论国有企业的治理结构和机制，本文主要内容关键词为：国有企业论文,治理结构论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
公司治理，也有的称为公司管理，是随着现代公司制中所有权和控制权的分离而出现的。随着股份公司中股权结构不断分散，所有者将企业的控制权交给公司的董事会，而不直接参与企业的日常经营活动，企业经营管理层成为由职业经理组成的特殊阶层，所有者和经营者之间就会产生利益冲突。经营者不一定按照所有者的意愿来制定企业的经营政策。公司治理就是协调所有权和控制权分离后股东、董事会和经理层之间的利益冲突的机制。
国有企业产生公司治理问题的原因在于国有企业经营机制的特殊性。在传统的计划经济条件下，国家作为企业的单一股东，通过委任经营者的方式来控制企业经营。经营者的目标就是按照国家计划完成生产任务，因此，所有者和经营者之间的目标冲突不明显。随着企业自主权的扩大，经营者和所有者之间的利益冲突开始明显起来，国家作为所有者无法有效地监督国有企业的经营者，由此引发了国有企业的治理问题。特别是在国有企业进行公司制改组以后，所有权和控制权的分离就成为现实，所有者和经营者，国家、集体、个人三者利益的冲突和协调，成为国有企业治理结构中的重要课题。
一、公司治理的起源和内容
经济活动中治理的含义，就是权威、指导、控制的意思，无论在市场经济条件下还是计划经济条件下，由于交易双方达成的交易合同在外部条件发生变化后形成了对双方的准租(quasirent)，而双方就准租的分配不可能形成事前协议，因此在事后产生讨价还价(bargaining)，对于交易双方讨价还价行为的制度性约束安排，就是经济意义上一般治理的含义。治理产生要有两个必要性条件，一是交易关系中必须产生准租，二是关于准租的分配，交易双方事先的合约中没有明确如何规定，也就是说合约是不完全的。在此两个条件下，就产生了双方就准租分配进行事后谈判(ex-post bargaining)的必要性，有关谈判的规则和其他约束性条件，就构成了治理机制。（注：Luigi Zingales,Corporate Governance,http://www.nber.org/papers/w6309.）所谓企业的治理机制，就是指对企业产生的准租进行事后谈判而需要的约束条件。这里，企业只是一个法律框架，是交易各方用来规定各自投资和相应义务的合约关系。在企业中，企业治理机制就是因准租分配而引起的事后谈判的环境和条件，包括所有权的配置、资本结构、管理者激励计划、收购、董事会的构成、机构股东的监督、产品市场竞争、劳动力市场竞争、企业组织结构等，都是企业治理的组成部分，是影响准租分配的机制。
有关公司治理的理解，在很大程度上取决于怎样定义企业，这是理论经济学中的一个重要问题。在具体实践中，企业的形态大致上分为业主型（单一所有者）、合伙型、公司型（有限责任公司和股份有限公司）（注：我国《公司法》中规定了公司制的特殊型态，即国家作为单一所有者的国有独资有限公司。）等几类，从发展阶段来看，公司型属于成熟并适合市场经济要求的现代企业制度。对具有多个股东甚至股东人数不确定的公司，在公司行为上，现代企业制度赋予了独立法人资格，从而使公司成为独立承担民事责任的主体，这就意味着股东投资形成的公司资产整体上只属于公司本身，而不属于任何股东。股东所有权和公司控制权的分离，是现代企业制度的重要特征。这样就会存在股东的意志与公司的意志之间的差别，要协调这些差别，必然需要相应的机制，这就是实践中公司治理诞生的依据。
既然公司治理是协调公司经营管理的机制，那么这种机制就必然地反映公司所处的制度环境，也必然地反映特定公司的经营目标，因此形成了不同的公司治理模式。
从治理结构中的委托人来分，公司治理模式可以分为股东主权的治理和相关利益者(stakeholder)的治理。股东主权治理，就是股东作为企业所有者，为维护自身的利益防止代理人的肆意行为，通过制定相应的规则来纠正企业经营者的不良行为。所谓相关利益者，就是与公司有着重要商业关系的利益持有者，从较宽的企业定义来看，相关利益者对企业的治理是企业治理机制的重要组成部分。
