输配电价格管制理论在发达国家的实践与经验_输配电价论文

发达国家输配电价管制理论的实践和经验借鉴，本文主要内容关键词为：管制论文,发达国家论文,理论论文,经验论文,输配电论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

       输配电价是电网经营企业提供接入系统、联网、电能输送服务的价格总称。“管住中间”是输配电价格改革的核心，也是本轮电力体制改革的重点与难点。输配电网具有自然垄断特性，必需对其管制。从国际经验来看，对输配电价管制包括两个层次：一是从宏观层面，对输配电企业总收入进行管制；二是如何对输配电企业的成本进行分配和合理定价。前者涉及的是，如何设计一个有效的机制，鼓励被管制公司削减运行成本或总成本；而后者则涉及如何在制定公平合理价格的同时，将社会效益最大化。从国外文献看，对于输配电定价的学术讨论大多集中在如何采用激励机制去鼓励被管制企业降低成本。

       本文在梳理归纳输配电价管制理论在过去二十几年来发展的基础上，分析总结了输配电管制理论在国外发达国家输配电定价机制中的应用，以及对我国输配电定价改革的启示。从世界上应用不同管制理论进行输配电价管制的国家中，选出英国、加拿大安大略省和美国纽约州等三个典型国家/地区，分析其输配电价格监管制度及理论基础。这三个国家/地区的输配电价格监管制度之所以对中国输配电改有着特别的借鉴意义是因为：第一，英国是最早在输配电企业应用激励管制理论的国家，也是目前在实务操作中最为先进、最为复杂的。其输配电价格管制方式为世界各国提供了借鉴。第二，加拿大安大略省，尽管其在输配电定价管制上只有十来年历史，但其市场结构与中国有极强的相似性。其管制历史和方式可能为中国目前输配电改革提供宝贵的经验。第三，美国纽约州是电力市场最自由化的地区之一。其输电由联邦政府规管，配电由州政府管理。因为历史的原因，其配电管制相对落后，目前正计划对配电企业的管制进行重大改革。

       一、三种主流输配电价管制理论及其发展

       政府对企业(不管是国有企业还是私有企业)进行管制，最主要的目的是通过限制市场力量，实现社会效率最大化。社会效率是指某项产品或服务带来的生产者剩余和消费者剩余的总和。由于政府有时候更注重消费者剩余，因而在计算社会效率时往往赋予消费者剩余更大的权重。社会效率最大化通常包括优化资源配置来降低生产成本、优化产品定价来满足更多消费者需求和提高服务或产品质量。

       从发达国家输配电价格管制实践看，主要有三种主流输配电价格管制理论：一是保证成本收回的管制理论，典型代表是成本加成管制；二是最高上限的激励管制理论，也称最高上限管制理论；三是基于成果的激励管制理论，也称基于成果的管制理论。从三种主流理论的应用实践看，由于监管机构与被监管企业的严重信息不对称问题无从解决，因而在主流管制理论中，成本加成管制被认为是次于激励管制的价格管制方式；最高上限管制是输配电价改革实践中应用较多且效果较好的管制方式；而基于成果的管制是在最高上限管制基础上发展的、设计最为复杂和先进的管制方式，已在英国应用。上世纪80年代中期开始，输配电价管制理论得到极大地丰富与发展。一是对信息不对称带来的逆向选择和道德风险问题，有了更为深刻的认识；二是价格上限管制作为解决信息不对称的手段，得到了极大丰富和广泛应用；三是基于成果管制(performance-based regulation，或称output based regulation)的RIIO(Revenue=Incentives+Innovation+Outputs)开始在英国实施，这是包含价格上限管制的一种多目标激励管制。

       (一)保证成本收回的输配电管制理论

       早期定价管制理论是保证被管制企业回收成本前提下的最优定价。比如，调峰定价(peak-load pricing)和拉姆齐—布瓦特定价(Ramsey-Boiteux pricing)。这些模型假设前提有两个：第一，管制部门完全知道被管制企业的生产成本公式、消费者需求函数和市场细分等信息。第二，在完全信息下，管制部门可以设定最优价格来达到社会效率最大化。但是，由于假设过于苛刻(在现实世界里这种理想状态并不存在)，且缺乏改进被管制企业经营效率的有效手段，因此早期管制理论在输配电价管制中并没有得到广泛应用。

       1.成本加成管制的概念与模型。成本加成管制，又称投资回报率管制，是通过保证被管制企业在回收投资成本的同时赚取合理利润。从监管角度看，政府监管机构不直接指定输配电价，而是通过制定输配电企业的投资回报率控制总收入水平，实现对输配电价间接管制。其价格决定模型如下：

