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一、1998—2002年：一条极为平稳的新轨迹
1998—2002年，我国经济走出了一条建国以来从未有过的既稳定又较快增长的新轨迹。这五年，GDP增长率分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％，平均增长7.6％，最高点与最低点之间的波幅仅为0.9个百分点（见图1、图2中用黑圆圈显示的部分）。
图1 1998—2002年中国GDP增长率
图2 1953—2002年中国GDP增长率的波动曲线
长期以来，我国经济波动的特点，一是在波动的幅度上“大起大落”，二是在上升期和回落期的时间长度上“短起短落”。“大起大落”和“短起短落”的核心问题在于，每次大起时峰位都很高，而且在短短的一两年内就可迅速大起。在1958、1964、1970、1978、1984、1992年的6个高峰年份，GDP增长率分别高达21.3％、18.3％、19.4％、11.7％、15.2％和14.2％，均超过11％（见图2中用虚圆圈显示的部分）。熨平经济波动，使中国经济摆脱“大起大落”的困扰，一直是人们期盼已久的愿望。
这五年，我国经济增长之所以走出一条极为平稳的新轨迹，一个重要原因就是在宏观调控的指导思想上发生了重大变化，即着眼于保持国民经济的稳定较快增长，敏锐把握国际国内经济形势的变化，增强预见性、针对性和有效性。预见性就是超前把握、未雨绸缪、早做安排、减少时滞。针对性就是针对总需求和总供给的变化，适时转换宏观调控的方向。有效性就是把握宏观调控的力度，并适时调整和完善各项政策措施，确保取得成效。这五年，在宏观调控上所采取的最重要举措，就是面对国际经济环境严峻和国内有效需求不足的困难局面，果断地把宏观调控的重点，也就是宏观调控的方向，从实行适度从紧的财政政策和适度从紧的货币政策，治理通货膨胀，转向实行扩大内需的方针，实施积极的财政政策和稳健的货币政策，抑制通货紧缩趋势。五年来，我国的宏观调控取得了成效。特别是在亚洲金融危机冲击、世界经济增长放慢的国际大背景下，我国宏观调控所取得的成效更为世界所瞩目。丰富的实践为经济理论研究提供了大好的素材。总结和归纳一下我国在实施积极的财政政策和稳健的货币政策中所采取的种种重要措施，是很有必要的。这些政策措施为社会主义市场经济下宏观调控的政策工具库增添了新的内容。
积极的财政政策就是扩大总需求的政策。其主要内容，一是发行长期建设国债，扩大投资需求；二是调整收入分配政策，培育和扩大消费需求；三是调整税收政策和财政支出结构，鼓励和扩大投资、消费与出口。
（一）发行长期建设国债，扩大投资需求。
长期建设国债发行的原则、背景及其“淡出”的条件。坚持财政收支平衡和量入为出，是经济工作应当遵循的一个重要原则。按照《中华人民共和国预算法》和《国家预算管理条例》的规定，经常性预算不列入赤字；中央建设性预算的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。我国从1992年起，开始实行复式预算制度，即把预算分为经常性预算和建设性预算两个部分，分别进行编制。经常性预算是指与非资本性资产有关的预算，即对以后的生产不发生直接影响的预算。经常性预算支出主要包括各项农业事业费，工交商部门事业费，文教科学卫生事业费，国防费，行政管理费，社会保障支出，政策性价格补贴等。建设性预算又称资本性预算，是指与资本性资产有关的预算，即对以后的生产会产生直接影响的预算。建设性预算支出主要包括基本建设支出、企业挖潜改造支出、增拨企业流动资金支出、支援农业生产支出、城市维护建设支出、地质勘探费、支援经济不发达地区发展资金支出等。这几年，在发行长期建设国债的同时，坚持了经常性预算不打赤字，建设性预算的赤字不突破年初确定的规模。从财政收支平衡和量入为出的一般原则来说，发行长期建设国债是在特定情况下实行的特殊政策。而从国际上宏观调控的理论和实践来看，在经济波动的低潮期，政府为了扩大总需求，增加财政支出，弥补财政赤字而进行“债务融资”，则是常用的政策手段。在世界上许多国家包括我国，已被禁止的是为弥补财政赤字而进行“货币化融资”或称“赤字货币化”。