从委托人对公司治理介入程度来分，公司治理模式可以分为目标性治理和干预性治理。（注：青木昌彦、钱颖一主编：《转轨经济中的公司治理结构》，中国经济出版社，1995年。）所谓目标性治理，就是投资者（包括股东和债权人）并不直接干预经营战略决策，只需要得到合同规定的给付。一般来说，拥有较少股份的股东和企业正常经营条件下的债权人，对企业的经营决策采取消极态度，即进行目标性治理。所谓干预性治理，就是投资者通过一定的途径或形式，否定或要求企业制定和执行有关决策。一般来说，拥有控股权的股东就有能力制定和影响企业决策，企业在进入破产程序以前，债权人也有权取得对企业的控制，因此这个条件下债权人对企业的治理就是干预性治理。
从治理机制对企业经营决策的反应来看，又可以分为预定性治理和相机决策治理。治理机制是对企业行为的规范，这种规范建立在对企业行为的预期性上。预定性治理，就是按照事先确定的规则，对企业的行为进行规范和纠正。而相机性治理，就是对具有很大不确定性的行为，根据事件的特定环境和条件，确立相应的规范或制约措施。
另外，还可以从劳动的占有角度来区分为劳动者治理、企业家治理和资本家治理。在南斯拉夫，曾实行过企业的工人自治，就是劳动者治理的实践形式。大多数市场经济条件下的现代公司，是实行了企业家治理，由经营者决定企业的行为目标。至于资本家治理，则是指古典资本主义条件下业主性企业的治理，所有权和控制权是结合在一起的。
总之，公司治理既有共同的规律，也根据企业所处的制度和环境，具有特殊性。不同的委托人，根据其获得企业信息的能力、实施控制的知识和成本、可以接受的经营风险等因素，来确定相应的治理机制。公司治理，是现代企业制度的核心，因此也是人类经济活动长期实践的结果。公司治理机制的任务，就是要通过促进利益各方（股东、管理层、债权人和金融市场上潜在的投资者）协作，实现利益各方的激励相容，以达到保护股东的利益和实现公司的经营目标。
有效的公司治理一般有三项主要要求：透明、公平与诚信。透明，是指公司在一定的法律要求下向其投资者和其他利益相关者提供必要的信息，是产生和运用有效协作和激励所需信息的必备条件。公平是指公司治理机制中的各方利益都能得到相应的法律保护和公司利益的保障，公司治理中的公平性能保护利益集团的法律和合约权力，并且帮助制定管理层受委托完成的公司目标。诚信是指公司治理关系中的委托人和代理人之间都应该按照法律要求和公司章程的规定，勤勉尽责地履行相应的义务，因此，公司治理中的诚信原则是为管理层提供足够的激励与约束的关键。
解析现代公司的治理结构，一般来说，公司治理内容包括如下6个方面：
1、公司内部治理。这是将治理限定在管理层与股东，或是公司内部人（管理层和控制性股东）与外部股东的关系上。公司内部治理的内容包括：公司内部重要机构的组成，法律和合约安排，包括股东权力、保护他们以及事后补救的方法，董事会的作用、责任与组成，以及信息披露和上市制度等。公司内部治理的核心是建立公司内部运作的基本规则，在保持公司正常运营和决策的同时，努力维护和反映外部股东的利益。
2、金融机构的内部和外部治理。金融机构往往是公司的重要债权人，在有些国家金融机构还是公司的重要股东，因此，金融机构的内部和外部治理也构成了公司治理的重要组成部分。金融机构内部治理的核心是恰当的风险管理和信用分析，外部治理的主要制度是确保机构独立和金融系统安全的谨慎性法规和监管。金融机构治理的目的是确保金融机构在考虑安全性的同时，作为追求利润的实体运营，而非只是简单的资金流入企业部门的渠道。没有金融机构的有效治理，来自金融市场的约束就会大为削弱。
3、金融市场对公司的外部治理。这是指其他资金供应者（如债权人）对公司的治理关系。法律法规环境和金融市场中的机构组成了这种外部治理制度。它通过监督企业投资的效率，加强了公司内部治理。为使其有效，还需要有足够的金融机构内部治理。
4、控制权市场对公司的外部治理。这是指证券市场上潜在投资者／企业家的竞争对当前的公司管理层和股东形成的治理关系。兼并与收购的证券市场法规、敌意收购的公司法规与附则、以及信息披露和上市规则是这种外部治理制度的重要因素。它以被收购的威胁来制约缺乏效率的管理，同时以股价上升来奖励有效率的管理，从而成为对内部治理的补充。
5、破产机制的治理。这涉及到那些濒临破产的企业。通过法庭的正式的破产程序、非正式的磋商、以及某种程度上的兼并与收购市场，破产机制会在股东和其他投资者间重新分配财产权利，改变所有权结构和管理层，从而影响那些企业的治理。这些破产机制带给公司治理结构的事后变化对当前的管理层、控制性股东和其他投资者的激励有事前的影响。破产机制结构及其实际实施对决定其他的企业内部和外部治理制度的结构和绩效有重要作用。
