论作为特殊职业群体的行政人员，本文主要内容关键词为：群体论文,行政论文,人员论文,职业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
二、行政人员的职业化进程
行政人员的职业化是与行政人员的专业化联系在一起的。在现代社会，人们已经确定无疑地把公共行政职业活动看做专业化的社会活动。同时，由于公共行政体系变得越来越庞大和越来越复杂，行政分工也越来越细，行政管理已经不再仅仅是相对于其他职业的一种特殊职业，而是在行政管理这一职业活动中又包含着各种各样的分工，行政机构的不同职能部门把行政人员固定在特殊的管理职业岗位上，使绝大部分行政人员终生从事着某种特定的行政管理活动，这就是行政人员的专业化。
行政人员的专业化与官僚制存在着天然联系。官僚制的出现是社会分工的结果，随着国家范围的扩大，国家政治和经济职能的增加，为了实现政治权力的有效运作，就出现了国家职能分化的趋势。因应这种职能分化的要求，就需要有人相对固定地司掌国家某一方面的统治或管理职能以及维护和保障这种职能实现的权力，而这种相对固定地司掌某一方面职能及其权力的分工又被作为职位固定下来，这些职位同时又成了组织一个庞大的国家政治统治和管理体系的纽结。分工本身就是社会职业化的运动，正是国家政治统治和管理领域中的这种分工，才使官僚呈现出职位化的趋势，才为从社会中选拔从事这一职业活动的人才提供了合理的思维路向。
自从官僚制将行政人员职业化以后，行政人员专业化就展现出现代政府行政管理事务的复杂化、多样化和规范化的趋势。这种趋势表明，政府管理体制必须相应部门化，行政人员也必须相应专业化。现代行政人员所需要的专业知识和技能是以往所无法比拟的，行政人员不仅需要了解和熟知众多的相关法律和法规的条款或惯例，而且需要懂得并实际运用这些条款或惯例，以求灵活地处理实际行政管理事务。行政人员专业化，也正是政府公务员(常任文官)在某些国家被称为“第四权力”的原因。行政人员的专门知识和技能是通过长期的正式教育和实际经历形成的，政府则通过公平、客观和制度化的考试方法予以鉴定和确认，并根据鉴定和确认的结果予以合理任用，没有经过鉴定和确认，就不能担任或提升公职。人事行政由以往只重视通才，发展为通才与专才并重。日益精细的政府事务，需要大量的行政专才来参与管理，行政通才多集中于政府上层，中、低层政府官员中行政专才所占的比例越来越大，发展到今天，有所谓“专家行政盛行”之说。
公务员制度的推行更进一步推动了行政人员专业化的进程。西方公务员制度的特征之一便在于注重专业技术人才。彻底否定“政党分肥制”倡导者的所谓“政府工作人人皆可为之”的理论，把是否具有现代公务职位所需要的专门知识和技能作为录用公务员的重要标准。常任的职业公务员的建立，使政府中职业政治家和职业公务员得以区分，职业公务员若没有重大过失即可永久留任，直至退休。这些职业公务员由于工作职位有长久保障，因而能够专心工作，并能够在稳定的职业性工作过程中，不断地积累经验，并得以把积累起来的经验再运用于工作实践之中，这样也就必然能够大大地提高政府的工作效能。因而，行政人员的职业化，是行政人员专业化的必要前提。
西方国家公务员制度所确立的考任制为专业化的行政人员选拔机制打通了路径。考任制是公务员制度得到确立的最显著、最关键的标志。在此以前，各国都还没有形成系统有效的考试录用政府工作人员的制度，政府中的职位常为一些能力低下的庸才所占据，行政效率由于受到工作人员的素质的影响而十分低下。考任制则吸纳了大批社会精英。对行政人员专业化有着重大意义的体制设置是职位分类。职位分类是为适应现代社会发展的需要，而首先在美国的公务员管理体系中兴起的一种科学的人事管理方法和手段。
在行政人员的专业化过程中，大学所设立的专业性学院也起到了十分重要的促进作用。高等教育造就大批未来的专业人才。由于这些大学在学生头脑中的影响，它们对于学生中什么人选择什么样的专业等问题，具有很大的影响。大学通过它们的课程安排、它们的教师以及它们的教学活动等，就可确定每门专业课程的内容和各个专业当中学生的前途与志向。当然，这些大学生将会包括明天政府工作的主要工作成员以及后天的主要领导人。在绝大多数的专业领域内，政府在既不作很多的询问也不甚了解的情况下，就已经在工作内容方面接受了学院方面的规定；在人员资格与特长方面，对于大学所定的标准，绝大多数政府机构，都是依赖多于鉴定，只要拥有从某个合格的学校所取得的毕业证书就够了。通常这种鉴定本身就是以对特定学校课程的检查与批准为基础的。
