包责任制的边际效用不断递减、效率降低，逐渐落后于农村生产力的发展水平，并给农村生产力的进一步发展带来了障碍。 家庭联产承包责任制出现效率不足的主要原因在于土地经营的分散性。家庭联产承包责任制大多是根据集体土地的数量和质量，将土地以家庭为单位，按人口或按劳动力数量平均分配，由于我国人多地少，“户均经营的土地不到十亩”。⑧导致土地经营的碎片化、分散化，不利于农业的集约发展：首先，不利于农业机械化生产的应用与推广。“农业的根本出路在于机械化”，但土地经营的碎片化、分散化导致机械化生产既不合算，也无必要。如果农户独立购置小型农业机械，则会导致农业机械的重复投资与大量闲置，浪费严重，加大了农民的经济负担与生产成本。大多农民只得沿用传统手工劳动工具，农业生产始终停滞在自给自足的个体经济之上，难以形成规模效益。其次，单个农户经营难以获得充分的市场信息，对市场的驾驭能力有限，既无法应对市场的风险，也没有足够的能力抵御自然灾害风险，致使农产品生产成本过高，缺乏市场竞争力，在国外农产品价格优势与市场冲击下，农业发展面临巨大的挑战。第三，土地资源得不到有效配置，浪费严重。由于农村土地所有权属于集体，农村家庭对土地无权进行买卖，因而土地资源无法通过市场进行有效配置，造成严重的土地浪费。当家庭人口相对土地承包时大为减少、或者因升学、打工、经商，青壮年劳动力外流而无力耕种时，土地要么抛荒、要么由留守家中的老人、妇女勉强耕种，听天由命。市场的缺失一方面使已经离开土地从事非农产业的农民不能真正离开土地，安心从事非农产业，也不能从承包的土地中获取应有的利益；另一方面，又使懂得农业生产技术希望从事农业生产的农户不能通过扩大生产规模取得规模效益。既阻碍了进城农民的市民化步伐，又不利于农业的规模化、集约化经营。第四，土地的家庭分散经营在调动每个个体经营者积极性的同时，也使一些农村集体组织失去了经济联系的纽带，降低了凝聚力与号召力，一些农村地区出现了所谓的“原子化”状态⑨，村级集体经济衰退，资产流失，河道得不到有效治理，水利设施年久失修，功能丧失、水毁农田得不到及时修复、地力持续下降；民生公益事业发展缺少后劲与动力。 面对家庭联产承包责任制出现的问题，不少学者主张回到过去的集体化。他们认为中国农业的最终出路在于集体化，家庭联产承包责任制只是一种低水平的集体化，带有相当多的个体私有制的因素。随着生产力的发展、农业生产的社会化，这种一家一户经营的模式必然会越来越不适应农业现代化的需要。因此，“要根据生产力发展的需要，从低水平的集体化向高水平的集体化发展，最终建立完全消除私有痕迹的集体经济”；⑩只有集体化，才能“解决现代农业发展所需的种子改良、土壤改造、水利配套、农产品精加工及出口创汇所需要的资金，才能解决人员分工、总体规划、信息搜集、市场应对等对农业发展至关重要的互动问题”。(11)但是，土地集体化看似解决了土地分散问题，而为规模化经营创造了条件，但仍然无法解决农民集体生产中因监督与核算成本过高而导致的生产积极性及生产效率低下的问题。由于农业所特有的自然性，不可能像生产汽车那样，分为许多零件，在同一时间内由许多人分工生产，再来总装。农业不能实行计件工资，难以对劳动质量进行正确评价，真正做到按劳取酬，因此，集体化生产增大了管理成本，“难以充分调动农民的生产积极性，也不能提高效率”。(12)同时，如果实行集体化生产，必然会把农业人口束缚在土地上，劳动力不能按照市场规则在集体之间、在城乡之间自由流动，从而造成人力资源的巨大浪费，阻碍工业化城镇化的发展。 还有一些学者是力推农村土地私有化的。但是，暂不说土地私有化是否真有利于消除城乡壁垒、打破城乡二元结构，是否真有利于提高农民的生产积极性，有利于明晰土地产权、促进市场经济的发展，至少以下几个问题是主张土地私有化者所无法回答的：一是如何避免中国历史上几千年来因土地兼并、两极分化而导致“土地兼并——流民积聚——社会动乱”的治乱循环(13)；二是如何避免许多发展中国家出现的因土地私有而无法进行大规模现代化建设的困境；三是在资本大举侵入农村时如何保护农村大多数弱势群体，确保社会的基本公平与稳定。