      

       这里，R(P)为输配电企业收入函数；RB为投资回报率基数(rate base)，即电网企业的资本投资总额；r为政府规定的投资回报率；C为总成本；D为折旧；OP为运行维护费；T为企业支付的税收；q为产量。

       2.成本加成管制的优势及缺陷。成本加成管制最大的优点是消除了垄断利润，但却带来了诸多不良后果。(1)早期投资过度。因为电网企业利润是建立在总资本投资基础上的，这就会刺激被管制企业过多增加资本投入以增加利润，从而产生所谓的A-J效应。资源配置效率低下，导致输电线路使用不足。(2)节能不足。因为节能将减少对电网的需求，从而减少对新投资的需要，减少电网企业的投资机会和利润收入。(3)后期创新缺乏。在一个技术飞速发展的时代，管制时用于计算成本的投资折旧可能小于实际折旧，因为新技术的快速发展加速了旧技术的淘汰。电网企业缺少采用节约资本的技术内在动力，管理层缺少缩减成本的压力。(4)价格过高。投资过度导致的高成本，电网系统的可靠性远远超过标准。(5)管制成本高。年度审核要求政府监管部门和电网企业投入大量的人力、物力、财力。

       3.成本加成管制的改进。随着政府管制经验的丰富，成本加成管制得到了极大的改善，如增加了投资审批、复杂的评估标准、奖惩措施和户均收入上限等。

       (二)价格上限的输配电激励管制理论

       针对成本加成管制的缺陷，英国Littlechild(1983)提出了价格上限管制理论，这是一种激励管制理论。由于该理论有效地解决了成本加成管制的道德风险问题，得到了输配电管制机构和专家学者的普遍重视。随着撒切尔夫人二十世纪80年代末的电力市场化改革，对大型电力企业管制也提上日程。英国OFGEM(天然气和电力市场办公室，Office of Gas and Electricity Market)于1990年率先在输配电领域应用了价格上限管制。由于这一管制方式改革，带来了英国输配电价格的显著下降，迅速激起世界各国的广泛应用。在发达国家，替代成本加成管制，将价格上限管制应用于输配电价管制成为一种普遍趋势。

       1.概念与模型。价格上限管制以“通货膨胀率生产效率的增长率”作为价格调整的依据，所以有时也称RPI-X定价。政府管制机构直接对输配电设定价格上限，输配电企业的实际输配电价可以低于价格上限。其定价公式为：

      

       其中，ΔPCI为输配电价格的变化幅度；RPI是通货膨胀率；X为一定时期内的生产率增长速度(成本降低百分比)。

为基准年t的输配电价，

为t+1年的输配电价；

为调整项。它表示输配电价格的上涨幅度不能超过通货膨胀率减去电力行业的生产率(CPI-X)。

       价格上限管制不仅适用于单一产品(服务)，也适用于多产品/服务。在多产品/服务下，

。其中，

为各具体产品/服务的权重。它表示，对于各具体产品/服务，被管制企业有一定的自由定价权，但所有产品/服务的加权平均价格不能超过规定的最高上限。

       关于RPI，它代表输配电企业投入成本的价格指数。设定原则一是能合理体现输配电行业投入成本的变化；二是不受输配电企业的影响与控制；三是具有相对稳定和可预测性；四是易于理解和诠释(Intven，2000)。关于X，它代表输配电行业生产率增长率。如果X值过小，管制价格会大大超过平均成本，导致分配效率低下(尽管生产效率可能较高)；如果X值过大，也不利于激励长期成本最小化的投资和创新。

       2.价格上限管制的优势。价格上限管制的优点主要有：(1)提高效率，通过模拟竞争机制激励企业降低生产成本、提高生产效率。由于向消费者收取的价格上限(也可以是收入上限)是固定的，节省的每一分钱都归企业所有。因此，输配电企业有很强的动力去改善运营效率和提高资本使用效率。如果该价格上限是应用于一篮子商品的话，被管制企业也会去优化商品定价，间接增加社会效率(Beesley和Littlechild，1989)。(2)有效抑制输配电企业过度投资行为，防止A-J效应。(3)有效抑制输配电成本和价格上涨，保护了消费者利益。英国输配电价上限管制的实践表明，价格上限管制总体实施效果良好，有效地激励了输配电企业削减成本。(4)有效降低政府管制成本。由于减少管制者的信息需求，避免信息不对称带来的道德风险，大大降低了管制成本。(5)促进竞争，激励创新。

