二元经济结构与内需政策调整，本文主要内容关键词为：内需论文,经济结构论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国二元经济结构的特殊性
著名经济学家刘易斯在其二元经济结构模型中把发展中国家的经济划分为资本主义部门与非资本主义部门两大块。前者以现代的、资本主义的或者说市场化的工业部门为代表，后者以传统的农业部门为代表。其基本特征是，经济发展依赖于现代工业部门的扩张，而现代工业部门的扩张又需要从传统的、维持生计的农业部门不断地吸收剩余劳动力，在现行工资水平下传统部门对现代部门的劳动力供给超过这些部门对劳动力的需求。因此，劳动力从农业部门转移到工业部门是经济发展的必然趋势。反过来，经济的发展必然要求劳动力从农业部门流入工业部门。
二元经济结构在任何一个国家的发展史上都曾存在。发达国家发展到今天，工业部门和服务业已经成为社会经济的主要部门，传统的农业部门经机械化之后也基本实现了工业化。因此，社会上基本上已不存在二元经济结构，而在发展中国家，工业部门和传统的农业部门仍然极其明显地存在着。中国作为一发展中的人口大国，二元经济结构的特征更加突出，并具有其特殊性。
具体来讲，中国二元结构的特征表现在以下几个方面：
1.就业结构的二元化。
从二元经济的观点出发，经济发展的实质就是现代部门的不断扩张和传统部门的不断缩小，直到传统部门也现代化，也为现代市场经济的方式所统治。这一过程的核心就是如何解决从传统的农业部门转移出来的过剩人口的就业问题。由于中国实行严格的户籍制度及城乡分割的就业体制，使农村剩余劳动力无法流入城镇，整个农村和农业经济在整体上呈现一种独立的自我封闭的经济运行态势，从而整个农业经济的市场化程度极低。尽管有很多农村劳动力转移到城市寻找临时的就业机会，但由于还存在着大量的基于原有的“身份”的各种制度性障碍和社会歧视，及一些相关的、区别对待的就业政策，使劳动力流动和人口迁移仍然受到严重的阻碍和限制。另外，劳动就业体制改革也把农民排斥在外，失业人口统计也不包括农民。这在客观上造成城乡劳动力资源难以按市场规律自由、公平和自主地交换和流通，相应地，城乡劳动力统一市场难以形成和发展。
2.社会保障和医疗福利的二元化。
社会保障的一个重要特征就是它对于全体国民的普惠性和一致性。但现在城市和农村的社会保障制度的建立分成两个板块：城市已初步建立了比较完整的社会保障体系，养老保险金已基本上实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基本模式，医疗保险、失业保险、工伤保险都在原有的制度上进行了改革和逐步完善，社会保障覆盖率已达90％以上；而农民社会保障制度的建设严重滞后，仍然是以家庭保障为主的社会保障，除了养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其他保险项目基本上没有建立起来，社会保障覆盖率不足2.4％。在社会福利方面，城市人可以享受到各种社会公共设施和福利待遇；而农村是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点，农民难以享受到大城市的公共服务设施和福利待遇，缺乏有效的社会安全网。
3.财政投资政策的偏倚固化了二元结构。
由于资源分配上以城市和国有企业为中心的政策体制，造成国家财政对农村基础设施、基础教育、生态环境建设、农业科研等公共物品和准公共物品投入长期严重不足，使农业发展的资金和技术的短缺，整个农村经济结构的调整升级缺乏动力和支撑体系。主要表现在：（1）财政的有关农业补贴政策目标，如粮食价格补贴，没有针对农业生产者的，农民没有真正得到补贴的好处，相反，实际上获利的是国有粮食企业、粮食流通部门等中间部门与企业，可见补贴的大量利益都沉淀于垄断制下的流通环节，从而造成巨大的政策效益损失。