促进生态环境可持续发展的财税政策选择，本文主要内容关键词为：生态环境论文,财税论文,可持续发展论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、财政介入生态环境保护的经济学根源
1.可持续发展理论是财政介入环保的宏观原因
针对人类日益严重的生态环境危机，20世纪70年代出现一种新的发展观——可持续发展理论。它认为传统的经济发展只注重GDP的增长，没有考虑到增长所耗费的社会环境成本，而健康的经济发展应建立在生态可持续能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上，这就要求将原来被分割的经济、环境、资源、社会组合成为一个整体，运用各种政策促进经济的发展与环境和资源相协调，与社会的发展相协调。因此，需要财政介入调整私人成本使之包含本国和国际环境成本，治理和改善生态环境，实现可持续发展。
2.外部性理论是财政介入环保的微观原因
福利经济学基本原理认为，市场可以有效地配置资源，从而达到帕累托最优。但在生态环境问题上，由于存在外部性效应，市场无法对环境资源优化配置，从而出现“市场失灵”，这就为财政消除外部性影响，保护环境提供微观基础。外部性指当某实体（个人或厂商）的活动不能通过市场价格传递而直接影响其他人时而造成经济效率损失。外部性又可分为正外部性与负外部性。生态环境质量问题是外部性理论最重要的应用之一。(1)负外部性与环境污染。环境污染具有很强的负外部性。排污的厂商或居民没有完全承担其经济活动的全部成本，排放的污染物对他人或社会造成影响，但这些影响或成本与造成污染的产品的生产者和消费者不直接相关，即污染并不影响该产品的市场交易。所以，市场不能自行消除外部成本，不可避免地提供过量的有污染性的产品，造成严重环境污染和公共资源破坏。这时，需要政府发挥作用，以征税的方式（庇古税）使私人成本和社会成本一致化，限制负外部性行为，起到保护生态环境的作用。(2)正外部性与环境保护。环境保护具有很强的正外部性。环境治理与环境保护行为能提供清新的空气、良好的环境等，但是，这是一些具有集体消费或公共消费性质的产品，即在技术上它们是很难排除其他人在不付费的情况下参与消费的。这样就产生了“免费搭车”问题，使市场机制提供环境保护这样的公共产品供应严重不足，有时甚至会出现供给为零。此时，须政府通过补贴或税收优惠使私人收益和社会收益一致化，鼓励正外部性行为，从而促进生态环境可持续性发展。
二、保护生态环境的财税政策缺陷
我国在取得经济飞速发展、社会繁荣进步的同时，面临严重的生态环境问题——资源短缺、生态破坏、环境污染、能源枯竭等，这个问题已经成为影响长期经济发展的重要因素。政府实施的一系列财税措施，虽在一定程度上保护和治理了生态环境，但这些措施内容比较零乱，调控力度不大，离促进生态环境可持续发展的财税政策目标尚有较大差距。
（一）保护和治理生态环境的财政投入偏弱
国际经验表明，当治理生态环境污染的投资占GDP的比例达到1%～1.5%时，可以控制生态环境污染恶化的趋势；当比例达到2%～3%时，环境质量可有所改善（世界银行，1997）。“九五”前我国在生态环境保护上投资仅占GDP的0.8%左右；“九五”期间，比例不足1%；即使在加大投资力度的“十五”期间，预计比例约1.2%左右。财政环保投入不足，很难遏制生态环境质量不断恶化的趋势。
（二）缺乏系统的保护生态环境的税收政策
其一，没有设立专门的环境税种。我国目前还没有真正意义上的环境税，只存在与环保有关的税种，即资源税、消费税、城建税、耕地占用税、车船使用税和土地使用税。尽管这些税种的设置为保护环境和削减污染提供了一定的刺激和资金，但其本身并不以保护生态环境为目的，“绿色化”程度不够。一方面难以形成稳定的专门治理生态环境的税收收入来源，从而弱化了税收对保护生态环境的调控作用；另一方面是入世后国际贸易中的绿色壁垒是根据各国国内环保水平和标准而设置的，而我国环保水平低，致使许多产品的出口因“绿色壁垒”而受到冲击，在国际贸易中处于不利地位。