       3.价格上限管制的局限性。相对于成本加成管制，价格上限管制是更为有效的输配电管制方式。但是，如果输配电企业对政府激励管制政策能否长期坚持抱有怀疑或者管制周期过短的话，那么激励管制和成本加成管制基本上没有区别(Biglaiser和Riordan 2000)。同时，价格上限管制并不能无条件发挥作用，应用不当也会产生不好的效果。价格上限管制的有效性取决于三个因素：合理的管制模型(主要是RPI和X值)、合适的管制范围与结构，以及能适应不确定性。

       输配电价格上限管制方式，较好地解决了输配电企业的道德风险问题，但也存在包括逆向选择在内的一些问题：(1)利润获取过高：低成本企业伪装成高成本企业，从而获取超额利润。(2)服务质量下降：伴随成本的降低，是服务质量的下降。(3)长期成本增加：短期成本降低(比如缩减维修开支)换来的是长期成本的增加。(4)效率增幅递减：越接近新的定价时期，生产效率改善越小(以获取重新估算成本的优势)。

       4.价格上限管制的改进。如果监管机构对输配电企业的超额利润有疑虑或者被管制企业对利润风险有担忧，那么利润(或损失)分成就是一种解决方案，Laffont和Tirole(1993)提出的向被管制企业提供与成本挂钩的一揽子管制方式也是一种改进。

       输配电企业由于担心因成本减少所增加的利润在下一年管制周期被监管部门收走。因此，监管周期过短可能导致输配电企业缺少节约成本的动力。为了减少这种因管制周期短带来的负作用，多数发达国家的输配电激励管制周期都定为5年，目前英国的输配电管制周期更长，为8年。

       (三)基于成果的输配电激励管制理论

       近几年来，随着信息技术的发展、新能源和节能技术的大力推广，以及消费者对电价下降期望的提高，价格上限管制已不能适应新的形势。政府监管机构，不仅要求被管制企业降成本、降电价，还要求被管制企业优先采用减碳措施、接纳分布式电源、发展智能电网、开展区域协调等。管制内容的多样化对价格上限管制理论带来了巨大挑战，直接引发诸多国家政府管制机构对激励管制方式的重大改革。基于成果的管制(performance-based regulation)应运而生。

       英国是世界上首个对输配电企业进行基于成果管制理论研究与实践的国家。2010年，OFGEM展开了一项对价格上限管制改革的咨询。经过2年广泛讨论与深入研究，OFGEM于2012年完成了一个全新的管制设计RIIO，它是对价格上限法的一个颠覆性革命。其模型为：

       收入(Revenue)=激励(Incentives)+创新(Innovation)+产出(Outputs)

       基于成果的管制内容依旧包含一个价格上限，同时设立了一系列服务标准和目标，对超过标准或目标的部分有所奖励，而对低于标准或目标的给予惩罚。其根本宗旨是让消费者感到物有所值。基于成果的输配电管制理论从根本上改变了输配电价格上限管制：将政策目标量化并与奖惩挂钩。此次改革包含4个目标：(1)以用户为中心；(2)让投资更有效率；(3)通过创新来减少用户支出；(4)全力支持低碳环保政策。

       目前，安大略省已建立了一套类似的计分卡，但还没有将奖惩与计分挂钩。美国纽约州则正在对输配电管制方式与各改革相关方进行研究与探讨，预计不久的将来有可能应用一个类似英国的、基于成果的管制方式。

       (四)输配电成本分类及定价原则

       当被管制企业总收入要求确定以后，对其将发生的成本如何进行合理分类并定价是输配电定价改革中的重要一环。随着统计方式更全面、对定价理论认识更丰富，定价机制也逐渐在完善。

       1.输配电企业的成本分类。以输配电企业的成本构成为例。按功能划分，输配电企业的成本包括：配电服务开支(比如电线杆、电线、变压器、高压电网修缮、相应的人工支出等等)、客户服务开支(比如安装和读取电表、室里电线安装)、清算开支、节能开支、网络智能化开支等等。某些输配电企业甚至还可能拥有发电机组，因此也有与发电有关的开支。按成本用途划分，输配电企业的成本包括：与需求有关的开支(比如电网和设备)、与客户有关的开支(比如读表与清算)、与运行有关的开支(如企业日常管理费用)、与能源消耗有关的开支(比如自有发电设施)等。