我们说，我国近几年来发行长期建设国债是在特定情况下实行的特殊政策，或者说是一种阶段性政策，这个“特定情况”，一是指国际经济环境严峻和国内有效需求不足的大背景；二是指发行长期建设国债也具备一定的具体条件。这些条件是：银行存款较多，物资供给充裕，物价持续负增长，利率水平较低。在这种大背景和具体条件下，发行国债搞建设，既可以利用闲置生产能力，拉动经济增长，又可以减轻银行利息负担，也不会引发通货膨胀，因而是一举多得的重要举措。发行长期建设国债，作为积极的财政政策的一项重要内容，其“淡出”亦需要一定的条件。从国际上宏观调控的理论和实践看，这些条件是：（1）国内有效需求中，社会投资需求和居民消费需求要有足够的增长；（2）国外需求有足够的增长；（3）经济增长已越过潜在经济增长率；（4）出现了通货膨胀趋势；（5）货币政策要有足够的支撑能力。从我国目前的情况看，这个“淡出”需要一个逐步的过程。
长期建设国债的使用。在长期建设国债的使用中，重要的是把握好投向，并在实践中不断调整和完善。1998年发行1000亿元长期建设国债时，全部用于基础设施建设。1999年发行的1100亿元长期建设国债，除用于基础设施建设外，又扩展用于支持国有企业的技术改造。2000年发行的1500亿元长期建设国债，除用于基础设施建设和支持国有企业的技术改造外，又加大了西部开发和生态环境建设的投入，加大了对发展科技教育的投入。2001年和2002年各发行了1500亿元长期建设国债，坚持了上述方向，并重点用于在建项目和西部开发。
（二）调整收入分配政策，培育和扩大消费需求。
在拉动经济增长中，既要扩大投资需求，更要扩大消费需求。不能忽视消费需求对经济增长的拉动作用。消费需求是最终需求，消费拉动是最根本的拉动。靠压低最终消费率来刺激经济增长，是不能持久的。在前面提到的我国经济增长率大起的6个高峰年份——1958、1964、1970、1978、1984、1992年，固定资产投资增长率分别高达84.5％、42.2％、49.1％、22％、28.2％和44.4％（1958、1964、1970和1978年为国有经济固定资产投资增长率，1984和1992年为全社会固定资产投资增长率）。几次“过热”都败在投资规模过大上。在这次实施积极的财政政策中，在重视扩大投资需求的同时，还注重了培育和扩大消费需求，形成投资需求和消费需求对经济增长的双拉动。这是这次宏观调控的一个重要特点。
1.增加社会保障支出，提高城市低收入居民的收入。实行了“两个确保”和城市“低保”。第一个确保，是确保国有企业下岗职工基本生活费的按时足额发放；第二个确保，是确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放。城市“低保”，是向城市中所有家庭收入低于一定标准的居民提供最基本的生活保障。2001年，仅中央财政用于“两个确保”和城市“低保”的资金达508亿元；2002年达594亿元，是1998年的6.2倍。
2.提高机关事业单位职工收入。1999年7月1日、2001年1月1日、2001年10月1日，连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准。2001年还实施了机关事业单位年终一次性奖金制度，并建立了艰苦边远地区机关事业单位职工津贴制度。由此，使机关事业单位职工特别是机关公务员工资长期偏低的状况逐步得到改善。这是建国以来机关事业单位职工工资增长速度最快、增幅最大的一个时期。
3.采取多种措施减轻农民负担，增加农民收入。（1）农村税费改革是解决农民负担过重的一项重大措施。2000年起在安徽等地试点，2002年扩大到20个省、自治区、直辖市，试点地区农民负担平均减轻30％。（2）加大农村扶贫力度。五年来，国家财政用于扶贫资金和以工代赈资金达480亿元。（3）通过增加对农业和农村的投入，减轻农民负担。就农村电网改造来说，实现城乡用电同网同价，使全国农民每年可减少电费支出420多亿元。（4）积极引导农村劳动力向非农产业和城镇的合理有序流动，拓宽了农民就业渠道，对农民增加收入具有重要作用。
（三）调整税收政策和财政支出结构，鼓励和扩大投资、消费与出口。