由于“中国的农民问题归根到底是平权问题，是公平与公正的问题。”(14)不解决这些问题，会丧失中国特色社会主义制度的巨大优势，重蹈过去失败的覆辙。 基于当前我国的基本国情与生产力发展的需要，土地经营权流转是在实践中逐渐发展起来的一项制度创新，有望成为土地制度改革中一种可行的政治选择，开启我国土地制度的第三次重大变革。土地经营权流转是在土地承包权不变的基础上，农户依法通过转包、出租、互换、转让等方式把自己承包村集体的部分或全部土地，以一定的条件转让给其他农户或经济组织进行经营。从而在确保基本公平的基础上达成土地的规模化，提升生产效率。土地经营权流转是以土地权利的“三权分离”为前提。土地所有权与承包经营权的分离，为土地承包责任制的实施打下了基础，而把土地承包经营权分解为土地承包权与土地经营权是实施土地经营权流转的基本前提。在这里，国家或集体拥有所有权，农户保留了承包权，而流转的只是土地经营权。土地经营权流转不是指所有依法引起的土地物权关系变动的土地流转，如土地征收、宅基地的出租转让和农村集体建设用地的流转等，而仅仅指依照土地承包法引起的农村土地经营权主体变更的行为。2014年中央1号文件明确规定：“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权”。(15)通过放活土地经营权、允许土地经营权流转，满足各方利益主体的诉求：首先，对土地流出方来说，土地流转使广大农民群体获得土地权利带来的收益，增加农民的收入，缩小城乡差距。尤其对那些已经在城市里长期打工，有较稳定的工作和收入来源的农民工来说，是一种不需要进一步支付成本的收益，正像当年农村包产到户的改革一样，是典型的“帕累托改进”。对于其他的务农农户来说，由于传统耕种的效益低下，通过流转获得的收益与自己耕种的收益相差不大，甚至可能超过，这样将使农民在不降低收益的同时，从土地的束缚中真正解放出来，享受现代的文明生活。其次，对土地流入方来说，土地经营权流转为那些掌握农业技术、懂得经营的人带来了发展的机会，通过技术改进与集约化经营，降低单位农产品的平均生产成本，在支付了土地转让费之后可获得可观的土地增值红利。 因此，土地经营权流转既能够确保土地公有制度的公平分配功能，又能够集聚土地资源，为农业规模化经营打下坚实的物质基础；既有利于土地资源的有效利用，提高农业生产率，实现农业现代化，打造农业发展的“升级版”，同时又进一步解放了农村劳动力，为城镇化、工业化发展创造有利条件。 二、农村土地经营权流转中潜在的政治风险 作为一项政治决策与制度创新，农村土地经营权流转对于解决当前“三农”问题，推动农村经济社会发展有着重要的战略意义。土地经营权流转的实施既有法律和党的路线方针的强大政治保障，又有各方利益需求的有力拉动。但是，我们还要看到，这并不意味着农村土地经营权流转就可以一路高歌猛进。事实上，从世界各国的土地利用历史和当前各地土地流转的实践经验来看，农村土地经营权流转并不会理所当然地促进社会整体的公平、公正，并不会自然而然地提升社会生产效率，如果定位不准、实施不当，则有可能南辕北辙、带来巨大的政治风险。 (一)影响社会稳定的风险 1.土地流转后，有可能导致大量无地、无业农民的出现，严重危及社会的稳定。如果农民有了稳定的非农就业，土地流转就能促进农民市民化进程，有利于实现城镇化。但是，当前，土地流转并没有以非农就业为必要前提，除因非农就业而流转土地外，还有的是因为天灾人祸或一时的经济困难而流转土地；有的是贪图眼前的利益而流转；有的是受从众心理的驱使或强势群体的压力而流转。这样，在没有稳定的非农就业的情况下，实行土地流转后可能会出现大量的无地、无业的农民，这些人仅依靠土地流转费生活，一来极易“返贫”，从而加剧社会贫富分化，“富者田连阡陌，贫者无立锥之地”的现象将卷土重来；二来无所事事、不利于个人的发展和社会的稳定进步，正如马克思说：“任何一个民族，如果停止劳动，不用说一年，就是几个星期，也要灭亡”(16)。