       2.成本分配与定价原则。由于输配电成本复杂，且客户大小不一、消费特性也不一样。因此，如何合理有效地分配这些成本必然要求制定一套通用的原则和实施办法。目前发达国家电力监管部门广泛接受的是邦布莱特(Bonbright)原则。(1)公平公正：谁受益谁负责、对待同类消费者一视同仁；(2)实施有效：固定成本收取固定资费、可变成本收取随用电量而变化的可变资费；(3)价格稳定：输配电企业收入稳定、消费者支出稳定；(4)提高效率：系统利用最大化、拉姆齐—布瓦特定价、避免过度投资；(5)合理定价：兼顾弱势群体、促进新能源政策、边远地区补贴；(6)简单可行：设计要尽量简单、操作可行。

       两点说明。第一，在具体操作时要同时满足上述所有原则很难，需要监管部门作出合理判断，分清主次。大多数情况下，最终定价是一个多方平衡的次优选择。第二，在上述原则中，公平公正是最优先考虑的，但在实际运用中也会打点折扣。在实现中，有时很难界定成本发生后“谁受益”，或者因为技术条件不允许落实到“谁受益”。例如，在许多地方居民用户还没有安装智能电表，因此向他们收取的输配电价还不能真正按照他们在系统用电高峰时收取。此时，监管部门会将成本在消费者中进行合理分摊。

       二、发达国家管制定价的实践与经验

       发达国家对输配电价格管制方式五花八门，既有形式多样的成本加成管制，也有不同程度的激励管制；既有由全体用户买单的平均定价，也有按用户分类的差别定价，还有更为复杂的分时段定价。本文分析三个不同国家/地区的输配电管制机制、各自不同阶段的管制方式和定价方式。

       (一)英国的输配电价管制

       通过电力市场化改革，英国目前有3家输电企业，其中全国性的国家电网(National Grid)最大；配电企业有14家。2015年，总耗电量3586亿千瓦时，全社会用电量3040亿千瓦时。

       1.英国输配电价格管制的历史。英国在1980年代由撒切尔夫人执政期间开展了历史上规模最大的私有化运动。电力行业通过对发、输、配、售的完全分离，开创了全球第一个竞争性电力市场。尽管英国进行了输配分离，并形成有效的竞争主体。但由于输电和配电的内在规模经济，仍是垄断性行业，政府对其管制必不可少。这是因为，第一，私有企业以赢利为目的，输配电企业可能会抬高价格而损害消费者利益；第二，输配电企业可能会牺牲服务质量，损害电力系统可靠性；第三，若没有适当的管制，政府某些政策难以实施。

       2.英国输配电价格管制模式演进及管制要点。价格上限激励管制期(1990-2013年)：英国从一开始就对输配电采用价格上限激励管制法，管制机构是英国OFGEM。英国对输配电企业的价格上限管制从1990年开始到结束，分别共经历了4期和5期，即输电4期(1990-2013年)、配电5期(1990-2015年)。每期周期为时4年到5年，期与期之间的差异性并不明显。关于回报率，英国OFGEM会核定网络输配企业的输/配资产的具体金额，大约税后4％左右；关于运营费用，通常运营费用基于前一个监管年度有所降低，比如2％～3％。

       基于成果的激励管制期(2013年至今)：输电企业从2013年起，而配电企业则从2015年起开始受到OFGEM的全新管制模式监管：基于成果的激励管制。该模式又称为“设定被管制企业的收入以收到预期的激励、革新和成果”或RIIO，其目的在于通过鼓励创新和有效投资来达成政府新能源政策和解决基础设施老化的问题。

       RIIO是对价格上限管制进行了重大改革，主要特征包括：(1)管制期为8年；(2)预先确定收入基数；(3)节省的成本与消费者共享；(4)总成本控制(不再区分资本成本和运营成本)；(5)全面的成果评估：(6)风险管控；(7)促进革新。

       有二点需要特别说明：一个是总成本控制，二是全面的成果评估。(1)关于总成本控制，它是对价格上限管制中，强调资本投资和运营成本区别所引发不良后果的一个修正。在价格上限法中，输配电企业的资本投资成本是100％得到补偿的。输配电企业因此有很强的动力去投资某些资本项目来减少运营成本，从而减低其改善运营效率的意愿。将资本投资和运营成本合二为一，有利于了输配电企业优化成本结构。(2)关于全面成果评估，它包含6个可测量成果：消费者满意度、安全性、可靠性、入网服务、环境影响和社会责任。每一个成果都有一个相对于目标的金融奖惩措施或名誉表彰。以对国家电网管制为例，消费者满意度可增加或减少其收入的1％；经常性的断电可减少其3％的收入；资产因得到适当保养而减少了替代成本，其可以得到替代成本的2.5％作为奖励。

