浅议国家赔偿请求人的代理,本文主要内容关键词为:国家赔偿论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
《中华人民共和国国家赔偿法》已于今年1月1日开始实施,探讨国家赔偿案件的特点、总结国家赔偿实务的一般规律是我们面临的一个紧迫任务。本文仅就国家赔偿案件中律师代理赔偿请求人的几个一般性问题谈些初步认识。
一、掌握赔偿法的实体和程序规定,明确国家赔偿案件与其他案件的区别,选择合适的求偿途径。
首先,国家赔偿不同于民事赔偿。国家赔偿的违法归责和举证责任实行倒置原则,突破了民事赔偿的过错归责和谁主张谁举证原则的限制,从而减轻了请求人一方的举证责任,这有利于改变请求人在求偿过程中的被动地位;并且国家赔偿责任的构成与民事赔偿也不相同,它的范围较窄,计算标准比民事责任低,限制性规定多一些。对于有些与国家机关有关但符合民事责任构成的案件,应选择请求民事赔偿,不宜一概作为国家赔偿案件办理,避免求偿过程中走弯路。如某区拆迁办决定强行拆除林某的房屋并委托区拆迁工程公司执行,拆除中又因技术失误造成相邻陈某的房屋毁损。在此,林某只能向委托单位即拆迁办请求行政赔偿,而对于陈某所受的损害,则可以请律师代理其向受托单位主张民事赔偿,因为拆迁公司因过错造成他人房屋毁损符合民事责任构成。这样做不但求偿程序相对简便,而且在实体上,民事赔偿不限于直接损失,也可以使当事人的损失得到更为充分的补偿。
其次,国家赔偿中的司法赔偿和行政赔偿在程序上也有较大区别。请求行政赔偿既可以先向赔偿义务机关提出,也可以在申请行政复议或提起行政诉讼时一并提出。而请求司法赔偿则必须遵循先行原则,先向赔偿义务机关提出,逾期不予赔偿或请求人对赔偿数额有异议的,若赔偿义务机关是法院,可以直接向其上级法院赔偿委员会申请作出赔偿决定,否则还应向上一级机关申请复议,不服复议决定,方可向复议机关所在地同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。
司法赔偿与行政诉讼的性质也不相同,而行政赔偿也不是行政诉讼的当然组成部分,因为行政诉讼以被诉的具体行政行为为客体,行政赔偿则以行政行为造成的侵权损害为对象,二者适用的范围和程序规定不相同,且有不同的时效,因此,国家赔偿和行政诉讼的关系并不是内容上的交叉。我们在实践中要注意:国家赔偿比行政诉讼在范围上要宽,在时效上要长。至于行政赔偿,它并不以行政诉讼的收案范围为限,如“以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或死亡的”,虽不能提起行政诉讼,但可以请求行政赔偿。在程序上,对于无法逾越的先行程序,应予高度重视,不可走过场,法定时限内未解决的要及时向法院起诉或申请决定,以免坐失时效。
二、确定双方当事人,是代理请求国家赔偿的前提。
请求人是指受害的公民、法人、其他组织及其权利的合法承受者。受害公民死亡后,继承人和其他有扶养关系的人可以作为请求人,其他扶养关系人应限于继承法第14条规定的继承人以外的依靠受害人扶养的缺乏劳动能力又没有生活来源的人,或继承人以外对继承人扶养较多的人。受害人无行为能力的,律师可接受其法定代理人委托代理求偿。受害法人或其他组织终止,承受其权利的法人或其他组织有权要求赔偿,两个以上的法人或者其他组织共同承受其权利的,均有求偿权。
赔偿义务机关即国家赔偿义务的直接承担者,主要是因违法行使职权侵犯公民、法人或其他组织的合法权益造成损害的行政机关或行使侦查、检察、审判、监狱管理职权的机关。包括几种特殊情形:
1.两个以上的行政机关共同行使职权时造成损害的,为共同赔偿义务机关,刑事诉讼中二审改判无罪的,一审法院和作出逮捕决定的机关为共同赔偿义务机关。赔偿请求人可以向其中任何一个赔偿义务机关要求赔偿,该赔偿义务机关应先予赔偿,我们可以根据直接、便利原则,确定一个或数个机关为请求对象。
2.委托行政行为的委托机关为赔偿义务机关。我们只需审查是否存在委托事实,委托是否有效不影响赔偿义务机关的确定,应作为行为违法的一个内容予以审查和论证。赔偿法对司法赔偿中委托行为未作规定,司法职权的行使虽然受到主管和管辖权的双重限制,但委托行为仍然存在,对因此引起的国家赔偿案件,仍应按行政赔偿的原则确定赔偿义务机关。如《民事诉讼法》第210条规定“被执行人或者被执行人的财产在外地的,可以委托当地人民法院执行。”法律所作的是选择性规定,受委托法院又无权对委托执行的生效文书作实体审查,只能严格按照生效文书的规定和委托法院的要求执行,因此,受托法院行使强制执行权并非基于法律授权而是基于委托,由此产生的赔偿义务也只能由委托法院承担。
