西方发达国家行业协会的角色功能及运行机制，本文主要内容关键词为：行业协会论文,发达国家论文,运行机制论文,角色论文,功能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
行业协会在很多国家大于商会的概念内涵。国内学者赵康博士就认为：行业协会（the industrial association）属于生产、制造类组织的联合，商会（the chamber of commerce）属于服务、流通类组织的联合。现实中，企业组织的产销一体化已经把流通、服务融入到生产、制造的过程中去了。[1][2]本文认可这种观点，故行文中的行业协会包容了商会、工业联合会等组织。
行业协会的发展在当代我国社会主义市场经济体制的建设过程中正引起越来越多的关注，近些年来的行政体制改革把行业协会组织的建设摆在了重要的位置。体制健全、完善的行业协会是市场经济成熟的显著特征，在西方发达的市场经济国家，行业协会的发展，“表现为一个自然的成长过程”。[3]但由于各国社会组织结构中主体间不同的相互关系，尤其是行业协会与政府的相互关系，以及行业协会与企业或市场的相互关系，使得各国行业协会在角色功能和运行机制上均有所差异。本文选取三个有代表性的市场经济国家及其行业协会为分析对象，以期对如何构建我国政府机构改革的总体目标，即精简、统一、高效的公共行政管理体制能有所启示。当然，运行机制可分为静态与动态的机制，但从组织的静态运行机制中，我们也不难勾勒出其动态的发展趋势。
二、美国：主体型行业协会的角色功能及政府与行业协会的关系
美国是典型的自由市场经济国家，其非政府组织数量之大、类型之多是它国望尘莫及的。据美国1985年版的《美国协会百科全书》记载，全美有18000多个协会组织，属于工商领域方面的协会组织有3600多个。[4]一方面，美国的协会组织都是民间性质的，它由参加者自愿组织起来，在官方机构注册后展开活动。它们绝大多数是非营利或非政府型组织，只有极少数协会组织是以公司形式经营的。例如美国农业行业协会就是由具有共同利益的企业自发成立的和为本行业成员服务的全国性组织。另一方面美国政府对行业协会基本上不给予干预和资助，但在税收、费用上给予一定程度的减免，如联邦政府允许行业协会所寄的邮件资费低于正常邮费标准。
美国的行业协会分为三种类型：1.遍布全国各地的专门性团体，它主要服务于特定地区或行业的会员，如费城商会、半导体制造商协会、数据处理服务协会。2.更大地域或行业范围的协会组织，它吸收小型专门性商会团体作为联合会成员，如电子行业协会、全国制造商协会等。3.全国性的经济团体，主要由大公司、财团的代表组成，其关心全国性、国际性的重大政策问题，如美国商会等。
以美国商会为例，它负责向政府反映商界的意见和建议，并说明这些意见有关公众利益的重要性。我国学者陈清泰总结出美国商会五个方向上的活动：[5]（P49）1.国际业务：同美国政府和世界各国商界、政府合作，从事调查和提出有关美国商业的重要问题，如贸易、投资、税务、出口管制、多边贸易发展机构的资金筹措、技术转让、保护主义和国际竞争。在美国商会属下，还设有4个独立的双边贸易协会，由美国和外国商界的领导人组成，负责促进和发展美国和特定国家或地区之间的商务关系。2.立法活动：商会在立法方面的行动，主要是对公共政策、法律的制定和结果发生影响，商会代表经常在国会作证并进行院外游说，经常与国会议员、政府官员商讨有关法律、公共政策。美国商会还组织力量从事经济研究、教育，研讨重大经济政策的有关问题，向会员和其他组织提供政策性研究报告。3.政治活动：商会积极参与和协助民间企业的国会议员候选人从事竞选，并协助当选议员提出涉及商界利益的重要问题。但顾及日后，常持一种中立性立场。4.司法活动：通过其下属的全国商会诉讼服务中心，商会在联邦法院和立法机构中，代表集体会员表达有关公众政策性的立场。5.为中小企业服务：美国商会设立了一个为小企业服务的中心。依据有关规范小企业的法律法规，中心的工作人员通过传播媒介，向国外政府的主管部门和公众，介绍小企业发展的状况，提供所需的有关资料。这个中心还同地方商会和美国商会派驻各地区的人员合作，就小企业关心的问题，如出口贸易、政治活动等，举行全国性的讨论会和座谈会。