6、竞争。竞争是良好公司治理的补充，二者相互促进。如果扩展公司治理的概念，市场竞争可以被看作一种对金融和非金融企业都很重要的外部治理工具。同时，只有在独立企业的层面上保证了透明、诚信和信息自由流动的环境，市场竞争才会蓬勃发展。
上述治理机制的6个方面并不是各自独立地起着作用，而是紧密联系，互为补充，组成了一个适应给定经济和法律环境的公司治理制度的整体。
二、公司治理机制的两种模式及其发展新趋势
公司治理机制模式有多种形式。按照不同的划分标准，可以有不同的分类。按照投资者行使权力的情况，可将公司治理机制分为两种模式：外部人模式(outsider system)与内部人模式(insider system)。
1.外部人模式
这种模式以英美等国为代表，其主要特征是：
股权分散在个人和机构投资者手中。在外部人模式的国家中，个人有持股的传统，股权分布广泛，同时投资机构化趋势正在出现。目前，机构投资者已成为美国最大的股权所有者，在英国工业部门中也已经是占首位的所有者。这些个人与机构投资者主要关心的是能否获得足够的短期投资回报。长期以来，机构投资者被视为“消极投资者”。但近年来，以美国加州雇员退休共同基金(CalPERS)等为代表的大型机构投资者积极主动地参与公司运作，大力推动公司治理机制的改善，并在国际层面上推进这一领域的合作。
以资本市场为基础对管理层进行监督。在外部人模式中，直接融资是企业的重要融资方式，资本市场发达，流动性高，是股东约束管理层的重要途径，公司管理层面临较大的来自资本市场的压力。如果一个公司管理不善，忽视股东利益，投资者会“用脚投票”，通过出售股票作出反应，导致股价下跌，使公司面临敌意收购的危险。
通过建立健全法律法规体系来保护投资者利益和保障信息披露。美国和英国都较早地对上市公司的股东权利和信息披露等进行了立法。例如美国《1933年证券法》规定，上市公司保障投资者能够知道与上市证券有关的财务和其他重要信息，禁止证券交易中的操纵市场、内幕交易等行为，因此被称为“证券真相”法。美国的《示范公司法》和英国的《示范公司章程》规定了董事会和董事的权利和义务，保护股东的权利。
2.内部人模式
这种模式包括大部分经合组织国家(OECD)和发展中国家，其主要特征是：
股权高度集中在内部人集团中。典型的内部人集团包括家族、工业企业联盟、银行和控股公司等，内部人集团通常较小，成员彼此熟识，且除了对公司投资之外，还与公司有其他关系。在这类模式的国家中，投资机构化程度低于外部人模式国家，缺乏比得上类似美国、英国养老基金、共同基金以及保险公司这样的最大、最为活跃的股东阶层，因为这类机构的股权投资常受到法规的限制。
通过公司内部的直接控制机制对管理层进行监督。在内部人模式的国家，企业融资模式侧重于间接融资，银行与企业客户保持较为复杂和长期的联系，资本市场的发达程度一般逊于外部人模式国家，内部人可以通过持有多数有投票权的股份或其他安排来控制公司，对公司管理层进行直接监控，管理层可以逃避来自资本市场的外部压力而不受小投资者的约束。
内部人模式有不同的形式：
(1)银行为中心的模式。在一些欧洲国家，典型如德国，商业银行占领导地位。银行持有大量股票，任命驻公司董事会的代表，在非金融性公司或是企业集团里起领导作用。为了拥有超过其直接控制股权所带来的权利，银行还为投资者持股，并代理行使他们的投票权。
(2)交叉持股模式。在日本、法国等国家，公司间交叉持股比较普遍，通过交叉持股形成一些有较稳定联系的集团。如在日本，交叉持股将工业集团和金融公司、顾客和供应商紧密组织在一起，银行是其中的中心，主银行在集团中起领导作用。
(3)家族／政府模式。这种模式主要出现在东亚国家或地区。在许多这样的国家中，创立家族和他们的同盟控制了大量的上市公司和非上市公司，公司所有权集中程度高，同时政府控制了基础设施、大部分重工业以及金融系统。银行系统以政府为中心，在经济中发挥重要作用。公司所有权高度集中和家族控制，导致了能使居支配地位的家族自己作出关键决策的治理结构。董事会成员的任命基本上由控制企业的家族掌握。这样，占支配地位的股东和经理人同小股东间可能会有利益冲突。虽然表面上，东亚国家在法律制度上采取了保护中小股东的重要措施，但缺乏行之有效的执行机制，结果侵犯中小股东合法利益的现象在这些国家相当普遍。
90年代以来，由于金融和产品市场的全球化、法律和机构运作规范的日益接近以及更为开放的环境，公司治理机制发展出现了趋同趋势，具体表现在如下几方面。
