协商民主视角下的社会矛盾与纠纷解决机制创新&以“民主讨论”调解民间纠纷为例_协商民主论文

协商民主视野下的社会矛盾纠纷化解机制创新——关于“民主恳谈”调解民间纠纷的个案研究，本文主要内容关键词为：民主论文,个案论文,纠纷论文,视野论文,机制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1672-0911(2014)05-0024-06

       一、研究的背景

       现阶段的中国社会矛盾具有频发性、多样性、复杂性、阶段性等特征。有些矛盾纠纷持续时间之长、牵涉面之广、解决起来之难是超乎想象的。不可否认，许多纠纷的产生与地方政府有着直接或间接的关系。其中一些纠纷可能是因为政府的不作为所致，还有一些纠纷可能是政府乱作为的结果。无论如何，出现了纠纷，政府不能熟视无睹、一推了之，否则就算是不大的纠纷，也有可能因久拖不决而成为隐藏于乡土社会里的一颗“定时炸弹”。而若政府直接插手、拍板定夺，往往又吃力不讨好，甚至把自己推上风口浪尖，成为纠纷双方攻击的靶子。在当下民众不太习惯通过法律解决纠纷的情势下，地方政府及时创新化解机制并用协商民主的方式来解决纠纷，显然是一个明智的选择。一方面，政府可以第三方身份超然于事外，不致直接受到攻击；另一方面，政府又以负责任的精神置身于事中，及早促成问题的解决。当然，做到这些，恐取决于地方政治精英对协商民主知识的掌握和运用，同样也取决于纠纷当事人对协商民主的认同度。温岭市松门镇通过召开民主恳谈会解决了一起历史遗留下来的教堂迁建纠纷案，就是协商民主化解社会矛盾纠纷的一个成功案例。

       这个纠纷案的化解，应当归功于兴起在上世纪90年代末并一直持续开展着的民主恳谈活动。“民主恳谈”缘起于温岭市松门镇，目的是促进干部转变工作作风，增进干群互信。未曾想该活动一发而不可收，先后拓展出“镇级民主恳谈”、“村级民主恳谈”、“党内民主恳谈”、“行业工资集体协商民主恳谈”及“参与式民主恳谈”等形式，并逐步衍生成为一种民主决策机制。现如今它已步入制度化、规范化和程序化的轨道。在恳谈会上，与会者的话语权平等，其正当权利受到尊重；干部耐心接受质询，当面答复和解释公众提出的各种问题。经过长时期的民主实践，群众愈发感觉“民主恳谈”不能离开他们的生活，尤其在维护其自身利益之时。在他们心目中，“民主恳谈”就是公正、包容、责任的象征。不过，当初的恳谈活动并没有设置纠纷化解议题，而是随着基层政府理念的转变及其廉明形象的塑造，也相应催生了人们对恳谈权威的认可和尊重。基于此，2013年4月，松门镇政府适时启动了“L教堂历史遗留问题民主恳谈会”，以此来调解一起持续了20多年的基层信访积案。我们认为，其意义不仅仅在于个案成功调解本身，更重要的是为化解社会矛盾纠纷找到了一条机制变革的新路径。这一路径虽不具备法律调解的权威性和强制性，但它解决了法律解决不了的中国乡土社会诸多现实棘手的问题。

       二、协商民主的核心价值及其社会矛盾纠纷化解功能

       20世纪八九十年代，因对代议制民主的补救和西方社会变迁的回应，一种新的民主范式——“协商民主”悄然兴起。虽然协商民主从概念提出之日起，一直都没有停止过学术上的争论，但其以“理性、辩论、协商、公共利益、共识与妥协”为核心价值的这些表述，被多数学者所接纳。这些价值既可以在政治领域内发挥作用，又可以在广泛的社会、经济、文化等多种领域中存在；既可以在公共权力机构、国家基本制度中出现，又可以在基层事务、小范围群体内运用[1]。总之，只要核心价值具备，协商民主的外部表现形式完全可以多样化。事实上，协商民主嵌入社会矛盾纠纷化解正是其外部形式之一，其功能表现在以下几个方面：