（2）国家财政支农支出占财政总支出的比重年际间高低起伏不定，未能形成一条稳定的轨迹，而且这一比例远低于农业在国内生产总值中的比例，与农业在国民经济中的地位和作用不相称。（3）1993年颁布实施的《中华人民共和国农业法》规定国家财政每年对农业总投入的增长幅度应高于国家财政经常性收入的增长幅度。但自1993年以来，除了1994年和1996年，国家财政对农业总投入的增长幅度均低于其经常性收入的增长幅度。本应由国家财政承担的农村义务教育，以及庞大的基层政权的运转费用实际上是主要由农民负担。农业科研的投资强度（农业科研经费占农业国内生产总值的比例）仅为0.36％，不到世界平均水平的一半，相当于发达国家的1/10。
4.城乡二元税收体制。
从世界范围看，现在大多数国家对工业和农业采用同一套税收制度，而在中国，工农业两套完全不同的税制并存。这种二元税收体制的实质是国家有意无意地对农民实行身份税制，结果是农民税收负担相对偏重，而且也未能体现税收公平原则。就农业税征收制度设置而言，农业税是以常年产量为计税依据，这就意味着农民无论收与不收或收多收少，都得纳税；农业税属总收益课税，既不存在增值税对小规模纳税人进行照顾的低税率，也不存在个人所得税对工薪收入实行普遍照顾的起征点与免征额的规定。农业税没有任何抵扣项目，只计产出，不考虑种子、化肥、农机和劳动力等投入。另外，农业特产税作为农业税的一个特殊组成部分，并不是一个独立的税种，但农业特产税的征收对象、计税依据、征收方法都与农业税不同，因此，实际征管中，因特产面积、产量、价格、收入很难核定而屡屡出现平摊现象，又进一步加重了农民税收负担。现在在全国农村实行的费改税，虽然从法律角度规范了农民税收负担和征收办法，但它只是税收体制内部的一种改革，是一种缓解矛盾的手段，并不能取得治本之效。
二、内需不足的深层次根源在于二元经济结构
二元经济结构的最大问题是一个社会中人们在经济文化各方面不能整体性地均衡发展，一部分群体的物质和文化水平明显地高于另一部分群体。在我国的突出表现就是工农业的非均衡发展，城市和农村的非均衡发展。按照恩格尔系数的标准，居民的食物性支出占整个消费支出的比重在50％到40％就是小康。根据国家统计局公布的资料，2001年我国农村居民家庭的恩格尔系数为47.7％，城镇居民的恩格尔系数是37.9％。因此，我国人民生活总体上达到了小康水平，但应该看到这种小康是存在着极大的不平衡，城乡收入与消费方面还存在着巨大差距。因为决定收入分配形式的基本因素是经济结构，所以，这种收入差距及其扩大和经济的二元结构性矛盾之间有着密切的关联。一般来说，贫穷人口的收入增长份额的变动与社会经济的二元化程度负相关，与社会经济的现代化程度和中等教育规模正相关。
由于城乡分割的体制和政策，以及由此形成的城乡在体制、机制和发展水平方面的巨大差距，导致现代化在一个国家出现断层，即一小部分人实现了现代化，大多数人却与现代化无缘。一边是庞大的城市工业生产过剩，工业产值的连年增长；一边是农村居民消费能力的增长严重滞后，买不起工业成品，造成供给和需求的结构性缺口。刘易斯曾指出，除非农业生产也同时得到增加，否则生产日益增多的工业品是无利的。这也是工业与农业革命总是同时进行的原因，是农业停滞的经济中看不出工业革命的原因。由于农民收入人均水平低且增长缓慢，大大影响了农民最终消费，使得农业再一次成为中国经济发展的瓶颈，并以农民购买力不足制约整个经济正常发展的形式表现出来。对扩大内需形成最基本的约束，使内需不足成为制约国民经济发展的主要障碍。
消费是收入的函数。农村居民消费需求增长缓慢的主要原因是近年来农村居民收入的增长明显落后于城市居民。农民收入下降的基本原因有两点：一是农产品供求状况发生了巨大变化，农民来自农业的收入增幅放慢。由于城镇居民的恩格尔系数下降，以及食品的收入弹性系数下降，导致农产品价格下跌，直接影响了农业的发展，使农民收入增长与农业生产的增长不能同步。二是农民来自非农产业的收入特别是来自乡镇企业的收入增长放慢。农民收入增长缓慢和需求不旺，从表面看是农村、农业经济问题，但根源却在于二元经济体制和结构。