股东运用投票权对管理层约束成为潮流
传统委托—代理分析认为，对于股权分散的公司，由于监管成本高和股东／委托人遇到的搭便车问题，管理层行使着极大的权力，他们可能追求自身机会主义的目标，而不是股东价值最大化。因此，股东实施监管的唯一切实可行的办法就是接管机制。但是随着公司经营透明度的提高、科技手段的发展以及机构投资者的兴起，股东不一定选择把消极退出作为公司治理的唯一手段，股东可以更加积极地运用投票权。就透明度而言，信息技术的发展，使得企业提供的信息增多，投资者处理信息的能力增强，从而降低股东监督和约束管理层的成本。公开披露经理层薪酬，确立符合股东利益的管理层薪酬计划，也会对管理者的机会主义行为起到约束作用。英国和澳大利亚等制定了有关经理层薪酬的自律法规，规定设置一个由独立董事（即非内部人）领导的薪酬委员会，对股东直接负责。
机构投资者发挥着日益积极的作用
首先，在日德等内部人模式国家中，银行与企业的关系正趋于松散，机构投资者正在发展。随着国际竞争的加剧，银行业正进行大规模重组，加强成本控制，强化核心竞争力和减少外围业务。在重组过程中，银行正淡出对公司的直接参与。由于国际竞争和放松管制，机构投资者特别是共同基金有了长足的发展。养老金制度改革使养老基金也有了较大的发展，从而促进资本市场的发育，内部人模式正日益呈现出许多以市场为基础的外部人模式的特征。
其次，在外部人模式中，很大一部分机构投资者和公司不再是传统的疏远关系，而是偏好更多样化的“关系投资”，并强化与公司管理层的联系。近年来，养老基金、保险基金和投资基金等机构投资者的持股数额越来越大，它们不再象以前那样仅通过“用脚投票”来表达对管理层的不满，相反，机构投资者正日益加强和管理层的接触，在公司治理中发挥积极主动的作用。美国第一大独立的基金管理公司——富达(Fidelity)的总裁就公开表示：“基金公司再也不打算成为安静的股票持有者。”
在西方国家，公司越来越重视与投资者特别是机构投资者的联系和沟通，以保持公司经营的透明度，增强公司在资本市场上的良好形象和筹资能力；而机构投资者为保证持续获利，也希望与企业建立一种长期信任的关系，通过各种方式加大对企业的影响力。这种合作共进的治理方式既推动了企业发展，促进了长期发展目标的实现，也使机构投资者能够持续获利，增强了长期投资的信心。
英国投资者关系协会对英国200多家大型企业的高层经理的调查表明，72%的人都认为他们比3年前更重视企业与投资者的关系，48%的首席执行官要花费超过10%以上的工作时间来处理与投资者关系的相关业务，而3年前却只有6%。
股东利益日益受到管理层重视
由于西方企业越来越重视通过证券市场筹集资金，而且证券投资的跨国化趋势也迅速发展，因此股东利益日益受到公司管理层的重视，股东价值已被普遍接受为衡量管理层业绩的基准。上述趋势80年代首先在英、美等国出现，目前已经蔓延到欧洲大陆国家和日本。传统上日本推行终身雇佣制和年功序列制，企业以超稳定结构运行，企业经理将职工利益和市场份额最大化放在首位，将利润和股东利益置于脑后。亚洲金融危机爆发后，注重对职工负责而忽视股东利益的日本企业家们意识到，视股东为企业之外的人在目前全球化的经济环境中是完全错误的。
对股东利益的重视导致企业更注重盈利能力和竞争地位，并使企业的经营更加透明，决策更加民主，有利于企业的长远发展和股市的稳定。
董事会的独立性大大增强
保持董事会的独立性有助于加强对公司经理阶层的控制和监督，维护股东的利益。90年代以来，大量的外部董事加入董事会，使西方企业董事会的独立性大大增强。对全美100家最大公司董事会的分析表明：外部董事和内部董事的比例平均为3:1，四分之一以上董事会的外、内部董事比例大于5:1，只有7家公司的内部董事占董事会的多数；而外部董事中又以专家董事和其他公司的经理人员为主。全美公司董事协会的有关研究报告也表明：规模小、积极并富有专业技能、具有充分信息的真正独立的董事会有助于公司的长远发展。在日本等主要的内部人模式国家中，企业董事会中也开始引入外部董事。
员工和其他利益相关者成为公司治理中重要组成部分