另外，即使农民有非农就业，也有可能因经济的波动尤其是经济危机而短期内导致大量的人失去工作。如在2008年的全球性金融危机中，“在全国1.3亿外出农民工中，大约有2000万农民工失去工作，或者还没有找到工作就返乡了。”(17)如果这些人的土地被流转，他们就会成为回不了乡，又在城市里无以立足的“无业游民”。而城乡无业游民的大量涌现是社会动荡最危险的根源。中国古代的历次社会动乱大多与人数众多的无业游民有关。当无业游民积聚一起，生活艰难，无以谋生时，往往容易受到煽动，发生民变。(18)如今，如果有大量失业人员存在，即便有较高的社会保障，生活无忧，当比过去的生活水平有所下降，甚或仅仅是没有工作，生活无聊时，也容易被误导、被利用，极有可能无事生非，挑战社会秩序，破坏社会稳定。不久前中东、北非地区社会动乱的主要原因就是“多达40%、甚至50%的失业青年群体”的出现，(19)这无疑值得我们警醒。 2.农村土地流转的实施可能加剧社会矛盾与冲突，影响社会稳定。这些矛盾主要表现在两个方面：一方面是土地经营者与土地承包户的矛盾。在流转中，土地出让金一般是按年支付给农户，如果经营者经营亏损，无力支付土地出让金，或故意拖欠土地出让金，将会引发大量矛盾纠纷甚至群体性事件，导致土地流转的市场风险转化为政治风险，(20)而如果土地农产品大幅涨价或因政策变化导致的土地增值，土地经营者获得了较大利益，又会使大多农户认为以前签订的流转合同内容显失公平，于是要求变更合同，而土地经营者认为有土地流转协议，有理有据，拒绝变更，从而造成矛盾。这种矛盾往往对立双方情绪大，冲突激烈，化解较为困难。另一方面是农户与农户之间的土地边界冲突。由于农村土地家庭承包经营分配时，对边界的描述不科学、不准确，由此引发许多土地边界纠纷，而政府处理此类纠纷的机制不健全、渠道单一，或者地方政府不作为，出现很多社会矛盾和冲突隐患。近年来，因土地流转引发的社会矛盾与冲突越来越多，维护社会稳定的压力增大。以重庆为例，法院受理的土地流转纠纷案件呈不断增加趋势，“2005年受理425件，2006年受理679件，2007年受理1056件，2008年受理1024件，2009年受理1118件”，(21)2009年案件受理量是2005年的2.6倍。而在湖北省，由“土地流转引发的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的65%以上”。(22) (二)弱化政治信任的风险 一个国家的稳定和发展离不开民众对政府的信任与支持。如果一项政策的制定和执行在整体上维护了社会的公平、提升了社会效益，改善了民生，则会提升政府的公信力，反之，则会导致政治信任的流失。在土地经营权流转政策的制定与实施过程中，极易造成农民利益的损害，导致严重的社会不公。一是在政策实施中，政府出于发展农业生产和政绩的考量，希望能快速发展大型种植基地或农业产业化的龙头企业，因此，当资本利益与农民利益产生冲突时，自觉或不自觉地倾向于迁就资本的要求，而不保护甚至打压农民的合法权益。二是由于农民知识不充分、信息不对称等主客观条件的限制，在与资本的合作博弈中，往往处于不利地位，而政府常常忽视这一问题，没有建立平等保护农民合法利益的有效机制，农民的利益得不到公平的对待和保护，只能以低廉的价格出让土地。如在广东有些山区，土地经营权流转价格非常低，一亩水田年租金仅为30元，而且租期长达26年。(23)三是在土地经营权流转中，如果个别农民要价过高，或出于自身合理的原因，如对土地的情感与心理依赖，即便有看起来合理的价格也拒绝参与流转，则难免会出现像城市扩张中出现的强制拆迁一样的土地“强制流转”，这将可能上演更多的农村“钉子户”大战。公以立信，政府不公，则民众不信，政府在土地流转纠纷中如果处理不公，农民不断遭遇不公平的待遇，“眼见着不公平现象不断漫延而无可奈何，无能为力，久而久之，必成积怨”，(24)从而引发农民的不满，降低政府的公信力。 (三)诱发新型腐败的风险 腐败往往是金钱与权力联姻的结果，当公共权力被滥用于为个人谋取私利时，腐败就发生了。