       3.英国输配电定价。在输配电企业的总收入确定后，OFGEM就会审查它们对消费者和服务的定价。

       ——输电成本与输电定价。英国有两种与输电有关的收费：接线费和电网费。(1)接线费及其分配。接线费是回收连接用户或配电企业到高压电网的成本。接线费是谁受益谁负责。(2)电网费及其分配。电网费是回收低压配电电网的成本，向电厂和电力用户按27∶73分摊。在电厂方面，费用按发电厂的装机容量分摊。在用户方面，要看用户有没有智能电表，如果没有智能电表则按每天下午4点到7点的用电量分摊；如果安装了智能电表，则按每年11月到下年2月的三个系统用电最高峰的用电量来分摊。后者定价方式鼓励灵活的用电大户减少甚至避免在用电高峰时用电，间接减少对电网不必要的投资。

       ——配电成本与配电定价。在配电定价方面，英国则采用了一个叫“通用配电收费模型”(Common Distribution Charging Model，CDCM)，这是一个假设负荷增加500MW所引起的长期成本模型。对于低压用户(包括普通居民)，它包含两个费用：固定基费和流量费。固定基费用于回收低压电网成本，而流量费用于回收高压电网成本。

       (二)加拿大安大略省的输配电价管制

       安省目前有6家输电企业，其中安省第一电力公司(Hydro One)即占了全省输电电网的96％；70多家配电企业。全省高压电网总里程约3万公里。全省年耗电量约为1500亿千瓦时。

       在加拿大，电力系统的规划与运行是各省的事务。省政府负责制定电力政策，省议会负责制定与之相匹配的法律。法律规定电力系统的架构、各市场主体的责任与权力，以及市场主体之间的关系。在安大略省，对输配电价进行监管的部门是安省能源委员会(Ontario Energy Board)，是代替政府履行职责的、非政府的独立机构。安省能源委员会与电力管制有关的主要职能是：(1)保护消费者在电价，以及电力供应的充足性、可靠性和服务质量等方面的利益；(2)促进电力生产、输配电、销售和需求侧管理的效率和成本控制；(3)在考虑到用户经济状况的同时，促进与政府政策一致的节能和需求侧管理；(4)促进智能电网和可再生能源的发展。

       1.加拿大安省输配电价管制历史。在电力市场开放之前，安省的电力系统由一个发电与输电竖直一体化的安省电力公司(Ontario Hydro)和由各个市镇各自管理的配电部门组成(在市场自由化之前它们还不是公司)。安省电力公司由省政府全资控股，发电和输电价格是按成本由省政府打包核定。各市镇的配电价格则由安省电力公司通过一个简单的模型代为制定。

       为了适应电力市场化的需要，安省电力公司在1998年被一分为五：将发电、输电和调度完全分离(外加二个无关紧要的小公司)。安省电力法授权安省能源委员会来管制分离后的企业和各市镇配电企业。同时，安省电力法还将市政配电部门公司化。为鼓励配电企业合并以增加规模效益，安省也给予配电企业一段“税务假期”(公司股权转换要完税)。因此配电企业的数量也从市场化前的400多家变成市场化后的70多家。这样不但大大减少了安省能源委员会的监管工作量，也节省了消费者大量的开支(通常配电企业越小，人均因监管造成的开支也大)。

       2.加拿大安省输配电价管制模式演进及监管要点。加拿大安省输配电价管制模式是以价格上限管制配电企业，成本加成管制输电企业。

       安省能源委员会对输配电企业的管制从一开始就实施了价格上限管制。尽管安省能源委员会没有对输配电企业管制的经验，但安省能源委员会在此之前对天然气公司已有50多年管制经验，所以对价格上限管制并不陌生。

       安省能源委员会对输电企业的管制采用的方式是成本加成管制法。但在2016年年初，安省能源委员会已通知市场各方，它准备用激励管制替代现在的成本加成方法。初步方案是两个选择：一个是收入上限法(Revenue Cap Regulation)，为期五年，另一个是个别定制管制法(Custom Incentive Regulation)，每年审核。后者是因为个别企业可能在未来几年内的投资波动可能很大，无法预先设定固定收入。

       对配电企业的管制则因为配电企业为数众多、大小不一、性质准异而比较复杂。到目前为止，安省实施的价格上限管制已经进化到第四代了。

       第一代是一个很简单的CPI-X，即价格上涨幅度不得超过消费者价格指数减X要素。X设在1.5％。第一代有效期为2001-2005年。因为各市政府对配电部门的管理方式不一样，对成本的统计方法也大相径庭。历史数据的缺乏给能源委员会的监管增添了不少难度。因此第一代很简单，也很宽松。