       (一)设置理性辩论程序，协商民主为纠纷双方提供了参与并发声的平台

       社会矛盾纠纷产生以后，一般冲突各方都会站在自己的立场上，相互斥责或诋毁，进而争相在体制内外寻求参与和发声的渠道。一旦诉求遇阻，或因政府回应不力，有人就会罔顾法律尊严，企图制造群体对抗性事件，甚至不惜发生流血冲突，从中博取更大的利益。因此，在协商中设置理性辩论环节，让冲突双方有序地参与到公共讨论之中，让不同的声音在开放式场域中发出并接受公众的评判，就可以避免大量无序参与和话语权不对等现象的发生。

       (二)突出公共利益的责任，协商民主为纠纷化解提供了前置条件

       社会矛盾纠纷的解决一般会依靠双方认可的权威性组织或个人，而偏向一方或出于一己私利的组织或个人绝无解决纠纷的可能。协商民主从其诞生之日起就“强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策”[2]。因此，协商民主以其自身的权威性成为纠纷化解的前置条件和基础。

       (三)达成共识或妥协的结果，协商民主为消除对立、化解纠纷提供了良好机遇

       依照民主的理性规则，在协商讨论期间，各方都有机会听取他们以前没有听到的意见，在“更好的理由”的引导下实现偏好的合理转换，开始改变其偏好并相对软化其反对意见[3]。协商组织者(通常为政府)便可以巧妙地运用公共审议，经过一个相互讨价还价的过程，以官员答应给反对者资源为条件，达到转变民众偏好、缓和反对意见的目的。通过协商互动过程中偏好的合理转换，继而达成相关议题的共识或妥协的结果，于是纠纷调解得以成功实施；协商组织者的效率在协商会议中得以提高；最终做出的决策也更为各方所接受，从而消除彼此对立，化解矛盾纠纷。

       三、“民主恳谈”调解民间纠纷的实践探索——以松门镇L教堂历史遗留问题民主恳谈会为例

       (一)个案发生的背景

       本案发生在温岭市松门镇。松门镇地处浙东南沿海，为全省136个中心镇之一，面积89.6平方公里，人口近7万。该镇经济发达，境内寺庙教堂林立，信众大多信仰基督教，现有大小教堂11座，信徒超过2万人。基督教传入该区域的历史悠久，最早可追溯到上个世纪二三十年代。经过近30年的休眠期后，基督教教堂如雨后春笋般卷土重来，其势力及影响力愈加壮大，同时也带来了不少问题，如教堂因年久失修危房越来越多、教堂用地指标批复越来越难、教职人员良莠不齐、宗教组织之间矛盾纠纷不断等。这些都给宗教管理部门带来了不小的挑战。其中，发生在松门镇淋川管理区L教堂历史遗留纠纷案最为棘手，时间跨度长达20余年，涉及信徒4000多人，几乎成为不太可能解决的历史“悬案”。

       L教堂始建于二十世纪三十年代，经历了60多年的风雨洗礼，到了九十年代，被鉴定为危房。1992年，经有关单位批准可另辟新址重建，选在相邻的D村建造一座新教堂，并要求“新堂”建好后注销“老堂”。但在建“新堂”过程中，有人向上面反映“新堂”属于违法建筑，因其建在了农保地上。随后县委办发文要求“新堂”立即停工。文件认为“新堂”选址不当，破坏了农田，加之L教堂内部也有分歧，部分信徒不同意随迁“新堂”，于是“新堂”停工了。到了1994年，迁“老堂”建“新堂”的话题又被重新提起，多数信徒认为，“老堂”地方狭小，没有发展空间，同时又是危房，必须搬迁。鉴于“老堂”的实际情况，当时温岭市(1994年撤县设市)政府专门召开协调会，提出了五条意见，其中一条就是建议“老堂”迁往D村建“新堂”，以市民族宗教事务局的名义下发了一个文件。遗憾的是，“新堂”虽已建好，但部分信徒仍然在“老堂”活动，他们坚持认为原来县委办的文件仍然有效。随着时间的推移，一方面“老堂”的危房实在难以支撑，另一方面村庄整治要求其拆迁，其负责人不得不向市民宗局打报告提出另建“新堂”。但问题是“新堂”的信徒坚决反对“老堂”在第三地建“新堂”，并多次越级上访，他们认为“老堂”本来与其是一家，没有理由分开。再者，他们与“老堂”即将要建的新址挨得比较近，认为浪费了宝贵资源。