一切有权力的人都容易滥用权力，因而，一切有权力介入的领域就容易产生腐败。“因政府介入了经济，才衍生了腐败。介入越多，贪污贿赂就越严重，哪个国家都如此。”(25)美国学者纳杰尔·哈里斯(Nigel Harris)也曾说：“政府官员在工业部门中的巨大权力，不可避免地会导致腐败。”(26)在当前的土地流转中，公共权力的介入不可避免，各级地方政府以及村民自治组织都或多或少地介入其中。如在湖南益阳的土地信托流转模式中，县乡两级地方政府的介入较深。其流程是先由地方政府全资注册成立信托公司，负责土地信息收集和发布，在做好产业规划、接受农民土地委托、并与农民签订信托流转合同，然后筛选农业经营公司，向其发包土地，并对其经营进行监管，同时整合涉农资金、实施相关项目。(27)这种模式使得地方政府在土地经营权流转中“一肩挑两头”，成为土地经营权流转中的权力中心，土地流转价格、发包给谁、发包后的土地用途、土地升值后的利益分配都是由政府主导，形成不亚于城市国有土地出让中的政府权力。政府通过设立信托公司聚集了大量社会资金，有土地托管公司的注册资本金，农业经营公司缴纳的预付土地承租金及大量涉农资金，这些资金如何运转，怎样监督？这一巨大权力无疑存在巨大的腐败风险。在有些地方的土地经营权流转中，则是由村集体组织处于主导地位，让村民把承包的土地转让给村集体统一经营，发包给新的承包经营户。通过这种“反租倒包”的方式，以较低的价格从农民手中租赁土地，然后以较高的价格出租，换取差价。这给权力的滥用创造了合适的条件，使得近年来“村官将黑手伸向集体土地”成为农村最突出的腐败问题，出现腐败发展的新动向。(28) (四)危及粮食安全的风险 农业是国民经济的基础，粮食安全事关国家安全。粮食短缺造成的“饥民”是政府所要解决的头等政治问题之一。而过度依赖于粮食进口必然会受制于人，危及国家安全。正如基辛格(Henry Alfred Kissinger)所说：“如果你控制了石油，你就控制了所有国家；如果你控制了粮食，你就控制了所有的人”。(29)因此，立足本国的粮食安全就是政治安全。土地经营权流转的实施有可能会对国家的粮食安全产生消极影响：一是耕地流转后非法变成建设用地，影响粮食生产。由于土地农业耕种效益比较低，地方政府和农村集体、农户对基本耕地保护的积极性普遍不高，虽然法律规定占用耕地进行基本建设的条件十分严格，但各地仍然存在通过土地流转的形式变相非法将耕地转化成建设用地的现象，如通过“以租代征”擅自将农用地转为建设用地，即通过租用农民集体土地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。当前，各地竞相上演的“以租代征”已成为一种普遍的违法形式。(30)据国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测后发现，“违法用地数量占新增建设用地总数的近60%，面积占近一半，个别地方甚至高达90%”，(31)严重影响粮食生产。二是土地大户的经营风险影响粮食安全。一般情况下，“农业经营的风险大于其他产业”。(32)一旦土地大户因经营不善而大面积破产的话，要么国家要投入巨资进行补贴，要么将造成更严重的土地抛荒，这将比房地产形成的土地闲置更甚，形成社会风险与政治风险。而对比之下，农户种粮由于没有完全进入市场，即使种粮收益低，也会因为自用而种植，抛荒程度反而有限。三是耕地“非粮化”危及粮食生产。由于法律只规定“不得改变土地的农业用途”，而对什么是农业用途没作具体界定，因此，有些地方流转的土地中已经出现了十分严重的“非粮化”趋势。(33)许多企业或承包户流转土地用来种西瓜、苗木、葡萄等经济作物，或大搞“休闲农业”、“观光农业”、“乡村旅游”，(34)耕地的这些非粮生产的使用和掠夺式经营，造成土地质量下降，有些难以复垦。“至2008年年底，全国农村承包地流转1.09亿亩，其中就有5000多万亩用于非粮生产，占流转总面积的一半左右”。