1.调整税收政策。（1）停征固定资产投资方向调节税。（2）推进税费改革。完成了车辆购置的费改税。2000年取消了238项涉及交通和车辆收费项目，2001年又取消了69项收费项目，规范了收费制度。（3）先后三次提高出口退税率，综合退税率由8.2％提高到15.2％，五年累计退税4000多亿元；同时，对生产企业自营出口全面实行免、抵、退税办法，有力地促进了出口。
2.调整财政支出结构。在实施积极的财政政策中，除以上已提及的增加了社会保障支出和工资性支出外，还增加了对教育、科技等事业的投入，增加了对农业的投入，增加了对生态建设和环境保护的投入。同时，增加了对地方的转移支付。除税收返还和体制性补助外，中央财政转移支付总额由1997年的664亿元增加到2002年的4025亿元，五年合计12319亿元。这对于扩大内需、推动地区经济社会协调发展，发挥了重要作用。
稳健的货币政策是一种既抑制通货紧缩又防止通货膨胀，既防范金融风险、防止盲目放松银行信贷，又支持经济发展的政策。
1.与积极的财政政策相配合，为国债项目提供配套贷款。五年共发行长期建设国债6600亿元，同期银行发放国债项目配套贷款1.32万亿元。长期建设国债带动银行配套贷款和其他社会资金，形成3.28万亿元的投资规模。
2.降低利率。根据资金供求变化和经济发展的需要，中国人民银行在1996年和1997年3次降低存贷款利率之后，1998—2002年又5次降低存贷款利率。金融机构法定贷款利率，以一年期流动资金贷款为例，2002年2月21日与1995年7月1日相比，共下降6.75个百分点，下降幅度为56％（见表1）。数次降息，对减少企业特别是国有大中型企业的利息支出，促进经济的稳定增长起到了积极作用。
表1 金融机构法定贷款利率（一年期流动资金贷款）
资料来源：《中国统计年鉴·2002》；中国人民银行网站www.pbc.gov.cn。
3.积极发展消费信贷。过去，我国银行的信贷业务主要是生产性信贷和建设性信贷，而消费信贷几乎为空白。根据国际经验，积极拓展和稳步推进消费信贷，对于扩大内需，提高居民消费能力和消费水平，实现消费结构升级，促进新经济增长点的形成，具有重要推动作用。1998年开始，中国人民银行制定了一系列发展消费信贷的政策，各商业银行的消费信贷业务迅速发展。消费信贷的种类已扩展到住房、助学、汽车、大额耐用消费品、旅游等。2002年末，消费贷款余额达1.07万亿元。
4.调整信贷政策，引导信贷投向，优化信贷结构。除为国债项目配套贷款、积极发展消费信贷以外，还推广了小额农户信用贷款和联保贷款，推行出口退税账户托管贷款，扩大对中小企业贷款利率浮动幅度，开展证券公司股票质押贷款，支持有市场、有效益、有信用企业的流动资金和技改资金贷款的需要等。对非国有经济贷款份额不断上升。据抽样调查统计，对非国有经济贷款余额占全部贷款余额的比重，1996年为39％，2000年底上升为48％，最近两年又有新的提高。
5.努力化解金融风险。化解金融风险是实施稳健的货币政策的一个重要内容。首先，积极化解国有独资商业银行的风险。过去，由于多方面原因，国有独资商业银行的不良贷款比例比较高。1998年，财政部发行了2700亿元特别国债，补充国有独资商业银行资本金。1999年，组建4家金融资产管理公司，收购从4家国有独资商业银行剥离的1.31万亿元不良资产。2002年开始，实行贷款质量五级分类制度、审慎会计制度和经营信息公开披露制度。这些措施取得明显成效。4家国有独资商业银行的不良贷款，从2000年开始，首次出现增幅下降；2001年底，不良贷款余额和不良贷款比率出现双下降；到2002年9月末，不良贷款比率下降到22.39％。与此同时，整顿非银行金融机构，控制其风险。对信托投资公司进行了全面整顿。通过停业整顿、关闭、紧急救助、改制、收购兼并、组建城市商业银行等方式，分类处置了3000多个城市信用社的风险。清理撤并了28500多个农村合作基金会。对资不抵债的农村信用社进行了综合整改。