       新老教堂的拉锯战一打就是20年，这期间，纠纷双方上访不下60次，信徒自行协调100多次，均以吵架甚至肢体冲突而告终，始终解不开死结。这既伤害了信徒间的感情和基督教组织的名声，又影响了乡村社会的和谐稳定。为此，本届市委市政府主要领导高度重视，责成松门镇党委政府成立纠纷协调组专门处理此事。鉴于松门镇是“民主恳谈”的发起地，协调组决定通过举行恳谈会对该纠纷案进行调解，防止事态进一步升级。

       (二)民主恳谈的过程

       1.确定恳谈主题

       本次恳谈会的目的并非由协调组来介入宗教组织的内部事务，也非判定冲突双方谁对谁错，而是考虑通过建立一个公开的沟通交流平台，并在各方都能心平气和地表达自己观点的基础上，形成一个正确处理本案的共识，做出一个不偏不倚的决定，以解开双方心里死结，使之能够顾全大局，摈弃前嫌，化干戈为玉帛。因此，协调组决定本次恳谈主要围绕“L教堂历史遗留问题”这一中心议题进行协商恳谈。

       2.选择恳谈代表

       由于本案是针对宗教组织的历史遗留纠纷问题，恳谈会特别邀请了台州市民宗局和温岭市民宗局的领导，邀请了市民主恳谈办公室、市信访局、市基督教两会、松门镇相关部门及新老教堂所在地行政村的负责人，另外还邀请了淋川管理区的“两代表一委员”、新老教堂核心小组成员及部分信徒等60多人参加恳谈会。主持人由松门镇分管政法的副书记担任。

       3.把握恳谈时机

       协调组已初步了解“老堂”所在村在村庄规划时已经为“老堂”新址预留了空间，表明“老堂”已做好了再建“新堂”的准备。而“新堂”也因村庄规划调整，需要拆除重建。看来双方都有续建“新堂”的打算，只是在“合建与分建”的问题上分歧较大。据此判断举行此次民主恳谈会的时机已经成熟。

       4.安排恳谈地点

       此次民主恳谈选择在松门教堂会议室举行，主要考虑到纠纷双方基督教信徒的身份，有利于恳谈会现场宗教氛围的营造；同时，松门教堂距离镇政府所在地比较近，有利于恳谈会的秩序维护，确保恳谈高效推进。

       5.恳谈方阵及焦点指向

       恳谈进入实质性辩论阶段以后，与会者摆出四个方阵(见图1)：第一方阵为“老堂”代表。其主要诉求：(1)希望“老堂”能够取得合法地位，以便依法办教；(2)另选新址建堂；(3)尊重现实，拒绝合并。第二方阵为“新堂”代表。其主要诉求：(1)本区域只存在一家教堂，这家教堂的法人资格属于“新堂”；(2)新老教堂应合二为一；(3)“新堂”已拟好了合并方案，只等“老堂”教友过来。第三方阵为主持人团队，以镇分管政法的副书记为核心，保持价值中立，其主要职责是维持秩序、把握进程。第四方阵为其他代表，他们在取得主持人同意的情况下可以发表自己的观点，并与新老教堂恳谈代表进行交流互动，可以回答当事人提出的问题，也可以作相关政策解释。从整个辩论焦点看，主要围绕L教堂的“分与合”这条主线展开。

      