(35)如果这种“非粮化”的趋势进一步加剧，很容易突破我国的耕地红线，危及国家的粮食安全。 三、土地经营权流转中政治风险的防控策略 农地经营权流转的政治风险是客观存在的，因此，实施农地经营权流转须有高度的风险防控意识，必须采取正确的政治策略，加强风险管理，确保政治风险处在可控制限度之内。 (一)明确一个边界：土地的权利边界 产权不清，则纠纷不断，明晰土地权利边界，是减少纷争、维护农村社会和谐稳定的重要举措，也是农村土地经营权流转的基本前提。因此，必须从以下几个方面明确农村土地的产权边界。 1.要明确土地所有权主体边界。我国宪法规定，土地所有权分为国家所有制和集体所有制，农村土地归农民集体所有。民法通则、土地管理法等法律进一步规定“农民集体”主要包括“村农民集体”、“村内农民集体”和“乡镇农民集体”三类，但并未明确“农民集体”的具体内涵，更没有规定具体的组织形式和操作规程，这种权利主体的多元性与模糊性一方面导致权利主体的虚置，无法直接合法从事经营管理，另一方面导致权利的重叠与冲突，容易产生行政权力对集体所有权的遮蔽与侵蚀，以国家管理权取代集体所有权。各级地方政府或以集体土地所有者的身份或利用土地征用权大搞工业区开发、城镇扩张等等“面子工程”，“土地财政”大行其道，集体土地成为各级政府的“公共池塘”。在益阳土地信托流转中由镇政府成立全资信托公司，土地全部通过信托方式流转到公司，再转手转让给其他公司，这种方式架空了村集体的集体所有权，很容易刺激乡镇政府对土地财政的追逐，造成新一轮的“与民争利”现象。在现有的农村基层组织中，乡镇人民政府履行的是国家行政管理职能，不适合充当集体土地所有权的主体，而农村集体经济组织大部分已经消失，也不宜作为农村集体土地所有权的主体。农村基层自治是我国一项基本的政治制度，只有村农民集体才是农村最基本的基层组织。《村民委员会自治法》明确规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产”，从而实际上赋予村农民集体的法人地位，因此，应当通过立法明确农村集体土地所有权的主体统一为村农民集体。 2.明确农村土地集体所有权与承包权、经营权的边界。在集体组织与农户的关系中，集体享有土地所有权，农户通过与集体签订承包合同享有承包经营权，通过承包经营权，在集体组织与农户之间建立了一种契约关系。但这种契约关系不同于一般的民事契约关系，承包经营权由承包权与经营权组成，经营权是财产权，承包权却是一种身份权，(36)它一经产生，则相对于集体所有权具有一定的独立性，村集体不得以土地所有权的名义随意变更土地承包权。非经合法程序与途径，即使基于自愿也不得放弃或变更。土地流转的只是经营权，经营权流转后，承包权仍归农户所有，不得剥夺。因此要消除实际工作中侵犯农民承包权与经营权的现象。如强行收回外出务工就业农民的承包地，违法收回进入小城镇落户农民的承包地，以“土地换社保”剥夺农民的承包权，通过行政强制或假借少数服从多数强迫承包方转让土地经营权而进行土地统一经营或规模经营等。从而确立集体所有权、承包权、经营权三者的边界。 3.确定土地的地理边界。由于在土地承包合同之初，对土地边界只是一个粗略的划定，加上后来人员增减变化，几次调整，导致农户土地承包地块面积不准、四至不清等问题。在土地不能流转，耕种收益不大的情况下，这些问题隐而不露。一旦土地经营权流转带来较大收益时，边界不清就引发大量的矛盾纠纷，在涉及生产组与组之间、村与村之间甚至乡与乡之间的边界问题时，往往导致大的群体性冲突。因此花大力气做好土地的确权颁证工作是化解矛盾冲突的重要保证。 (二)把握好一个“度”：土地集中与分散的辩证法 土地是集中还是分散？集中到什么程度？这个“度”的把握历来是决策者的一个政治难题。在土地所有权与使用权统一的条件下，如果土地是私有的，则很容易导致土地兼并，即占人口少数的权势阶层，利用政治和经济上的优势地位，通过购买和哄骗、胁迫等手段，大量获取农民手中的土地，造成土地高度集中的现象。