20世纪30年代后，美国政府奉行凯恩斯主义的经济政策，对国民经济进行广泛的干预。80年代以来，里根政府又重新倡导新自由主义政策，主张恢复自由市场并减少政府干预。但实际上，美国模式的政府干预相对来说比较少，主要集中于财政、金融等宏观领域，较少涉及到行业管理的中观层次（除了自然垄断行业和国防工业部门），并主要由美国商务部（政府职能部门）进行行业方面的业务管理，其运行的职能主要有：[6]（P308～312）1.对从事国内商业和国际贸易的企业提供帮助和信息。2.开展全国性经济统计调查活动，向企业和政府的决策者提供社会、经济和技术方面统计资料和分析。3.帮助产业界制定技术和工业标准，促进科技研究及其在经济发展中的应用；审查专利和商标注册的申请，颁发许可证。4.负责促进出口贸易，监督执行管理本国进出口物资的法律。5.……现在，美国的行业组织日益呈现被整合到政府规划和决策过程之中的趋势。虽然存在特殊的利益集团，如不同的企业群体通过游说人员绕过协会组织向国会施加各种各样的行动，但政企之间、企业之间通过相互的接受与渗透正逐渐形成一种新的依赖关系。对此，美国匹兹堡大学政治学教授希尔曼作过评论：利益集团不是政治体系中被取缔的集团。重要的是不仅承认它们所造成的问题，而且要承认它们的贡献。第一，它们代表公民意见。第二，它们履行教育职能，把政府的情况告诉公众，又把集团及选民的意见告诉政府。第三，它们对政治程序贡献想象力和活力。第四，它们是分析公共政策的专家。第五，它们进入政治程序有助于形成为作出决定所需的多数。第六，它们对政府活动的注意，会改善官员慎重思考其决定的前景。[7]（P31）所以从这层意义上，行业协会与政府形成的关系在美国已从最早的对抗开始走向协商、合作的关系。正如莱斯特·赛拉蒙（Lester M.Salamon）所说：“政府与非营利领域之间的关系早已是合作多于对抗。”[8]（P21）
三、德国：辅助型行业协会的角色功能及政府与行业协会的关系
在德国，协会领域里常用的名称非常多，诸如工作共同体、工作组、委员会、联盟、俱乐部、合作社、学会、联合会、联邦联合会、总联合会等等。有学者指出，德国商会的概念有时是被协会概念所替代或包容的，所以商会属于广义上的行业协会组织之一。[9]
在德国经济生活中，行业协会扮演着非常重要的角色。它们不仅是各行业利益的忠实代言人、游说者，也是政府制定经济政策时的合作伙伴。作为非官方的会员制组织，各协会因行业不同在规模大小上差别很大。德国最具影响力的行业协会有：工商大会、工业联邦联合会、手工业协会、批发和外贸联邦联合会等。这些行业联合会的下属会员又分成各类专业企业联合会。例如，德国工业联合会下属会员是由工业部门内的34个专业协会组成，涉及专业领域大到汽车、机械制造，小至糖果、奶制品加工等。德国行业协会数量众多，几乎每个行业都有协会，但这些协会并非政府部门，只代表行业利益，不承担行业管理任务。
德国的行业协会中，除工商大会是法定机构，所有企业必须加入外，其他各种协会都是自愿性质的，企业可自主选择加入与否。行业协会的经费主要来自成员会费，具体缴纳方式也不尽相同。工商会是每年按盈利的一定百分比缴纳会费，而以中小企业为主的手工业联合会则是按一定数额半年缴纳一次。[10]除此之外，协会组织各种活动，向企业提供一些基本服务项目外的有偿服务，也可得到一部分收入。行业协会是非营利机构，其工作人员数量、工资的水平和办公费用都是由会员大会协商决定的。经费来源使得行业协会的存在与发展取决于成员组织的信任。如企业对协会不满，首先会调整人选，如无效果，就退出协会。[11]
运行机制上，一方面，协会对政府的影响有以下几个特点：1.政策建议。关系到工商业者利益的若干重大社会经济问题，如经济振兴计划、预算、交易税等，商会向政府、议会等提出意见和建议。2.企业注册管理。与我国等其他一些国家的管理不同，德国工商企业的注册管理，是由德国工商会承担并行使其管理职能的。按法律的规定，在工商会管辖范围内的工商企业都必须加入工商会，而且每年都应在工商会进行注册登记。3.为企业提供服务。这项职能和任务包括为企业提供信息服务，如出版并向企业发行定期出版物等；为企业提供咨询服务，如出口、开发、发明专利、法律等方面的咨询等。通过这些服务，加强企业之间的交流与沟通，协调各方面的利益关系。4.职业培训。它包括举办职业训练，对取得专门资格进行考试，发放结业证书；以企业及其职员为对象，开展各种培训、讲座，以提高在职人员的素质。5.贸易协调。此项职责主要包括为解决商业纠纷而进行的仲裁，对企业的产品颁发原产地证明以及有关的贸易证明等。6.国际活动。德国工商会积极参与国际经贸技术交流与合作等各项活动，以促进德国工商界与各国及地区进行经贸、科技的交流与合作，为促进国际贸易的自由化和合理化，发挥着积极的作用。[5]（P58）