其二，与保护生态环境有关的税收规定不完善。现行税制中资源税被作为一种级差调节手段，不利于资源环境成本内部化；征收范围仅限于矿产品和盐，不利于保护所有的资源；单位税额过低，对保护生态环境的作用空间很小。消费税主要是对在能源消费中占较低份额的石油产品或其互补产品（摩托车、小轿车）予以调控，其与环保不协调的重要之处在于没有把煤炭这一能源消费主体和主要大气污染源纳入征收范围。土地使用税、耕地占用税、土地增值税属于对土地资源的征税，但它们彼此相互独立，没有相互协调配合形成一定的体系，对土地资源保护和合理开发的作用十分有限。
其三，有关保护生态环境的税收优惠实施效果不佳。目前税收优惠存在形式单一，仅限于减、免税；优惠适用范围偏窄；优惠税种偏少等问题，影响了其治理生态环境的导向作用。
（三）排污收费政策存在问题
首先，排污收费的管理与运行机制不合理。从总体看，排污费征收并不是严格属地征收，与环境管理的“属地”要求不符。由于排污收费的“属地”性质不同，各省、市根据其利益确定不同的管理模式，国家则没有统一的管理模式，因而造成排污费管理上的混乱。此外，国家环保局规定“四小块”收费由地方环保局直接支配使用，造成地方环保局对“四小块”收费的积极性很高，征收总额占整个排污费比例逐年迅速上升，结果排污收费中越来越多的部分被地方环保局使用了。
其次，排污收费对象不全面。现行政策主要对超过国家或地方标准的排污单位征收排污费，对已经达标或低于排放标准的不收费；对超过排放标准的收费，没有考虑污染物的排放总量；对排放多种污染物的，仅对超标额较多的收费，从而引导排污单位仅治理重要污染物。
第三，排污收费标准不合理。一是制定的收费标准偏低。现行收费标准远远低于排污单位治理设施运行的费用，且存在“讨价还价”，使得大多数企业宁愿缴纳排污费而不愿意治理污染物。二是现行收费项目不全。虽然已有废水、废气、废渣、噪声、放射性等5类113项，但对危险废物、生活垃圾、生活废水，以及流动污染源没有收费。第四，排污收费使用存在问题。目前排污费收入主要归地方财政，中央财政不参与对排污费的分配，削弱了中央对排污费的调控能力。同时，大量收费资金被“非法”使用，环保部门用于自身建设的资金比例过大，使有限的环保资金不能发挥最大的作用。
三、促进生态环境可持续发展的财税政策选择
（一）积极运用财税手段，调节环境资源的优化配置
首先，要逐步增加中央财政对环境资源的宏观调控能力。环境保护不能完全靠市场机制调节来完成，必须政府介入。为此，要按照公共财政框架，深化分税制财政体制改革，在明晰各级政府事权基础上合理划分财权，促进中央与地方财力增加，从而使其有足够的财力和财权治理生态环境。其次，要优化环保投资支出结构。界定各级政府在环保投资中的职责，用法律形式明确政府环保投资占GDP的比例，增加对环保基础产业、基础设施和公共事业的投资，形成环保投资的社会性、开发性和保护性。发达国家的经验表明，增加环保投资并未妨碍这些国家的发展；相反，由于环境质量的提高，不仅提高了人民的生活质量，同时也改善了投资环境，增加环保产品的出口，扩大了环境贸易，从而形成了新的经济增长点。最后，建立完善的财政补贴措施。充分发挥它在支持产生外部经济行为，限制产生外部不经济行为中的作用。对于扭曲稀缺性自然资源的市场价格，导致资源浪费的财政补贴应予取消；对有利于环境保护的技术开发和推广工作，需要通过补贴给予鼓励。这样不仅符合世贸组织关于补贴只能用于支持技术开发、地区开发和环境保护的精神，而且有助于提高企业的绿色意识，减少贸易壁垒的影响，从而促进经济绿色化、国际化。