土地兼并使大量农民失去土地，不得不依附于土地的拥有者，受到他们的剥削和压迫，最终引发激烈的社会矛盾，引起民变乃至起义，进而导致现存政权的覆亡，因而“抑兼并”成为中国历朝历代政府的重要政治任务。通过还农民以土地，使集中的土地分散到农民手中，从而保障农民生存权，提高农民生产积极性，这也是中国共产党能够通过土地革命取得政权的一个重要原因。然而土地的分散又阻碍了生产力的进一步提升，是落后生产力的表现。因此，上世纪50年代新中国放弃分田单干政策，而走合作化集体化之路，这是正确的。可惜后来却错误地认为越公越好，越集中越好，从而发生了“一大二公”的人民公社运动，给农业发展造成重大损失。十一届三中全会后，我们创造性地将土地的所有权与使用权分置，在确保土地公有制的基础上再次将土地进行分散经营，既杜绝了土地兼并的可能性，又通过土地分散确保了农民生产的积极性，取得了伟大的成就。但是，土地分散的弊端仍然没有消除，土地分散与集中的关系仍然没有得到最好的协调。经验告诉我们，土地既不是越集中越好，也不是越分散越好。有些人认为土地经营权流转的目的就是土地集中，就是把农民分散的土地集中起来，集中程度越高，表明农业现代化的程度就越高。如果这一认识不改变，就可能把土地规模经营程度的快速提升当成地方政府的政绩工程，从而引发新一轮政府主导下土地集中的“大跃进”。其实，土地的集中度与农业现代化水平高低并不是当然的正向关系。土地既要有分散，又要有集中。这个平衡点，一是取决于当时的农业生产技术，如果生产技术不需要土地的集中，那么集中就是低效的，上世纪50年代的土地集中经营并没有带来预期的农业生产率的提高就是明证；反之，如果生产技术的应用需要土地的集中经营，则分散是有害的。二是取决于农业生产的管理技术，土地规模扩大到一定程度后，必然会出现一个拐点，这时的管理成本增加，边际效用随之递减，造成规模不经济；三是取决于农村劳动力转移的程度，或农民市民化的程度，只有农民有了稳定的非农就业，其承包的土地才能通过流转加以集中利用，否则，哪怕是牺牲一些生产效率，也要确保“耕者有其田”。有人认为“耕者有其田”观点今天过时了，随着社会保障水平的提高，以及土地经营权流转的收益，没有耕种土地也能生活得很好。但是，人有除温饱以外的多样需求，金钱并不能必然带来有意义的生活。对有些农民来说，耕种不是一种单纯的生产，而是一种生活方式，是生存的意义所在。当然，土地对于每个人的意义是不一样的，土地流转带来的收益与失去土地的成本谁多谁少，当由农民自己决定。总之，土地经营权流转是农村社会发展到一定阶段的产物，应根据客观条件“量体裁衣”，处理好集中与分散的关系，做到适度有效的流转。土地经营权流转的目的不在于土地集中，而在于在土地的有效利用，当前，要“坚持家庭经营基础性地位”，鼓励发展多种形式的流转方式，“发展多种形式适度规模经营”，(37)从而在确保社会公正、稳定的基础上最大限度地发挥土地效益。 (三)坚持一个原则：土地经营权流转以农民为主体 土地经营权流转还是不流转？怎样流转？其决定权属于农民。有人认为土地是集体的，土地经营权流转的主体当然只能是集体。但是，根据土地承包经营法，耕地的承包期为三十年，在承包经营期限内，土地的经营权属于农民，因此，在承包期内土地经营权流转的主体只能是农民。已经由农户承包的土地，不经农户同意，任何个人和机构，包括村集体和地方政府，都无权以任何借口进行流转。其实，也只有基于农户自主自愿的流转才是最有效率的，正如詹姆斯·布坎南(James McGill Buchanan)所说：“如果没有能够保证各方自愿交易的制度框架，效率从何谈起”。(38)由农民在相应的法律法规范围内自主决定土地经营权是否流转，并不妨碍土地规模经营的形成，且通过农民的市场理性决定土地经营权流转，将大大降低流转的交易成本，也不产生由集体流转带来的监督成本问题。因此，在土地经营权流转中要明确政府的职能，把政府角色定位在服务与监督之上，有效防范政府权力的滥用，政府要明确界定土地产权，完善土地经营权流转制度，守护市场交易规则，维护市场秩序，惩处违法行为，同时为土地经营权流转提供各种公共信息、技术与法律服务。