三、内需政策调整的取向与对策
当前，宏观经济总量平衡面临的主要现实问题是由于农民收入增长停滞导致的消费需求不足、通货紧缩的趋势。这一现象不同于一般经济波动引发的周期性紧缩，而是经济发展转型所显示的多种因素综合作用的结果，主要是体制性、结构性矛盾凸现引发的紧缩。通货紧缩不是一种简单的货币现象，而是一种实体经济现象，是实体经济中供需不对称和结构失衡的表现。这意味着，不能仅仅依靠扩张性投资政策拉动经济增长，必须针对深层次的体制、结构问题，适时调整积极财政政策，随着社会经济形势的变化而交替使用投资性扩张政策与消费性推进政策，将二者结合起来，共同促进社会经济持续稳定发展。
如前所述，当今农业和农村经济发展的症结已不在农业和农村本身，而在于与农业和农村经济密切相关的宏观经济体制，以及突出的二元社会经济结构。因此，必需从国民经济宏观层次上适时对财政政策进行调整，改变国民收入分配不合理的格局，加大财政资金对农业的支持力度，理顺农业发展的宏观政策环境。同时积极采取措施，促进农业增长方式转变，为最终消除二元经济结构，实现农村市场化、工业化、城市化创造条件。
1.增加财政投资倾斜，提高农民消费需求。
我国目前正处在工业化发展的中期阶段和经济体制转轨的特定时期。国外的经验表明，这个时期是农业容易出现萎缩的时期，强调加强政府对农业的支持和保护有特别重要的现实意义，这也是几乎所有的发达国家和发展中国家政府都在工业化时期或多或少地采取了对农业支持和保护措施的根本原因。因为农业既是国民经济的基础产业，又是唯一集自然再生产与经济再生产为一体的产业部门，农业的这一特性决定了一方面农业受自然风险与市场风险的双重影响，社会效益大而直接经济效益低，受比较利益的驱使，农业在市场竞争中往往处于不利的地位；另一方面，结构变革和体制转轨又增加了保持农业与非农产业协调发展的难度，增加了提高农业比较利益的难度，很容易造成农业生产要素和资源的过度流失，影响农业稳定发展。这两种情况，仅仅凭借农业生产者自身的力量是难以扭转的，而必须借助政府的力量进行必要的干预。我国农业生产能力虽然有了很大提高，但基础设施还比较脆弱，抗灾能力不强；农业科技服务、市场流通和信息服务还不能适应调整农业结构和发展市场农业的需要。在这些方面加大对农业的支持力度，是增加农民收入的一个有效途径，也是加入世贸组织国家对农业支持的一个符合国际惯例的重要手段。即在经济全球化的背景下政府应执行WTO《农业协议》的绿箱政策——对贸易、价格不发生直接影响和影响非常小的一些农业投入政策，在基础设施建设、科研、环境保护、病虫害防治、补贴农业保险等方面加大财政扶持农业的力度。
首先，加强农业农村基础设施建设，为增加农民收入提供重要保障。目前农村有效需求不足，除了收入制约外还有消费环境方面的制约，要以农村的道路、电网、饮水、通信、广播、电视和农产品的仓储、保鲜市场设施等建设为重点，大力加强农业基础设施建设，不仅可以帮助农民减少自然风险和市场风险，降低农业生产成本，还有利于改善农村的消费环境和农民的生产、生活条件，并且一部分投资可通过农民出工等形式直接转化为农民收入，扩大农民的消费需求。因此，今后实施积极财政政策，应加大国债资金对农村基础设施的投入力度，这是扩大内需、促进经济增长的重要内容。
其次，增加农业科研的公共投资。这由于农业科研及其开发推广的应用对象是农民，具有很强的社会公益性质和很大的社会效益，国家财政应当大力提高对农业科技的支持力度，并将重点放在基础性研究、发展高效的科技型农业，以及需求弹性大的农产品的科技投入方面，让农民免费和低偿采用农业科研成果和技术服务。继续深化政府农村技术开发和农业推广体系的社会化改革，大力提倡和鼓励涉农企业的技术推广，逐步形成以企业、专业协会、专业合作社的各种产业化组织为主的多元农业科技推广体系，以更好地满足农民的需求。