（二）调整现行税制中的有关税种，提高“绿色化”程度
现行税制的“绿化”调整指取消对环保具有负效应的税收规定，采取新的有利于环保的税收措施。
首先，调整资源税。一是确定水资源的全成本价格，理顺水资源的价格体系。二是增加水资源税目，具体税额根据各地区的水资源稀缺性和经济发展水平来确定。对农业灌溉用水按低税额征收或免税。三是扩大征税范围，增加土地、森林和草原税目。四是对高硫煤实行高税额，从而限制高硫煤的开采和使用。五是树立环境容量是稀缺资源的概念，把“资源税”的名称改成“环境资源税”。
其次，调整消费税。一是在税收改革远期可能的条件下增设煤炭资源消费税税目，根据煤炭污染品质确定消费税税额，采用低征收额大征收面的方针征收煤炭消费税。对清洁煤免征消费税。二是对低标号汽油和含铅汽油征收消费税附加，利用税收差异鼓励使用高标号汽油和无铅汽油。三是对于危害健康和污染环境的消费品（如香烟）征收消费税附加，或提高征收税额。四是对小轿车、摩托车和助动自行车征收消费税。
第三，对车船使用税、耕地占用税、土地使用税等可以根据它们对环境是否“友好”进行一些改革，如将占用湿地的行为纳入耕地占用税的征收范围，且适用高档税率；将现行车船使用税和车船使用牌照税统一为车船税，并在征收依据中考虑车船的使用等对环境造成的污染程度。
第四，对环保产业实行税收优惠政策。一方面制定环保技术标准，对高新环保技术的研究、开发、转让、引进和使用予以税收鼓励。可供选择的措施有：技术转让收入的税收减免、技术转让费的税前扣除、对引进环保技术的税收优惠等。另一方面制定环保产业政策，促进环保产业的发展。如环保企业可享受一定的税收优惠，所得税的减免；对环保设备采用低税率，或允许环保设备增值税作进项抵扣；对环保设备实行加速折旧；鼓励环保投资，实行环保投资退税。
（三）改革现行排污收费制度
排污水费具有特殊性，不可能马上撤消，也不可能马上转为环境税，当务之急是进行排污收费制度改革。一是需要建立能代表国家利益的队伍进行环境保护执法，解决环境保护执法不严的问题。二是由超标征收向总量征收转变，由单一浓度标准向浓度与总量相结合转变，由单因子标准向多因子标准转变，逐步提高收费标准，使之达到甚至超过污染物治理的投入，从而促使排污者从自身经济利益出发治理污染。三是扩大收费范围。如对倒放大量固体废物污染地表环境征收垃圾费；对居民生活废水收费等。四是加强排污收费“收支两条线”管理，设立专门账户，实行专款专用，提高环保资金使用效率。
（四）建立真正意义上的环境税
从概念上说，环境税是指对开发、保护和使用环境资源的单位和个人，按其对环境资源的开发、利用、污染、破坏和保护程度进行征收或减免的一种税。征收环境税的主要目的是通过对环境资源的定价，改变市场信号，降低生产和消费过程中的污染排放，同时鼓励有利于环境的生产和消费行为。因此，从理论上说，环境税的主要功能是刺激降低污染的行为，而不是创造税收收入。
我国建立真正的环境税可考虑下列两个实施方案。一个方案是建立广义的环境税。环境保护是全体公民的义务，良好的生态环境具有“公共产品”特征，受益者是全体公民，按照“受益者付费”原则，对公民征收广义的环境税是可行的。可考虑在现行城市维护建设税基础上加征一个环境税，或者在商品最终销售环节加征环境税。另一个方案是对污染产品征税。目前我国对污染排放征收排污费，但是对污染产品却没有相应收费／税。由于污染产品的使用对环境具有污染作用，有必要对其进行控制，因此可对污染产品开征产品税。可以考虑的污染产品税包括产品税、含磷洗涤剂差别税、散装水泥特别税和高硫煤污染税等。
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