要鼓励推广实施由流出土地经营权的农户继续在原来的土地上通过劳动投入获得收益的流转模式，尽可能就地吸纳农民就业，从而确保农户的利益，减少社会的矛盾与冲突。 (四)守住一个底线：确保18亿亩耕地 国以民为本，民以食为天，食以农为源，农以地为根。农地保护与国家粮食安全密切相关。(39)在农村土地流转中严守耕地保护红线，把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针。严守耕地红线和计划生育政策是从两个不同的方面确保国家粮食安全的基本国策。因此，农地经营权流转后必须依法进行开发利用，不得改变土地的农业用途，不得损害土地、从事掠夺性经营等，确保土地利用的可持续发展。为保护耕地，即使在实行土地私有制的法国，法律规定私有农地要用于农业，不准弃耕、劣耕、或用于非农建筑。因此，一方面要进一步加大粮食生产补贴、为种粮大户提供有效的政策支持，完善粮食生产服务体系，提高粮食生产的积极性；另一方面，要健全农地用途管控机制，划定永久基本农田，建立地方党政一把手农地用途管理问责制。从而确保18亿亩耕地这一基本底线，“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”。(40) (五)实现一个优化：构建良好的农村基层治理结构 良好的基层治理能最大限度地降低农地经营权流转的政治风险，因此，推进农地经营权流转必须实现农村基层治理结构的优化：一是加强农村基层组织建设尤其是农村基层党组织的建设，充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用；要完善与落实村民自治制度，通过基层民主确保农民在农地经营权流转中的自主决策、保障农民合法权益，要“健全村务公开和民主管理制度，更好发挥社会组织在公共服务和社会治理中的作用”(41)，有效遏制权力寻租等腐败行为，提升农民对国家和集体的政治认同，强化农村社区的向心力、凝聚力，确保社会的和谐稳定。二是加强集体经济组织、新型合作组织、中介服务组织建设，提高农村自身发展能力和农民组织化程度，实现自我管理，自我服务，发展农村经济，扩大就业途径，有效吸纳农村剩余劳动力，提升抵御市场风险的能力。三是要完善土地经营权流转相关法规政策，建立符合实际、可操作性强的土地经营权流转制度，在土地经营权流转中为农民的合法利益提供政策支持和法律保护。四是加强农村公共服务体系和社会保障体系建设，使土地经营权流转后，农户有收入，有工作，有保障，从而建设一个经济充满活力、政治民主有序、社会祥和安定的新农村。 ①史天健：《土地流转应该也必须讲政治》，《华中科技大学学报》(社会科学版)，2009年第1期。 ②赵孟营：《社会正义重建：中国社会管理创新的历史转向》，《中国特色社会主义研究》，2012年第6期。 ③麻宝斌、吴克昌：《公平与效率关系的政治学分析》，《政治学研究》，2003年第2期。 ④阿瑟·奥肯：《平等与效率》，第2页，华夏出版社，1999年版。 ⑤孙津：《中国农村土地制度的现代化转型》，《中国发展》，2011年第1期。 ⑥费孝通：《江村经济——中国农民的生活》，第236页，商务印书馆，2001年版。 ⑦艾伦、布坎南：《伦理学、效率与市场》，第67页，中国社会科学出版社，1991年版。 ⑧王蕙、李尚红：《对我国农村家庭联产承包责任制消极效应的若干思考》，《湖北经济学院学报》(人文社会科学版)，2008年第1期。 ⑨张鸣：《为什么会有农民怀念过去的集体化时代？》，《华中师范大学学报》(社会科学版)，2007年第1期。 ⑩周新城：《中国农业的最终出路：集体化》，《徐州工程学院学报》(社会科学版)，2012年第6期。 (11)陈舰平：《农业的根本出路在于集体化》，《村委主任》，2011年第6期。 (12)高亮之：《农业集体化为什么会失败》，《理论与当代》，2008年11期。 (13)刘国臻、刘东汶：《论农村土地私有化的巨大政治风险》，《政治学研究》，2006年第3期。 (14)田成有：《功能与变迁：中国乡土社会的法治实践》，《学习与探索》，1999年第6期。 (15)《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，《人民日报》，2014年1月20日。 (16)《马克思恩格斯选集》，第4卷，第580页，人民出版社，1995年版。 (17)《陈锡文：金融危机致2000万农民工失业》，《WTO经济导刊》，2009年第3期。 (18)刘国臻、刘东汶：《论农村土地私有化的巨大政治风险》，《政治学研究》，2006年第3期。 (19)王维虎：《探析中东地区局势动荡的原因及其影响》，《山西农业大学学报》(社会科学版)，2011年第8期。 (20)土地流转的市场风险主要包括价格风险、交易风险、竞争风险。参见朱强、李民：《论农地资本化流转中的风险与防范》，《管理世界》，2012年第7期。 (21)钱锋、宋令友等：《妥处农村土地流转，推动城乡统筹发展》，《人民法院报》，2011年1月20日。 (22)柳长青、王友章、陈燕军：《湖北省农村征地中的突出问题及对策研究》，《党政干部论坛》，2008第1期。 (23)岛夫：《土地经营权流转中的伤农倾向值得关注》，《南方日报》，2009年3月13日。 (24)刘先江：《中国共产党执政公信力建设的基本经验》，《湖南师范大学社会科学学报》，2012年第1期。 (25)麦凯尔·埃里奥特：《“好处费”腐蚀着世界》，《编译参考》，1995年第6期。 (26)纳尔杰·哈里斯：《第三世界的裂变》，第176页，改革出版社，1991年版。 (27)《益阳：以政府信托探索土地流转新模式》，2013年10月18日，http://www.jx.xinhuanet.com/gz/dwzwxx/2013～10/18/c_117781226.htm，2014年2月20日。 (28)陈晓英：《村干部腐败已“触目惊心”，位小权大缺少监督》，《法制日报》，2008年10月20日。 (29)臧廉·恩道尔：《粮食危机》，第4页，知识产权出版社，2008年版。 (30)《禁止以“以租代征”等形式将农用地转为建设用地》，2006年9月14日，http://news.sina.com.cn/o/2006～09～14/161610019535s.shtml，2014年2月15日。 (31)金学明：《农村土地流转潜在风险的形成与防范研究》，《当代经济》，2013年第6期。 (32)张云霞：《农地规模化经营的内部动力研究》，《湖南师范大学社会科学学报》，2012年第4期。 (33)徐海波、李劲峰：《农村土地流转三大问题待解，非粮化势头蔓延埋隐忧》，《经济参考报》，2013年12月18日。 (34)吴冠岑、牛星、许恒周：《乡村土地旅游化流转的风险评价研究》，《经济地理》，2013年第3期。 (35)农业部课题组：《农村土地承包经营权流转调查分析》，《农村工作通讯》，2009年第5期。 (36)承包权是指集体经济组织在行使所有者权利发包土地时，农户依法享有承包土地的资格。土地承包权不是土地所有权的一部分，而是一种产生于所有权而又相对独立于所有权的一种权能。参见谭玲：《论土地承包权的性质》，《社会科学研究》，1986年第4期。 (37)李克强：《2014年政府工作报告》，《人民日报》，2014年3月6日。 (38)詹姆斯·布坎南：《自由、市场与国家》，第23页，上海三联书店，1991年版。 (39)温世扬：《土地承包经营权流转中的利益冲突与产法选择》，《法学评论》，2010年第1期。 (40)中共中央国务院：《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，《人民日报》，2014年1月20日。 (41)李克强：《2014年政府工作报告》，《人民日报》，2014年3月6日。
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