       第二代随着收集的数据较为完善而且标准统一，安省能源委员会改善了计算成本的模型。因此定价也更反映实际成本。第二代为期四年。

       第三代进一步加入了一个新增投资定价模型和引用标尺来设定X的方法。最有意义的是引入标尺管制来制定X：即通过将配电企业表现分成几类来设定各类的X。第三代为期五年。

       第四代是一个基于成果的管制，在设计上和英国的配电管制有许多异曲同工之处。首先，它继承了第三代的价格上限公式：X会根据公司的相对表现予以调整。其次，它要配电企业提交一个周全的5年投资计划，包括配电企业间的区域协调、智能电网的应用等等。最后，它预先设立了诸多目标(比如满足消费者需要、运营效率、公共政策实施和财务绩效)，并建立了一个详细的计分卡。各配电企业必须每年向能源委员会汇报计分情况。虽然计分卡与奖惩没有关联，但有助于能源委员会监管管制效果，并在必要时采取纠正行动。第四代有效期为2014-2019年。

       3.加拿大安省输配电定价。在输配电企业的总收入要求确定后，政府监管部门就必须选择恰当的定价模式尽量将社会效益最大化。

       ——输电成本与输电定价。安省将输电企业成本分为三类：电网成本，变压成本和接线成本。电网成本是所有用户共用的电网投资和维护开支，此项成本占了输电企业大部分开支；变压成本则是将高压转换成用户所需求低电压的成本，是输电企业的第二大开支；接线成本是连接用户到高压电网的线路的费用。在安省，输电的电网、变压和接线的成本比例大致是6∶3∶1。

       电网成本是按过去12个月每个月各用户所占系统最高峰值(coincidental peak)的总比例来分配。这种定价其实类似于峰值定价(peak-load pricing)：电网投资由系统最高峰值用户承担。它有两个最大优点：一是符合谁受益负责的原则，二是它可以引导用户避开系统用电高峰。从长远来看，这种避开系统高峰的行为也避免了对电网的更多昂贵投资。

       变压成本和接线成本可能不涉及所有的用户，因此是按谁受益谁负责分摊。其分摊方式是某一接线点的总成本在相关用户各自的最高用电量按比例分摊。

       ——配电成本与配电定价。安省的配电定价由固定基费和流量费两部分组成，前者占大头、后者占小头。安省目前采用的是“最小系统”(minimum system)来确定固定基费，剩下的则按用电量来分摊。

       最小系统是一个理论模型，是很多国家在成本分配中应用的。该模型假设配电系统是由电线、电线杆、变压器和电表组成，但没有电流。所有电网配置达到满足整个配电网的最小负荷需求即为最小系统。

       安省能源委员会已决定逐步取消居民用户的流量费。改变的主要原因是所有居民支付同一固定费率更为公平，因为绝大多数配电成本不随居民的用电量变化而变化。但是这一变化不适用工业和商业大用户(约占安省用电量的三分之二)。安省能源委员会在2016年3月底发表了一份讨论稿，提出了几个替代方案，有意对大用户目前的定价模式进行重大修改。基本思路是通过引进分时段定价，来达到优化配电系统使用和优化长期投资的目的。

       (三)美国纽约州的输配电价管制

       纽约州共有8家输电企业(有的输电企业也负责配电服务)，全州共有约17万公里高压输电线路，其中两家即占有70％；有7家配电企业，都为私有。

       纽约州输配电管制机构复杂，联邦能源监管局FERC(Federal Energy Regulatory Commission)、州公共服务局PSC(New York State Public Service Commission)和纽约独立系统运营公司NYISO(New York Independent System Operator)都负有监管责任。FERC负责制定对全国输电企业的管制政策，NYISO负责在纽约州执行政策并报请FERC批准，PSC则负责管制配电企业并设计配电定价。

       1.美国纽约州输配电管制历史。纽约州对电力行业的管制历史可以追溯到20世纪初。最初各地电力系统单独成网，发输配售一体化，由一家私有公司管理。随着对电力需求的增加，各地的电力公司慢慢联网成片，最后全州联网。1997年，随着联邦能源监管局FERC在1996年发布的第888号命令的实施，纽约州成立了美国首个ISO，负责调度州里发电和负荷。与之相配套的是发电、输电和配电的分离。输电线路必须向所有市场方开放，其定价由FERC管制。而配电则仍旧归PSC监管。