3.授权行政行为仅限于法律法规授权而不包括行政规章和其它规范性文件授权,法规包括国务院制定的行政法规和地方权力机关依职权制定的地方法规。地方政府或行政部门通过其它规范性的文件授权的,依法只能按照委托行为的规定确定赔偿义务机关。
三、明确国家赔偿责任的构成要件和归责原则,是代理请求国家赔偿的基础。
赔偿法第2条规定:“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此,国家赔偿责任的构成要件包括:
1.国家机关及其工作人员行使职权的行为,包括作为和不作为。判断工作人员的行为是否属于行使职权,主要看该行为是不是基于国家机关的委托或指派,是否以国家机关的名义进行,至于国家机关及其工作人员是否依法享有该项职权,不直接影响赔偿责任的构成。如税务人员以偷税为由对相对人实施拘留,本身即超越了法定职权,但这不是税务机关的免责理由,而是赔偿原因。代理中既要避免将国家工作人员职务外行为混同于职务行为,又要防止赔偿义务机关以其工作人员不享有某项法定职权为由逃避赔偿责任。
2.造成损害结果,包括人身损害和财产损害及精神损害。
3.行为具有违法性。
4.违法行为与损害结果之间有因果关系。
对上述四个要件的异议可能在于未包括过错。这个问题的实质是如何确定国家赔偿的归责原则。我们认为,赔偿法中“违法行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害”的规定,与民法通则中“由于过错侵害国家的、集体的财产,侵害他人财产、人身”的责任条件规定是有明显区别的,它采用的是“违法归责原则”,即以违法行为的客观存在为标准,取代了过错归责的主观标准,这有利于克服受理机关决定赔偿时的随意性,客观上也减轻了请求人的举证责任。如某人在家中被杀,现场遗留有王某的指纹和其它痕迹,且王某与被害人有债务纠纷,公安机关报请检察院批准将其逮捕,后查明凶手另有其人,现场痕迹是王某在案发前前往讨债时留下的。根据违法归责原则,王某没有犯罪事实而遭逮捕,本身即可证明决定逮捕的机关行为违法并向其求偿,而不必证明该机关及其工作人员主观上是否存在故意和过失,这对于请求人顺利实现求偿权是十分有利的。
四、强调举证责任倒置原则,充分收集、灵活运用证据,是代理求偿过程中争取主动的关键。
可以说,代理请求赔偿的过程就是收集、判断、使用和反驳证据的过程。不论是以诉讼还是非诉讼的方式行使求偿权,都应证明两个事实的存在,即违法行为和损害后果。由于国家赔偿请求人的地位与赔偿义务机关地位不平等,为充分保障其实现求偿权,各国国家赔偿法都确立了举证责任倒置原则,即由作为被请求人的国家机关承担举证责任。这一原则已由我国行政诉讼法确认,而赔偿法对举证责任则未作明确规定。我们认为,行政赔偿部分与行政诉讼法的原则应是一致的,对司法赔偿来说,由于行政、刑事和民事诉讼法均规定了“以事实为根据,以法律为准绳”的原则,因此司法机关有义务提供其行使职权的根据和准绳,否则即应视为违法,这也正是举证责任倒置原则的一种体现。我们在论证过程中,一是要抓住违法的客观事实,不宜过多探究致害人的主观过错,二是要尽量强调赔偿义务机关的举证责任,减轻请求人的举证压力,更好地维护当事人的合法权益。
举证责任倒置并不意味着请求代理人无需取证和举证。赔偿法规定,除与行政诉讼一并提出赔偿外,其它情形下都应遵循先行原则,在先行程序中,赔偿义务机关自身又是赔偿决定机关,举证责任倒置对他们不会有实际上的约束。即使在举证责任倒置的情形下,请求代理人充分举证,也会对自己的主张起到积极的推进作用。对于违法行为事实的证明来说,对赔偿义务机关提供证据的分析和判断有着极为重要的意义,但单纯依靠法理所作的分析和反驳有时不能收到明显效果,往往需要运用相反证据来证明致害机关的行为违法。如某公司从广东汕尾市购进48辆翻新摩托车准备销往北京,其间被福州市某区工商局以销售冒牌商品为由予以没收。诉讼过程中,工商局提供了作为处罚依据的《投机倒把处罚暂行条例》和证实不是原装车辆的检验报告,我们作为原告代理人主动提交了国家工商局发布的实施细则等规范性文件,以及汕尾市工商局的拍卖许可证明、商业部门的商品准运证明、原告与其供方和需方签订的标明“翻新’字样的合同等,证明原告不具备投机倒把行为的主客观构成要件,工商局的处罚违法,代理意见被法院采纳。对于损害事实来说,请求人一方更应积极举证,因为如果不能证明损害的存在及程度,即使国家机关的违法行为得到证实,也无从确定具体的赔偿标准和赔偿方式。只有提供充分的本证支持赔偿请求,才能实现请求赔偿的真正目的。