6.货币信贷总量稳定增长。1998年1月，中国人民银行取消了对国有银行实行了几十年的贷款规模控制；1998年和1999年，先后两次下调法定存款准备金率，相应增加金融机构可用资金近8000亿元；1998年5月，恢复公开市场操作，有利于调节商业银行流动性和灵活调节基础货币供应；加之连续多次降息，对保持货币供应量的稳定增长起到了重要作用。2002年末，广义货币供应量（M2）比上年末增长16.8％，增幅比上年末提高了2.4个百分点；狭义货币供应量（M1）比上年末增长16.8％，增幅比上年末提高了4.1个百分点；流通中现金（MO）比上年末增长10.1％，增幅比上年末提高了3个百分点（见表2）。
表2 货币供应量（年底数）增长率
资料来源：中国人民银行网站www.Pbc.gov.cn。
7.保持人民币汇率的基本稳定。面对亚洲金融危机时一些国家和地区出现的货币严重贬值，以及其后的国际金融动荡，我国一直保持了人民币不贬值。1994年汇率并轨时，1美元兑换8.7元人民币。到2002年初，人民币兑美元的名义汇率与8年前相比，累计升值5％。人民币对美元汇率基本稳定在8.27—8.28之间。人民币汇率的稳定，有利于维护整个国民经济的稳定发展。
二、国际比较及启示
世界上一些国家和地区，在二战后的经济增长中，也曾出现过一些既稳定又较快增长的轨迹。对此做一下比较研究是有益的。
日本。图3给出1953—2002年日本GDP增长率的波动曲线。从图3可以看到，日本在1955—1973年连续19年高速增长，其中，1963—1970年的8年出现过经济向上走势中的平稳（1962年低谷之后的向上走势），GDP增长率处于10.2％—13.1％之间，平均为11.4％，最高点与最低点之间的波幅为2.9个百分点（见图3中用黑圆圈显示的部分，数据见表3）。
图3 1953—2002年日本GDP增长率的波动曲线
台湾地区。图4给出1960—2002年台湾地区GDP增长率的波动曲线。从图4看到，台湾地区出现过两段平稳增长时期。第一段是1963—1973年的11年，出现了经济向上走势中的平稳（1963年之前的几年，经济已处于向上走势中），GDP增长率处于8.9％—13.3％之间，平均为11％，最高点与最低点之间的波幅为4.4个百分点。第二段是1991—1997年的7年，亦出现了经济向上走势中的平稳（1990年低谷之后的向上走势），GDP增长率处于6.1％—7.6％之间，平均为6.7％，最高点与最低点之间的波幅为1.5个百分点（见图4中用黑圆圈显示的部分，数据见表3）。
表3 有关国家和地区GDP快速平稳增长时期
资料来源：IMF，1983，1985，1993，1996；IMF，2002。
图4 1960—2002年台湾地区GDP增长率的波动曲线
美国。图5给出1949—2002年美国GDP增长率的波动曲线。从图5看到，美国也曾出现过两段平稳增长时期。第一段是1985—1989年的5年，出现了经济向下走势中的平稳（1984年高峰之后的向下走势），GDP增长率处于3.4％—4.2％之间，平均为3.7％，最高点与最低点之间的波幅为0.8个百分点。第二段是1996—2000年的5年，出现了经济向上走势中的平稳（1995年低谷之后的向上走势），GDP增长率处于3.6％—4.4％之间，平均为4％，最高点与最低点之间的波幅亦为0.8个百分点（见图5中用黑圆圈显示的部分，数据见表3）。
图5 1949—2002年美国GDP增长率的波动曲线
我国1998—2002年经济的平稳增长，是在1993年后经济向下走势中的平稳（见图2）。这是在克服亚洲金融危机和世界经济走势低迷的影响，以及克服国内有效需求不足的困难局面下取得的。这是来之不易的。可以提出的问题是，在此基础上我们能否再走出一条新的向上走势中的平稳轨迹？我国目前所出现的平稳增长，虽然速度也较快，但仍低于潜在经济增长率，仍存在通货紧缩趋势，仍存在极大的就业压力。也就是说，在我国未来的经济发展中，仍存在可以继续提升经济增长率的一定空间，比如说可不可以在8％—10％的区间平稳运行。当然，我们要记住历史上几次“过热”的教训。一些地方追求政绩的盲目扩张冲动仍存在。若一下子盲目地过大地打开货币信贷的“水龙头”，也可以在极短的时间内使经济增长率迅速地提升起来，然而，这些都是不可取的。要使经济增长率提升且平稳增长，还要在继续深化改革，继续调整产业结构的基础上，深思熟虑地进行。
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