公司治理机制中的利益相关者(stakeholder)通常包括投资者、雇员、债权人和供应商等。这些利益集团通过人力资源贡献、投入品供应、资金往来等与公司治理结构形成了密切的联系，这些力量的共同结合和有效协作，是公司保持竞争优势和持续发展的重要基础。《OECD公司治理原则》指出，治理机制的一个重要方面是鼓励企业的各种利益相关者投资于公司的人力和物质资本。因此，治理机制应通过董事会的雇员代表制、雇员股票所有权计划(ESOP)和其他途径参与公司管理的渠道，来保证公司利益相关者在公司治理结构中发挥作用，以及在管理过程中获得相关信息。
许多内部人模式国家很早就认识到利益相关者在公司治理制度中的重要性。德国、荷兰、比利时和奥地利等国在监事会中提供给员工代表少数席位。在属于外部人模式的英国，管理层也开始重视雇员的作用，大约已有50多家公司已经或考虑设立职工委员会。
三、我国国有企业的治理模式
从党的十一届三中全会确立社会主义经济体制改革的方针和路线以来，我国国有企业治理结构的演进，是和国有企业的产权改革密切相关的。
产权可以细分为两个部分，一部分称为收益权，另一部分称为控制权。这两部分构成了完整的产权，如果对某一物品或资源，只有收益权而没有控制权，或者只有控制权而没有收益权，就表明对该物品的或资源的产权就是不完整的，或者说产权是残缺的；收益权和控制权相脱节，产权残缺，结果就是资源利用的低效率或浪费。（注：肖耿：《产权与中国的经济改革》，中国社会科学出版社1995年版，第5-6页。）
产权实际上是一种人与人之间的权利约束关系。从广义上来理解，产权是在一定的法律、习俗和道德规范的条件下形成的关于资源的人与人之间的权利约定关系。用合同理论来表示，产权所反映的约定关系有两部分组成，一是可以明确规定或约定的内容，如可以通过谈判来明确为书面的条款规定，或者双方根据法律、习俗和道德要求可以共同遵守的内容，另一部分是对不确定性事件或行为所作的约定关系。前者可以称为合同性产权约定，后者可以称为剩余产权约定。根据这一划分，产权又可以分为四个部分：合同性控制权、剩余控制权、合同性收益权和剩余索取权。
通常来说，对资源具有意义的控制权和收益权，就是剩余控制权和剩余索取权。因为合同性的控制权和合同性收益权实际上（至少在理论上）是由合同规定的，只要不出现合同破裂的情况，合同性产权就有了保障。因此，相对来说，剩余控制权和索取权具有更重要的作用和意义。在产权经济学的文献中，经济学家们更多地探讨了剩余控制权和索取权的配置问题，因为在私有产权的条件下，合同性产权实际上已有法律和习俗作了规定，而剩余产权的分配则改变“人们与他人交往中形成的理性预期”，从而相应地对人们利用资源的效率产生影响。在理想的市场经济条件下，剩余控制权和剩余索取权在很大程度上是融合的，并为同一个人所有。这一融合为市场经济的资源配置带来了较高的效率。而如果剩余控制权和剩余索取权相脱节，就会出现资源使用效率低下的情况。
在一个处于传统计划经济条件下的国有企业中，剩余索取权包括了企业的留利、工资、奖金和其他福利，剩余控制权则主要表现为企业的经营自主权。作为企业的所有者，国家将部分控制权委托给管理者和工人，这部分控制权基本上为剩余控制权。随着剩余控制权的扩大，企业管理者和工人的积极性得到了提高，他们的剩余收益也相应增加。但是，这种改革措施也相应地存在着一些问题。由于管理者和工人控制了剩余控制权，他们可以利用这些权利来获取更多的额外收益，并且以牺牲企业长远发展和企业上交国家的利润为代价。一旦国家通过调整剩余控制权来约束这些短期行为时，企业管理者和工人又因为既得利益的丧失而缺乏生产的积极性和主动性。这就是传统计划经济下国有企业改革的困境：一放就活，一活就乱，一乱就收，一收就死。
分析我国国有企业管理模式的改革和产权制度的变化，可以基本上概括为围绕国有企业中剩余控制权和剩余索取权的配置展开的。如果按照经营者控制的剩余控制权和剩余索取权来分类，我们可以将改革前后的国有企业治理结构大致地分为以下几种模式：（注：刘世锦，“国有企业治理结构中经营者定位问题分析”，《改革》1999年第5期。）
以上表中所罗列的国有企业形态，基本上反映了我国国有企业改革过程中出现的基本治理模式。第一类是典型的传统国有企业。在这类企业中，企业经营者是标准的由行政任命的国有资产的代理人，通常来说企业经营者与企业经营成果之间不存在太大的联系，经营者的去留决定于政治需要。第二类国有企业是指市场化改革前被赋予自主权的企业，企业经营者的能力在一定程度上能够影响国有企业的经营成果，承包制改革下的国有企业就具有这样的特点。第三类改革后的国有企业，其资本来源依靠银行贷款，经营者的努力成为国有企业成败的关键或主要因素。第四类国有企业是指基本上按照市场化原则建立起来的国有企业，一般来说，按照市场化原则建立的国有企业，实际上只是具有国有企业的法律“外壳”，其真实内涵不一定是国有企业。