       图1 恳谈方阵及焦点指向图

       (三)理由陈述与共识达成

       1.“老堂”代表提出“分”的理由

       (1)“新堂”没有遵守县委办1992年5号文件规定，并为此还接受了2万元的罚款，有票据为证。(2)即使当时有一部分信徒分流到了“新堂”，但“老堂”一直没有停止宗教活动。(3)事已至此，怨气消除较难，合并没有可能，分开有利于和谐。(4)福音得以广传，教堂不会嫌多。

       2.“新堂”代表提出“合”的理由

       (1)“老堂”是非法的，当时市民宗局的文件上明确规定“新堂”建好后腾出“老堂”，并以1.57万元出让，只是没有得到执行而已。(2)基督教“两会”未尽到职责，不仅不做合并工作，居然促分。(3)根据教义规定，基督兄弟姊妹彼此相爱，不能分开。(4)只要能合并为一家，“新堂”负责人可以退出职位，通过选举产生新的“当家人”。

       3.其他方阵恳谈代表的主要观点

       松门镇规划分局代表认为，任何新的教堂建设都必须符合村庄规划。一方面，“老堂”所在村做规划时，已留出一块公建用地(事实上是为“老堂”预留的)，这为“老堂”迁建创造了条件；另一方面，我国宗教法规和政策没有规定因距离太近不能再建教堂。松门镇国土分局代表认为，“老堂”基本上符合用地规划，部分手续已办好；公建用地到底能否建教堂，这要看“老堂”可不可以同村民协商好。

       4.恳谈达成的共识与结论

       在各方充分表达观点和理由以后，主持人宣布暂时休会半小时，代表原地等待。此时，参加恳谈会的有关领导在后台紧急磋商。半个小时后，主持人把本次恳谈达成的共识与结论交由温岭市民宗局局长宣读：(1)双方要尊重历史，面对现实。从历史的角度来说，两堂应该合一，建新拆旧是天经地义的事。但现实情况是，两堂已经分开20年了，合的可能性不大。经合议，多数恳谈代表同意新老教堂分开。(2)目前宗教场所批准较难，局里尽可能按照相关程序向上级报批。

       至此，新老教堂代表并未提出异议。恳谈会结束。新老教堂长达20余年的历史纠纷问题基本得到解决。温岭市宗教局已于2013年6月底批准“老堂”为合法的宗教活动场所。

       (四)个案得以化解的理性思考

       通过召开一场民主恳谈会就能化解一起持续20余年的民间纠纷案，不能不说是一个奇迹和创举。这里面有许多值得总结和思考的地方。

       1.一次纠纷调解方式的调整，使得协商民主的潜能得到充分有效的发挥

       从性质上说，本案属于跨行政村、牵涉到政府部门和宗教团体的非诉讼案件，其间的关系错综复杂，现有的人民调解、行政调解、法律调解都“无可奈何”，而具有协商民主功能的“民主恳谈”适时介入却迎刃而解、及时破题。充分表明“审议、辩论、合作、妥协”这些协商民主元素，刚好也符合调解工作的基本原则和方向。

       2.“民主恳谈”的权威性，使得纠纷双方能够坐在一起

       当事人在长达20多年的时间里一直处于关系十分紧张的状态，没有人能够使其坐下来心平气和地谈。这时“民主恳谈”的出现，使他们重新点燃了希望。虽然在调解过程中时而弥漫着言语冲撞的火药味，但在主持人的提醒下，言语冲撞的火药很快转变成思想碰撞的火花。毫无疑问，这是“民主恳谈”的权威地位在纠纷调解中发挥作用的结果。

       3.理性地表达与倾听，不断拉近纠纷双方的心理距离

       在平等、理性的氛围里，没有人对于“谁对谁错”进行评判，有的只是对事实的陈述和偏好的转换。此时，纠纷双方心里没有压力，他们需要的是有人在倾听和被理解。表面上看，他们仍坚守着自己的思想，但对于恳谈各方的中肯观点，他们内心还是愿意接受的。这一点从恳谈会后协调组对“新堂”恳谈代表的走访中得到了印证。根据协调组所掌握的情况，已作出妥协姿态的他们绝大多数对恳谈结论持肯定态度，表示不再上访、专心办教。