另一方面，政府对行业协会也产生积极影响。德国总商会主席荷尔格·施旺内克指出了行业协会在德国顺利开展活动的三个原因：1.政府负责协会组织的依法建立。根据联邦法律，每个企业主、每个工商会都是协会成员，其不仅规定了某一个商会的设立、任务和会员组成，也规定了其机关与委员会组成。2.政府对协会组织有向政府反映经济方面问题、提供咨询及承担行政管理任务和为企业服务的要求，这就使得协会有了实质性的职能和组织的权威。3.政府在资金方面以多种方式予以支持。如提供培训费用、项目补贴等，只要对于企业效率、职业培训、继续教育以及社会经济是有益的，政府都会给予支持和促进。[12]很显然，德国的行业协会与政府担负各自职责，在大范围的法律框架内共同促进社会和经济的协调发展。
四、日本：政府型行业协会的角色功能及政府与行业协会的关系
日本作为二次世界大战后迅速恢复经济并走向发达的市场经济国家，有着不同于欧美国家的市场经济模式，具有比较强的政府主导社会经济的特征。[5]（P59）有学者指出，日本在20世纪90年代开始的行政改革，其核心内容是“从政府到民间”、“从国家到地方”，也就是将政府承担的经济职能大部分转移到民间企业和社会团体，地方的事务尽可能由地方自治体承担。[13]（P277）同时，在正式的行政机构外，还有许多起到辅助行政机构执行和决策功能的准行政机构。例如，拥有32万工作人员的“农协”组织在很大程度上就是协助政府实施国家农业政策、分配农业补助金、组织农户进行生产与销售的准行政机构。最典型的准行政机构是中央行政省厅的外围组织或直辖团体——公益法人（指普通的协会组织）和特殊法人（或称经济团体）。[13]（P278）
日本行业协会的活动可分为两个方面：一方面立足于市场经济的自由企业制度和公平竞争的基本秩序，行业协会首先服务于内部成员，为成员企业提供国内外经济形势的各种情报、帮助企业培训人才、对企业的经营管理进行指导、密切同行业企业或相关产业间的交流、进行信息沟通和经营协调活动；另一方面日本行业协会立足于本行业在国内产业结构和国际关系中的地位进行考察，向政府提出意见和建议，派代表参加政府的各种会议，谋求对政策的制定产生影响，以使本行业可以获得更大的发展空间。[14]
日本的经济团体（企业组织集合体）作为其市场中介组织，是随着市场经济的发展而发育成熟的。根据1991年的统计，全国共有经济团体13798个，就业人员近9万人。[6]（P287-296）日本经济团体对战后日本经济起飞并走向发达，起到了其他机构所无法替代的作用。战后日本经济团体的发展有以下几个特点。[5]（P62）
1.分类组建。日本经济团体在组建与发展中，大致形成了两类：一类是同业团体，即以全国或地区经济发展为目标，由全国或地区的工商业者自愿组成的团体，如商工会议所、同友会等。另一类是实业团体，即以促进本行业协作发展和技术进步为目标，并由本行业的商工业者自愿组成的团体，如日本造船工业会、日本钢铁联盟等。
2.依法设立。日本在法律上把法人分成两类：一类是营利法人；另一类是非营利法人。非营利法人又分为：公益法人（如社团法人、学校法人等）；中间法人（如农业协同组合、劳动组合等）；特别认可法人（如商工会议所、商工会等）。各协会是依法设立、组织和开展活动的。
3.政府引导。日本的社团组织特别是经济类的中介组织还要接受政府及有关部门的引导。例如，日本通产省联系的商会、行业协会、同业组合等就有1200多个。其目的就是要保证这些组织的活动与政府的目标相互协调，共同推动国民经济的健康发展。
4.协调发展。日本的各种团体之间分工有序、职责明确、相互协调、共同发展。从作用上讲，一类是综合性的组织，另一类是行业或同业性的组织。前者的作用一般体现在促进地区或整个国民经济发展方面，后者一般体现在促进同行业或专业领域的协调与发展方面。
在日本，政府与企业之间的关系在相当程度上取决于政府的主导作用。在这种环境下，行业协会与政府的互动产生出以下的关系特征：[15]
1.民间行业组织受到普遍重视。日本民间行业组织主要从事行业技术咨询、信息服务和为中小企业培训职工。另外，它还在政府与企业之间起中介作用，如在协助政府进行统筹规划、调整企业结构等方面。