五、确定适当的赔偿标准和赔偿方式,是代理请求国家赔偿的中心目标。
国际立法和司法实践的共同趋势是赔偿范围不断扩大、计算标准不断提高。如法国判例确认,国家机关对精神损害应予物质赔偿,不少国家都把间接损失列入赔偿范围。我国赔偿法由于到传统影响和财政承受能力等多方面的限制,确定的赔偿计算标准以直接损失为限,这既未体现出违法行为赔偿与合法行为补偿之间的区别,又不能保证请求人对所受损失得到全面弥补。律师在代理请求国家赔偿时,既要尊重这一立法事实,又必须在法定赔偿幅度内,最大限度地为请求人主张权利。对侵犯公民人身权的赔偿标准,赔偿法规定得比较明确,这为我们具体操作提供了便利。对部分丧失劳动能力的赔偿标准只有幅度规定,我们在代理这类案件时,要充分证明受害人劳动能力丧失的程度,还要对受害人劳动能力体现的价值作具体分析,对受害人原从事工作的性质、剩余的合理工作年限、所受伤害对工作及所抚养人的实际影响等因素,在法定最高幅度内综合考虑,而不易按器官部位简单分割。如某青年舞蹈家因警察非法使用枪械而截去左脚,就绝不能按普通人的同类伤害请求赔偿。对于财产损失的计算,赔偿法第28条列举了几种主要情况,但并非列举的每一项都是赔偿责任的全部。这是因为:其中某些具体规定未包括同一违法行为造成的全部直接损失,如“吊销许可证和执照、责令停产停业的,赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支”,而除上述开支外,因此导致生效合同不能履行所支付的违约金等显然也属直接损失;有些规定则未包含不同违法行为造成的损失,如“财产已经拍卖的,给付拍卖所得价款”,罚没和拍卖是两个不同的行为,都可能违法致害,如工商局将某公司经营的正品彩电罚没后,按伪劣商品低价拍卖,其拍卖行为本身即产生赔偿责任,如只限于给付拍卖价款则等于肯定可以对违法拍卖造成的损失不负责;同一条款中还有关于“对财产造成其它损害的,按照直接损失给予赔偿”的规定,直接损失是指因致害行为而导致受害人已有财产的减少,违约金、因非法拍卖而减少的价款显然应属直接损失,既然所列举的各项赔偿尚未包括这些内容,自然应按“其他损害”对待,一并主张求偿权利。
虽然赔偿法规定的赔偿方式都是民法通则中出现过的老面孔,但与民事赔偿方式有着不同的意义。在内容上支付赔偿金比民法中赔偿损失的范围显然小得多,在适用顺序上以支付金钱为原则,以恢复原状、返还原物为补充几乎是全世界的通例。选择合适的赔偿方式有多方面的意义:由于给付金钱的范围受到限制,争取返还原物或恢复原状无疑是减少损失的一个有效措施,有些情形下,甚至是请求人的唯一要求,如受害人被违法注销城市户口等。赔偿法规定:“能够返还财产或者恢复原状的,应予返还财产或者恢复原状”,我们要在可能的情形下,尽量为当事人争取这项权利。消除影响、恢复名誉、赔礼道歉虽不涉及财产内容,但不失为重要的赔偿方式,我们决不能低估精神赔偿的重要性。如某民办科研所发明了一种饮水处理壶,获国内国际多项奖励,遂与港商成立合资公司准备批量生产,卫生主管部门却以检验不合格为由拒发许可证并认定该项产品对健康不利,致长期无法生产并引起社会对产品质量和性能的怀疑,对于该案来说,请求上述精神赔偿显然是至关重要的。
赔偿法规定:“赔偿请求人根据受到的不同损害,可以同时提出数项赔偿要求”,这为我们确定赔偿标准和选择赔偿方式提供了余地。我们要根据案件事实,力争标准合理、方法适当,赔偿标准和方法相辅为用,达到理想的求偿效果。
现行赔偿法还存在许多薄弱环节和漏洞,如法院决定赔偿适用的程序不明确、执行问题未规定等,给我们办理国家赔偿案件带来困难,这既有待于立法逐步完善,又需要在实践中不断探索。我们提出几项肤浅之见,意在引起大家对国家赔偿案件的关注,倘能得到行家赐教,更不胜感谢。