       纽约州公共服务局PSC在其2014年报告《能源改革愿景》(Reforming the Energy Vision)中提出了对输配电管制和定价进行重大改革的设想。PSC打算在输配电管制机制引进英国的基于成果管制理论，在输配电定价上引入分时定价。改革的目的是“创造一个更有效率的、以消费者为中心的、环境保护可持续电力系统”。新的改革愿景阐述的管制方案类似于英国目前的基于成果的激励管制。纽约州公共服务局目前正在和市场参与各方探讨如何将改革愿景变成改革行动。

       2.美国纽约州输配电管制模式。纽约州的输配电管制一开始就是成本加成法，此法一直沿用至今，尽管其间作了很多重要的改进。近几期的管制周期都是为期三年，并包含几个基于成果的奖励措施，如根据企业服务质量给予奖惩，这样间接鼓励了输配电企业在管制期中节约成本。但由于这种奖励措施并没有解决成本加成管制设计中的信息不对称问题，使得道德风险问题无法从根本上解决。可以用“打补丁”形象地概括纽约州的输配电管制模式的演进。

       纽约州公共服务局对电力企业成本(包括发电、输电和配电成本)逐次审查，然后制定一个包括所有成本的价格。因为各电力企业情况不同，管制方式和时序也略有差异。从1992年开始，逐年审查的方式改为以3年为期，并新增了绩效奖惩措施。州政府要求电力企业每月上报停电及线路维护数据，并以此作为下一年奖惩的依据。在1995年，州公共服务委员会采取了“户均收入上限法”(revenue per customer cap)，为期三年。该法规定了每户最高定价，因此增加的收入必须来自用户数目的增加，而不是用电量的增加。

       以纽约州最大的电力公司爱迪生联合电气(Consolidated Edison)为例。户均收入上限法间接鼓励了爱迪生联合电气对节能技术的推广，在1992-1997年间，其对节能技术的投入达到了每年7400万美元。而在户均收入上限法于1998年废用后，其节能投资就下降了一半。

       3.美国纽约州输配电定价。

       ——输电成本与输电定价。纽约州对现存的输电设施的定价包括两部分：点到点服务和电网服务。点到点服务的设立是因为纽约州有一个以节点为基础的批发市场。输电企业或付费了的配电企业可以在金融线权市场上出售金融线权或在日前市场收取阻塞费用，其收入用于抵消用户部分入网费(电网服务)。

       纽约严格遵守谁受益谁付费的原则定价。对新计划的输电设施的定价分可靠性输电线路定价和经济性线路定价。(1)所谓可靠性线路定价，是根据模拟模型确定该线路是否是为了满足可靠性要求而必需的，然后按州里各区的最大用电负荷需求按比例分配。(2)所谓经济性线路定价，是按受益方(区域)最初10年的净得利(包括节省的电费减去阻塞费用和双边合同)来分摊。然后区域里配电企业按用户用电量分配。

       ——配电成本与配电定价。在配电定价方面，纽约州将消费者分为一般用户(包括居民和小商业用户)、大工业和商业用户。一般用户则付月度固定收费和根据用电量来收取流量费。

       (四)发达国家输配电价管制经验

       概括起来，发达国家输配电价管制经验可以归纳为以下几点：

       第一，没有最好的输配电管制方式，只有结合当地具体情况的最适用输配电管制方式。但总体而言，多数学者和政策制定者认为，价格上限管制优于成本加成管制，基于成果的管制是目前最为先进和复杂的输配电管制理论。

       第二，尽管不同国家/地区有不同输配电价管制方式，但它们都遵循几个通用的适用原则：(1)定价合理公正：谁受益谁付费，通过合理反应成本的定价来引导消费者行为，降低对电网投资的需求，并最终减少消费者开支；(2)收费相对稳定：让电网公司能合理预期其长期收入，因而有效规划长期投资；(3)固定资产用固定收费：同类用户交同一固定费用，防止使用了设施却不用交费的情形发生，并且对配电网的定价有向完全由固定收费转变的方向；(4)鼓励有效率的投资行为：通过对输配电定价来指导有效的电网或发电设施的投资，务求在电网投资和发电设施投资中取得平衡。以上这些原则中，谁受益谁付费是不变的基础，而还原电力服务的商品属性、服务于政府其他目标的交差补贴等，都居于非常次要的地位。

       第三，“消费者是上帝”，几乎所有的国家/地区的输配电管制机构都强调消费者参与的重要性。这一方面反映了发达国家电力消费者对管控自己用电成本的意愿强烈；另一方面，也反映了输配电企业的最终客户还是消费者。例如，在英国和安省实施的奖惩措施明确和消费者参与挂钩。