从以上国有企业的不同治理情况来看，由于剩余控制权大于名义上的剩余控制权，为经营者提供了使实际剩余索取权大于名义剩余索取权的可能性；同时，以放权让利为主线的国有企业改革，使理论上的剩余索取权增加，但是又由于产权改革的不到位，实际的剩余索取权小于理论上的剩余索取权，因此使经营者感觉到“吃亏”了；最后，国有企业的实际剩余索取权具有不确定性，受到诸多外部因素的影响。
在传统的国有企业治理结构下产生了许多不规范的企业行为，如：(1)企业的在职消费膨胀，不仅在国有企业生产性过程中存在大量的“合理消费”，而且非生产性部分如学校、疗养机构和其他福利设施十分庞大；(2)追求数量扩张和短期利益，忽视技术改造、产业升级和持续发展，通过规模扩张来增强企业的实际剩余控制权，从而获得更多的实际剩余索取权；(3)财务关系混乱，屏蔽财务信息，从而使上级无法了解企业的真实经营状况，增强企业内部的财务自主权；(4)抵制兼并和资产重组，如果兼并和资产重组有利于增强经营者的控制权和实际剩余索取权，经营者就十分积极地推动企业资产重组，反之就会采取种种手段予以抵制，从而维护其既得利益；(5)侵占和转移企业资产，通过投资联营办厂、海外投资等方式，逐步地将企业资产转为能给经营者自身带来利益的资产。
四、完善公司制条件下国有企业的治理结构和治理机制
建立现代企业制度，进行公司制改革是我国国有企业改革的总方向。公司制的核心就是要建立公司法人治理结构。十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出，要明确股东会、董事会、监事会和经理层的职责，形成各负其责、协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，提出了国有企业公司制改革的基本取向。
我国国有企业公司化的途径有以下几个：一是建立国有独资的有限责任公司，二是建立国家控股的有限责任公司或股份有限公司，三是建立国家参股的有限责任公司或股份有限公司。其中的第三种形式，尽管也可以部分地纳入到国有经济的实现形式中，但是国有参股公司的管理，应当完全依据市场规则运作，在这些公司中的国有股及其表现的资产形式，其权利和义务与其他股东是一样的。只有在第一、二种形式下，由于国家对公司拥有100%或控股比例的股份，因而在理论上可以将国家干预经济和国有股东的意志体现在公司行为中。
通过企业制度改革，建立符合现代企业制度的国有公司，是国有经济战略性调整的必然要求。对于竞争性领域，有的部门或行业，国有企业要全部退出，有的部门或行业，可能是一部分退出或根据实际情况逐步退出。有的行业或部门可能全部退出了，但仍保留着一些股份。国有经济通过战略性调整后集中于关键性产业和重点领域，其采取的组织形式，也不是保持原来计划经济体制下的组织形式，而是同样按照现代企业制度的要求建立公司，其形式就是国有独资公司和国有控股公司。按照现代企业制度的要求，在公司制的组织形式下，要求建立股东会或股东大会、董事会和监事会，实行董事会聘选总经理制度、监事会监督制度。
国有企业实行公司制，意味着国家作为股东的所有权和企业控制权相分离。特别是在国有独资公司中，强调股东所有权和企业控制权分离是十分必要的，因为在一些人看来，由于国家是唯一股东，因此往往将国有独资公司的治理理解为股东的直接治理，这样就在公司制形式下又形成了新的“政企不分”。在完善我国国有公司治理结构的过程中，应当着重解决以下几个问题：
1.建立规范的董事会和监事会运作机制是法人治理结构的根本基础
股东大会与董事会之间的信任托管关系、董事会与经理层的委托代理关系、监事会的监护责任，是公司治理结构中的三个最重要的基本关系，它们构成了现代公司的基本法律框架，其中董事会的规范运作是公司治理结构中的主要内容。从股东大会与董事会的关系来看，董事会的董事由股东大会选举产生，因此董事具有受托管理股东投资的责任；从董事会与经理层的关系来看，董事会对企业的重大决策进行讨论表决并监督实施和评价绩效，因此董事会及其董事又具有管理职能。由于股东大会不是一个常设机构，股东大会闭会期间企业的重要决策，都是董事会决定的，股东大会往往起到事后审查、监督的作用。所以，董事会在法人治理结构中的地位十分关键，企业能否具有活力，能否在竞争中获胜，关键就在于董事会。