最后，在制定和实施有关财税政策时，逐步打破城乡界限，对农民实行国民待遇。（1）建立城乡一体化的社会保障制度，把土地所承载的对农民的保障功能剥离掉。（2）完善费税改革。积极进行以“费税合一统一计征”为主的改革，提高农民的实际收入水平。另一方面，切实减轻农民负担。农业税、农业特产税必须依法征收，不得强行要求农民以现金缴纳农业税，村提留乡统筹决不能超过国家政策规定，严格控制出台涉及农业收费项目的文件，强化涉及农业收费项目的管理和监督。（3）降低农村九年义务教育的费用，把目前由乡村自筹经费办学的体制改为由国家办学。义务教育属于公共产品，理应由政府提供。普遍的基本的全民教育是经济持续增长的必要条件之一。农民收入低的一个重要原因就是处于就业方面的劣势，其根本原因就是文化程度低导致整个素质低。因此，增加农村义务教育的投入，是提高农村劳动力整体素质，改善农村劳动力供给结构和缩小城乡收入差距的关键。
2.实施就业优先策略，加速城市化进程。
发展中国家工业化阶段的主要任务就是对相对落后的国民经济二元结构进行改造。核心问题是实现农村剩余劳动力向现代部门的转移，这是促进国民经济结构转换、生产方式转换及向现代化迈进的关键。刘易斯的二元经济理论揭示了社会经济发展的一般规律：随着经济活动从传统的农业向现代非农产业的转移，社会的整体生产力水平将得到提高，二元经济逐步向一元经济转化，二元经济结构中的劳动生产率、工资和生活差异将逐渐缩小或消失。纵观世界各国的经济发展历史，几乎都无一例外经历了农村劳动力向城市工业及其他非农产业转移的过程。城市化进程滞后不利于提高农业劳动生产率，增加农民收入；也不利于服务业的发展、产业结构调整和工业化的推进。
农村劳动力向非农产业转移进程的快慢、成功与否的关键，是非农产业的发展能否为农村劳动力提供更为充分的、有保障的以及有稳定预期收益的就业机会。我们认为，政府应实行“就业优先”的发展战略。过去增长优先论的经济发展战略在我国一直据主导地位，也确实发挥了很大的作用。但根据目前情况，无论是经济高增长还是扩大内需，本身都不是发展的目的，而是发展的手段，其政策核心是积极创造大量的不同类型的就业岗位，使经济增长能够促进就业，就业政策应成为最优的经济政策和社会政策。劳动密集是我们的资源优势，不仅可降低成本，还可以解决就业。因此，把就业优先作为发展战略的重点，要求财政政策应有选择地、十分谨慎地上资本密集型项目，主要投资于就业密集型或劳动密集型的城乡基础设施建设，大力发展劳动密集型产业，特别是发展劳动密集型的中小企业，采取各种财税措施，鼓励城市和乡村共同开发技术含量高的劳动密集型企业，以及具有比较优势和出口潜力的劳动密集型特色农副产品的发展。
农村劳动力的有效转移最终有赖于城市化的拉动。有效途径之一就是农民消费结构乃至整个国民的消费结构升级，因为在人地矛盾日趋恶化的情况下，城市化是解决农民生存与发展问题的有效途径之一。城市化能大幅度提高农民收入，扩大农民消费储备能量。目前，农民收入增长部分80％来自非农收入，其中相当大的比例是外出打工的收入，因此，不论是近期还是长远，解决农村地区的经济发展，增加农民收入的根本出路在于增加非农就业，而增加非农就业的主要途径是加快城市化进程。城市化是一个国家文明发达程度的重要标志，表现为人类进入工业化后，随着社会经济发展，农业活动的比重逐渐下降，非农业活动的比重逐步上升的过程。城市化最重要的结果就是由于城市人口的增加而使高收入人口比重上升，从而逐步使社会的总供给水平与总需求水平相适应，而城市化的发展又会对基础设施、建筑业和服务业产生巨大而持久的需求，进一步促进就业的增长，为经济发展提供广阔的市场空间和持续的增长动力。
综上所述，城乡二元经济结构是影响21世纪中国经济持续发展的第一要素。加速从二元经济结构向现代经济结构的转变，是解决农业、农村、农民问题的关键，也是长期的扩大内需的治本之道。这就需要在宏观层面上对财政政策进行调整，矫正城市偏向的体制和政策，创造城乡共同发展良好的政策环境。
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