       四、协商视野下社会矛盾纠纷化解机制变革面临的现实困境

       (一)“统治”观念作祟影响着政府与群众的协商互动

       改革开放以来，由于经济的高速增长人们往往忽略了对落后的传统政治文化的清算。在不少领导干部的潜意识里还存在一种错误的观念，那就是政府与群众之间只是管理者与被管理者的关系，甚至有的认为二者是统治者和被统治者的关系。真正能够将二者视为一种平等协商与互动互信关系的可谓少之又少。同时，当下一些人的“官本位”思想依然很严重。在他们看来，官的地位就是高，群众的地位就是低，这似乎已成为一种社会共识，尽管这种共识是扭曲的和糟糕的。在现实中，这种政治文化氛围是排除协商的。其实，假如政府与群众的地位不同也就根本没有协商的必要。“这种文化冲力是一种无形的历史惯性，并非一朝一夕可以消除。”[4]因此在传统“统治”观念与现代民主思想刚刚苏醒的双重作用下，当前国家治理中的“人治”与“法治”并存，二者交织在一起，经常会产生各种矛盾和冲突，导致政府与群众陷入双重困境，阻碍了二者的正常协商互动。

       (二)权力导向的行政模式制造了政府与社会对立的情绪

       在我国政治制度中，行政的方式一般是以政府首脑为核心，虽然强调民主集中制，但事实上经常是集中多而民主少。随着行政过程中权力的逐步异化，不自觉地集中到了政府首脑手中，政府首脑自然会把个人喜好和习惯方式贯彻到具体的行政行为之中。而具体的执行人员也会以行政权力为导向，强调群众必须服从，甚至不许有质疑的声音。于是，群众开始恐惧政府，不敢和政府沟通，久而久之就造成了一种政府与社会的对立情绪。在这种情绪的作用下，政府和群众的关系极不正常，加之受封建传统政治文化的影响，便形成了一种所谓的“官民对立”局面，整个社会弥漫着一种双向不满：政府觉得政策实施越来越困难；群众更是不愿予以配合。官场上这种政治文化的存在将官民间的沟通隔开，社会纠纷化解渠道越来越狭窄。

       (三)过多的政府层级制约着以协商嵌入社会纠纷化解

       在矛盾凸显期，社会冲突往往会集中爆发，这样就需要建立一个能够高速运行并能实现信息双向共享的沟通机制，这种机制的作用就在于当遇到重大群体性事件时，政府能够及时了解各个利益群体的诉求，群众也能够知道政府的态度。另外，群众在遭遇矛盾纠纷时通常采取上访的形式向基层政府反映问题，有些问题需要上一级政府做出决策。但在现实中，群众的利益诉求往往在基层受到阻塞，要么上达非常困难，要么上达非常缓慢，这就是政府层级过多所导致的弊端[5]。基层政府本来承担了大量的基层治理工作和具体行政工作，却被束缚在接受群众利益诉求的繁忙事务中，上一级的政府本来应该做出宏观决策指导区域经济社会发展，却因为迟迟得不到相关信息而造成行政资源的浪费，这种双向堵塞都阻碍了政府与群众的协商互动。同时，政府层级过多还会容易导致决策的一言堂，破坏社会中的民主协商氛围。