但是，我国经过公司制改组的国有企业，其董事会运作机制往往继承了国有企业传统的决策体系，表现在：(1)股东会对董事会缺乏约束，董事通常由主管机关任命，股东大会选举徒具形式。(2)董事会对企业经理层缺乏约束，董事如同聘请的顾问，有的企业还请名人当董事，拿董事当“花瓶”。(3)董事会不受监事会约束，拿监事会当摆设。这样就造成企业高级经理控制董事会，董事会决策不受约束的局面，形成严重的内部人控制。公司的法人治理就落不到实处。
解决当前国有企业法人治理存在的问题，应当从规范董事会和监事会的运作机制入手，要明确董事的法律责任和义务，同时要规定董事会基本的议事规则、表决规则、聘选程序和报酬制度、审计制度。要明确规定监事会的法律地位，在公司法中要规定监事会在某些情况下具有代位（董事会）行使职能的权利，并可以独立聘请审计师对董事进行审计监督。
2.要建立多元的股权结构约束
从企业组织的一般理论来说，企业作为一系列的合约的整体，其最主要的联结是股东投资形成的有机体，股东之间的利益制衡是企业法人治理结构的最重要的基础。国有企业法人治理结构的建设，首先要从构建股权约束开始。这里包括两层含义，一是国有企业作为国家出资建立的独立法人组织，国家所承担的因国有企业经营引起的责任和风险，以国家的出资为限，国家不承担无限责任。我国在《公司法》中已经明确了国有独资公司的法律地位；二是国有企业通过股份制改组，在其股权结构中引进除了国家股东以外的其他股东，实现股权结构多元化。引进的股东有两种情况，一种是其最终所有权也属于国家，因此，从国有企业的最终所有权来看，多元化的股权结构实际上还是一个国家股东；另一种是引进的股东是非公有制股东。一些学者认为，无论是引进股东的所有制成分如何，通过股权结构多元化，建立股东之间的制衡关系，特别是利用股东之间的利益竞争，形成法人治理结构。其依据的模式就是日本的交叉法人持股模式。理论上看，引进的股东，即使其最终所有者也是国家股东，但是由于局部和单位利益的驱使，股东相互竞争和制衡机制可能是有效的，但是显然不如非公有制股东引入情况下那样具有更为有效的制衡力度。因此，股权结构多元化能否起到促进公司法人治理结构的完善，关键还在于引进股东的行为是否实现了市场化。
3.要完善独立监督机制
国有企业产权制度的改革的一个重要特征，就是通过法律的形式确立了企业的法人地位，约束了政府对企业的行政干预。在此前提下，国家—政府对国有企业的控制必须依据一定的机制进行，这一机制就是企业的法人治理机制：国家—政府通过企业的董事会或监事会来对企业的经营决策实施控制和监督。这样，至少在形式上使国家行使股东权力也纳入到了规范的公司制度中，从而有利于企业规范地进行投资决策和管理。
4.强化以银行为主体的外部监督
从企业融资的角度来看，企业的预算约束要受到产权制度的制约，但即使是股份公司，如果存在较强的内部人控制，也可以存在软预算约束。因为作为内部人的经理人员作出融资和投资决策时，可能考虑自身的目标，采取盲目扩大投资的行为。所以，要形成比较有力的预算约束机制，除了要有合理的产权安排外，更需要对内部人的约束机制。这一层约束关系，首先是来自银行和其他债权人的外部监督。银行对企业的监督有两种模式，一是距离型监督，在企业正常经营时一般不介入企业的经营决策，只有在企业出现财务状况恶化的情况下才采取干预措施，二是直接监督，即银行从给予企业贷款开始，不断地介入企业管理，甚至和企业一起对投资决策作出判断，而在企业出现危机时，银行可能因为介入过深而受到连累。我国不少国有企业的预算约束机制还没有得到硬化，主要原因有二：一是银行体制改革还比较滞后，银行对其债权的管理不严；二是国有企业的负债约束对经理人员不构成任何约束，导致国有企业依赖于银行贷款。所以，在产权制度改革推进的同时，如何解决国有企业或国有控股企业的软预算约束问题，仍需要进一步探讨。
5.建立以企业控制权市场为导向的市场化监督机制