在当代社会，公共行政人员的专业化已成为一个不争的事实，正如弗雷德里克·C·莫舍所说：“无论是更好，还是更坏——或者说是既更好又更坏——总之，我们的政府在很多方面而今是在专家们的掌握之中。”[1]在1923年的《美国职务分类条例》建立起一种专业与科学职务之后，在公共领域内从事工作的专业化人员的数量就开始不断地增加；而由于文职人员的工资率给予专门训练和先进技术以不断增加的奖励，从而使这种人员的数量多年以来持续保持增长趋势。由于政府所执行的任务，特别是自从第二次世界大战以来，在性质上日益变得更加复杂和范围上更加广泛，这就使得对有专门技能的人力的需要也随之增加了。这说明，行政人员的专业化是一种不可避免的趋势。
三、行政人员的职业特殊性
行政人员是一个独特的职业群体，承认这个群体存在的客观性，就必然会对它提出特殊的要求，对行政人员的行政行为就会作出特殊的规范。最为重要的是有利于行政人员生成职业意识，为行政人员建立起特殊的职业道德——行政道德。承认行政人员职业群体的存在，最终目的是在这个特殊的群体中建立对公共权力公共性的信仰。
与传统社会的身份制不同，近代社会的行政管理实际上是一种职业行为。我国改革开放后，在我国的行政改革实践中，我们已经建立起了公务员制度并正在使之完善。公务员也逐渐开始被作为一个特定的职业群体看待。就公务员制度而言，实际上是在法律的意义上确认了行政人员的职业化。但是，过去很长时间里，我们在理论上并未明确承认公务员是社会中一个相对独立的职业群体。相反，我们强调的是公务员与人民群众的一体性，忽视公务员相对于其他行业社会成员的职业差异性特点。当前，以科学的态度看待公务员职业的角色定位及与此相应的行政伦理道德建设问题，对于行政管理的科学化，对于依法行政乃至预防职务犯罪等，都有着重要的意义[2]。
首先，行政人员的职业特殊性在于这种职业的公共性。行政人员的群体是一种特殊的职业群体，它掌握着公共权力，并在公共管理的职业活动中代行这一权力。而这种公共权力来自于社会，又凌驾于社会之上，并且对几乎整个社会生活有着支配的能力。公共权力与行政人员之间的职业性联系，赋予了公共行政这一职业以特殊性，使行政人员与其他职业的从业者不同。其他任何一类职业的从业者也都不可能像行政人员这样把自己的行为建立在公共力量之上。正是这一点突显了行政人员职业的特殊性。为了维护公共行政的公共性不受行政人员的破坏，为了保证行政行为的健康，为了促进行政人员的职业道德意识的生成，需要强调公共行政领域的特殊性，需要把行政人员作为社会整体中一个相对独立的群体突出出来。
其次，行政人员的职业特殊性，还在于这种职业是服务于公民、服务于全社会的。政府的合法性是建立在公民与政府、公民之间的政治契约基础上的，政府的一切权力来自公民之间的契约或公民与政府之间的权能委托，政府应保护全体公民的公共利益，维护和平的社会秩序，充当公民的忠实“奴仆”，“全心全意为人民服务”。否则，公民有权收回委托之权能，选举出新的政府。政府为公民服务，反映公民的意愿，为公民利益尽心工作，完全是应有之义、应有之举，而非政府单方面的“恩赐”。而政府为公民、为社会所提供的服务必须通过行政人员的工作予以体现。行政人员职业的这种特殊性就体现在，行政人员作为公民和社会的服务者，必须正确对待手中的权力，这种权力不应成为为自己、为小集团谋取私利的工具，而应成为更好地满足公民需要、更好地服务于社会的手段。
再次，行政人员的职业特殊性，在于这一职业的政治性和权威性特征。政府是国家行政机关，在行政机关中担任公职，行使公共权力的行政人员，其专门业务就是“行政”，而公共行政活动在本质上反映和体现着国家意志的要求以及统治阶级在政治上的价值追求。公共行政的使命是执行国家权力机关的意志，国家权力机关具有强烈的阶级性，行政机关也不例外。公共行政是以国家的名义进行的、代表国家并以国家强制力为后盾的，所以，无疑具有权威性。一切管理对象，对行政机关及其工作人员的管理行为都有服从的义务。但公共行政活动本身也必须依法进行，这种法制性集中体现了公共行政这一职业的权威性特征。
最后，行政人员的职业特殊性，在于这一职业有着特殊的从业要求。这种要求体现为法律要求和道德要求两个方面。这两个要求之间有着密切的联系，是相辅相成的。道德是内在的“自律”，法律是“他律”。对于制约行政人员的行为来讲，道德主“内”，法律主“外”；对于抑制行政人员的犯罪来说，道德治“本”，法律治“标”；道德“扬善抑恶”，法律“惩恶扬善”。行政人员在处理各种公共事务时，他们必须站在政府的立场上，从法律和政策的角度来考虑和处理所面临的各种问题，行政人员必须成为法律的具体执行者。然而，仅仅依靠法律并不能解决所有的问题。对行政人员的从业要求除了法律方面的要求外，还必须强调道德要求，即行政人员从业的行政道德标准。在行政人员道德的各种要求中，无私是首要的要求。行政人员只有无私才能公正，才能廉洁，才能适应公共行政管理的职业要求。对于行政人员这个特殊的群体，要求它的一切成员都必须是无私的，如果存有私心，那么就不应选择这一职业。行政人员应当把公共权力的公共性看得高于一切。