2.协会组织的间接管理是政府管理企业的有效模式之一。政府依靠广泛的行业组织，对企业实施宏观的间接管理。如日本内阁所设的12个部委中，几乎都是综合经济部门，而按行业设的只有5个，即农林水产省、通商产业省、运输省、邮政省和建设省。它们的行业管理机制，效能很高，为企业创造了许多机会均等的竞争环境。突出特点就是产、官、学协商的审议制，政府的经济决策都是由政府各部门通过有产业界、金融界、学者、行业组织与各方面代表参加的审议会经过充分协商之后做出的。
3.政府的经济计划引导民间行业管理健康发展。日本的经济计划不具有指令性质，它是集预测型、政策型和调整型的“三合一”的经济计划。计划既为数以百计的私人企业提供权威性的经济预测，又对企业进行可行性指导；既能促进各项经济政策的相互协调和体系化，实现政策型计划职能，又能对各社会集团之间的利益进行调整统一，达到经济结构合理化的目的。这样，政府与企业保持经久协调，不断磨合的积极关系。
4.重视政府立法与综合运用经济杠杆，使宏观经济管理与行业管理纳入法制化轨道。在立法方面，有为工业发展创造良好环境和消除落后产业结构的法律，如《企业合理化促进法》、《中小企业基本法》等；有为振兴重点工业部门，谋求产业结构高度化的法律，如《机械工业振兴临时措施法》、《机电法》；有为维持工业稳定增长，促进产业结构合理化的法律，如《关于能源使用合理化法》、《稳定特定不景气产业临时措施法》等。在运用经济手段方面，尤其是财政金融政策是政府加强对工业短期管理的重要方式。例如，日本曾长期实行低税率、低利率和低汇率的“三低”政策，以实现政府对重化学工业的控制目标。此外，不容忽视的“行政指导”是日本政府对工业实行日常管理的“柔性”手段。企业之所以能够比较乐意地接受政府的某种意图并付诸实施，除了政府官员同企业以及财界有着良好的合作关系外，主要是负责进行“行政指导”的官员，有权向企业提供某种优惠待遇，而企业都希望得到这种待遇。
五、结果与讨论
在以上对美国、德国及日本行业协会的介绍及分析中我们可以看出，尽管其组织形式、活动特点及与政府的关系有一定的差别，但组织的属性是共同的，即都是由各工商企业自愿组织起来的，非政府、非营利，为工商企业服务、自治自律的民间团体组织。
从组织在整个社会体系中的地位上讲，国外行业协会与政府、企业之间并无纵向、集权、封闭的呈宝塔型的行政管理关系。笔者以下面的示意图说明：
从图1可以看出，行业协会及其他社会中介组织是社会组织网络中的一个环节，它与经济组织有强和弱的互动关系，与政府关系也是一样。但要强调说明的是，无论是直接的强互动关系（如德国、日本的行业协会对企业有相当的影响力），还是间接的弱互动关系（如美国，其行业协会对企业活动影响力偏弱），行业协会与其他组织一样，均是平等的伙伴关系，都不存在行政性的隶属关系。
图例说明：实线箭头表示强互动关系
虚线箭头表示弱互动关系
图1 行业协会在企业、政府间的互动关系示意图
在上述三个国家里，政府对经济的调控也都不同程度地通过行业协会对经济组织进行管理，于此，笔者把国外行业协会的角色功能用图2予以说明：
从图2我们可以得出，行业协会在社会整个环境体系中获得生存可能性的原因取决于它是否可以有效地作为企业的代言人、企业利益的维护者和服务者。美国学者卡茨（F.E.Kast）和鲁森威（J.B.Rosenwing）在合著的《管理学》一书中提出：组织是在与社会环境相互作用下的投入产出系统，组织是开放系统，一方面接受社会环境的支持与要求；一方面又向社会提供服务和产品。卡茨和鲁森威采取了结构—功能分析方法来认识组织的本质，认为一个组织的存在必然要履行它对社会环境的一定功能，比如说提供服务和产品，这样才能从社会环境中获取组织赖以生存的资源。[16]所以从这里看，行业协会提供的服务，其目的并不是营利，提供服务只是一种手段，它承载着促进会员或目标受益者利益这一核心也是最终的目标，也正如管理大师彼得·德鲁克所言，非营利组织使命为先。
图2 国外行业协会的运行机制简图
就我国而言，现在很多行业协会与原依附的政府行业主管部门实行组织分离，问题是分离后行业协会如何作为企业群体的代表？从哪些方面增强行业协会的凝聚力及如何解决行业协会原有的行政化倾向？从前述的三个有一定代表性的西方发达国家行业协会的角色和运行机制中给我们的有益启示应是：以民间自发的力量为准，充分发挥市场的调节作用来增强行业协会的组织代表性和凝聚力，并从法制的角度规范行业协会的运行。当然这些问题也需要我们在实践中进一步探讨。
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