企业控制权市场，是潜在的竞争者通过收购的办法获得目标公司的控制权，并且对目标公司进行全面的重整和改组。在资本市场上，一旦企业经营者不能领导企业获得有利的市场地位时，企业的股份就会表现为下跌，这样就为有能力的竞争者提供了收购机会。潜在竞争者收购的动机包括：(1)尽管企业经营者缺乏进取能力，但企业本身具有优质资产或大量自由资金；(2)企业的业务和资产与收购者自己企业存在优势互补关系，收购后可以取得规模经济；(3)收购者出于减少竞争对手的目的；(4)收购企业的成本比新建同类企业的成本低，等等。企业控制权市场的发展，为企业治理提供了必不可少的机制。特别是在股东不能有效监督企业经营者的条件下，潜在竞争者的收购威胁可以有效地监督经营者行为。国有企业在实行政企分开后，行政性地合并、划拨企业资产的行为已基本消失，更多地是政府指导下的市场化的收购合并，不少地方在国有资产重组的浪潮中，利用绩优企业去收购濒临破产的企业，有的取得了成效，有的因为搞捆绑式收购而导致绩优企业被拖垮。尽管企业控制权市场仍然存在一定的政府干预，但是总体上发挥了盘活国有资产存量的作用。
分析我国国有企业历次改革的经验得失，我们可以看到，国有企业改革的核心问题是产权改革；而改革产权关系的关键在于通过明晰国有企业内部的产权关系，使剩余控制权和剩余索取权完整有机地结合在一起，使企业经营者不仅具有充分的经营自主权，而且还具有与经营自主权的有效行使紧密联系的“剩余”利益，这样，责、权、利三位一体，从而有效地建立国有企业的内部激励机制。
如何将剩余索取权和控制权紧密联系在一起，使企业经营者在承担经营风险的同时，也对应地得到经营报酬，这个问题即使在实行股份制改组的国有控股上市公司中，也没有得到很好的解决。尽管通过股份制改革，证券所有者或股东已经同公司直接具有控制权的董事会和经理分离，证券所有者的所有权表现为获取股息和投票权，而控制权和剩余索取权为董事会和经理人员所拥有，这一体制从组织形式上看，是符合现代股份公司要求的。但是，我国国有控股的股份公司中，国有股只有代表而没有真实所有者，国家委派的代表所掌握的投票权对于其本人来说，实际上是一种廉价投票权，这就很容易造成国有股权利的滥用，造成国有资产流失、决策失误以及重复传统国有企业的一些弊端。
发达国家经过长期的摸索，提出了将经理者和职工利益与公司利益紧密联系，并具有长期激励作用的机制，这就是高层经理股票期权计划和职工股份计划。这两种形式的激励机制，其核心思想就是要将企业的经营成果的一部分以公司股份的形式，通过期权方式奖励给作出贡献的高级经营人员。这一计划目前在发达国家特别是在美国的上市公司中十分普遍。美国的一些著名公司如IBM、迪斯尼等都实行了高级管理人员股票期权计划。
我国部分地方也开始积极探索对国有企业的高级管理人员实行期权期股计划。比如，武汉市在国有控股的上市公司中推行了这一措施，宣布对湖北广济药业公司董事长进行奖励，奖励的方式是将一定的国有股锁定在其名下。也有的地方采取由公司出资公开购买可流通的股份，锁定在被奖励人的名下，并规定其工作绩效满足预定的目标才可以真正转为其拥有的股票。
职工持股制度曾经在我国股份公司中存在相当长的时期，但是后来由于职工股份发行过程中存在许多不规范的地方，证券监督管理部门就取消了职工股的发行。从职工持股与企业绩效的关系看，原来股份公司职工普遍的做法是在公开发行股份中留出一部分定向发行给职工，由于发行市场与股票二级市场之间巨大的价格差异，职工股发行等于是向职工提供了获得额外福利的机会，而没有起到长期激励职工的效果。
从国外上市公司尤其是美国上市公司实行高级管理人员股票期权制度的效果来看，应当说，从总体上看是有利于提高经理人员的积极性，同时也解决了经理人员行为短期化的问题。当然，对股票期权计划也有许多反对意见，认为股票价格不能反映企业的真实业绩，因此，与股票价格相挂钩的股票期权计划不是好的奖励办法。在我国，在建立具有长期激励作用的高级管理人员持股计划时，更因为法规欠缺、环境不完善等原因而处于争议的过程中。
首先是我国国有企业的业绩有很多不确定因素，特别是一些国有企业受到国家政策的保护，可以获得垄断利润，有的表面上业绩不错，一旦失去政府扶持，就有可能发生亏损。因此，要确定公司的高级管理人员付出了多大的努力和贡献是很困难的。
其次是国有企业在业绩良好的情况下给予高级管理人员奖励，但是一旦亏损，高级管理人员又无法承担赔偿责任，因此就造成奖励和惩罚不对称，是另一种形式的负盈不负亏。
第三，国有企业的经理人员往往是政府任命的，而政府又是国有股的管理者，因此，政府用国有资产或其盈利奖励自己任命的代表，有关联交易的嫌疑。
总之，尽管高级管理人员股票期权计划是调动管理人员长期积极性的措施，也经过国外上市公司的实践检验，但是在我国该计划的建立和发展还需要相应的配套条件的成熟，需要进一步探索和研究。
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