       五、发挥协商民主化解社会矛盾纠纷作用的对策思考

       (一)推进协商民主化解社会纠纷决策过程中的科学化

       协商民主一般强调参与主体的多元化。通过民主恳谈形式协商解决社会纠纷，在确定参与讨论的代表时，必须充分考虑社区的实际情况制定相关细则，以确保不同身份、不同利益群体的代表都能参与到会议中，只有各种利益方代表共同进行协商讨论，相互之间进行沟通协调，协商民主的精神才能够得到充分发挥。在我国基层现有的协商民主决策过程中，往往采取听取群众建议之后作决定。在这一过程中存在一些需要明确解决的问题。其一，群众建议在经过协商讨论后是否需要经过科学论证？其二，领导采取群众建议的原则是什么？等等。因此，必须对协商民主化解社会纠纷的决策过程进行规范化管理，对与会人数、决议通过所必需的条件等方面，做出具体规定，以确保决议满足纠纷当事人的共同利益。总之，要实现协商民主决策的科学化，必须建立健全确保实现协商民主平等性、公正性、公开性特征的制度，并建立与之相适应的问责制度，规范管理协商的议题、协商的过程、协商决议的执行、协商的监督，真正落实协商民主的程序化原则。

       (二)加强协商民主化解社会纠纷的决策执行与监督力度

       在协商民主理念的指导下，民主决策成为协商的关键环节，决策的制定过程是协商工作的核心所在。然而有时决策的执行和监督工作往往被忽视。这个问题解决不了，会挫伤协商参与者的积极性。因此在协商会后必须成立专门的决策执行部门，在决策执行过程中，对协商效果进行论证，找出决策的缺点和不足，及时进行调整以确保决策得到有效落实。基层政府必须高瞻远瞩，立足实际，坚持具体问题具体分析，加强相关规定的细则制定，加大监督力度，确保决策落到实处。基层组织可以根据自身实际情况成立由本区居民代表组成的监督小组，或申请第三方如相关政府部门对民主协商的决策进行监督，对决策的执行过程进行监督，以实际行动让纠纷双方都能满意，以防止因监督执行不到位导致矛盾反复，甚至引起更大的冲突。

       (三)提升公民协商意识，为协商民主化解社会纠纷提供文化支持

       民主是制度与文化的统一，协商民主在化解社会纠纷中不仅需要相关制度的引导和规范，而且更需要内化为公民意识和公民情感的文化支撑。中国一直是一个由政府主导的社会，人民群众对政府有着较强的依赖感，是典型的臣民依附型文化。公民的参与意识和政治参与能力都比较缺乏，这样协商民主在中国的发展就缺少了来自于公民的源动力。因此就要通过对公民参与意识和协商能力的培养来促成政治文化的转型，弥补文化现实与协商理想之间的鸿沟。协商民主主张公民的自愿参与，强调参与主体之间身份平等，强调参与主体的理性与包容，强调主体利益的多元与差异，强调协商程序的合理与公正，协商民主对于现代公民的这些要求同参与型文化的价值理念是契合的。同时，政府要为公民的成长创造可能的机会与平台，摒弃以往怀疑和不信任的观念，转变以往单向灌输和宣传的做法，让社会纠纷的当事人积极参与到公共协商中来，陈述事实，表达真意。同时在参与方之间形成互信、互惠与合作的良性互动。以纠纷双方参与意识的提高为切入点，促进公民主体意识、协商意识和自主意识的形成。

       总之，处于矛盾凸显期和高发期的当下，各种社会矛盾纠纷不可避免，并不断影响着社会和谐稳定，同时也考验着基层政府的治理智慧。在协商民主不断向社会纵深延伸的今天，实现社会矛盾纠纷化解的机制变革已迫在眉睫。俗话说：“思路决定出路。”当社会纠纷已经产生而又长期得不到解决的情形下，除了继续鼓励当事人走法律途径之外，各级政府应当超前运作，毫不犹豫地启动协商民主嵌入纠纷化解机制。诚然，“民主恳谈”只是从乡村社会脱颖而出的协商民主形式之一，各地还有很多独具特色的协商民主形式，都可以尝试着运用于纠纷调解。相信在不久的将来，采取协商民主化解社会矛盾纠纷会逐渐成为基层社会的一个重要选项，进而成为一种习惯。

       收稿日期：2014-07-31

标签：协商民主论文;  法律论文;  社会矛盾论文;  民主制度论文;  社会问题论文;  决策能力论文;