       第四，管制方式的改革是一个循序渐进从简单到复杂的过程，既不可好高骛远，也不能过于保守、裹足不前。发达国家先进的输配电管制方式是建立在几十年的管制经验上的，无论是管制人才、数据积累，还是法律保障、社会接受程度都高于我国，值得我国政府监管机构好好学习和借鉴。

       第五，改革的目标必须清晰明确且可以衡量，政府管制机构要清楚通过管制要达到什么目的，并且实现目标必须是可以测量的。

       三、对中国输配电价格改革的启示

       (一)我国输配电价现状及改革进展

       长期以来，我国政府制定输配电价缺少明确而具体的定价方法和定价理论，没有独立的输配电价，输配电价为购销差价(叶泽，2016)。1985年提出的还本付息上网电价(包括后来的经营期电价)；2004年政府在经营期电价的基础上提出标杆电价，但标杆电价一直没有明确具体的计算方法。

       自2014年底深圳输配电价改革试点以来，我国已经开展了三批共19个省/区的输配电价改革试点工作。根据各省制定并报国家发展改革委审核同意的输配电价改革试点方案，在核减历史成本的基础上，根据主管部门认定的第一个监管周期内新增投资，以及准许收益率，计算了监管周期内各年度的准许收入。然后将准许收入分摊到不同的电压等级，并根据对售电量的预测，测算出输配电价水平。深圳、蒙西和贵州的输配电价监管方案见表1，比较三个省/市的输配电价格，差别还是挺大的。一是深圳输配电价逐年递减，但递减的幅度很小，第2年比第1年下降0.14％，第3年比第2年下降0.35％，而蒙西和贵州都是输配电价3年不变。二是有较大的价差。由于信息不完整，无法判断产生价差的具体原因。

      

       (二)我国输配电价管制的问题

       第一，本轮输配电价改革所选用的“准许成本加合理收益”管制定价方法，是发达国家输配电价管制中较少采用的管制方法。这种输配电价管制方式因信息不对称将导致巨大的监管成本、投资过度、效率低下等一系列问题，不利于监管。从理论机理上决定无法有效解决信息不对称问题。

       第二，各省输配电价水平的合理与否没有明确的判断标准。为增加电价政策透明度，2006年国家发改委组织电力企业对现行输配电价水平进行了测算，测算结果表明各省输配电价占销售电价比例为19％～35％，其中河南的输配电价最低、为82.7元/MWh，且占销售电价的比重也最低、为19.3％；新疆的输配电价最高，为193.58元/MWh，占销售电价的比重最高、为46.4％。2009年，国家电监会公布的数据显示，电网企业平均输配电价为150.56元/MWh，占当年销售电价的28％(韩勇，2012)。本轮输配电改革试点省/区制定的输配电价格水平也有高有低，到底什么样的输配电价格水平是合理的，并没有判断的依据。

       第三，跨省区输电价制定，电网企业裁量权过大。我国多数跨省输电价未经国家核定，而是按照电网公司内部核定价格或者由电网公司之间协商价格。部分跨区联网电价以及专用工程输电价经政府核定，已经由政府核定输电价的有三峡送华东、华中和南方电网输电价，阳城电厂送江苏输电价、川电东送输电价格，陕西神木电厂送河北输电价，华北—东北联网输电价等，其余跨区或专用输电工程为电网企业内部结算价格。2015年，作为9号文的配套改革文件《国家发展改革委关于完善跨省跨区电能交易价格形成机制有关问题的通知》公布，对跨省跨区送电、受电电价形成机制做出了要求，但依然没有独立的输配电价格。

       第四，输配电价打包监管，不利于厘清电网的有效资产。国际经验表不论输配电网分离与否，对输配电价进行分开监管有利于输配电管制。输配电打包定价，其结果是电网有效资产的划定以电网投资与否来界定，这就使得一部分由电厂对电网接入设备的投资和地方政府对配电网投资所形成的电网资本，将无缘输配电价的收益分成。这显然不符合公平原则，即同样都是输配电网的资产，因为投资的主体不同，只有电网投资才能获得输配电价收益。

       (三)政策建议

       第一，增加输配电价格上限激励管制试点。发达国家输配电改革的经验表明，输配电管制方式的选择，并不一定要遵循管制理论的发展时序进行。英国、加拿大安大略省的输电价格管制改革的起点就是价格上限管制，而并非一定要经历成本加成管制的阶段。因此，建议在输配电改革试点中，选择几个省作为输配电价激励管制方式的试点，而不是像现在这样，整齐划一地都选择成本加成管制方式。只有这样做，输配电价改革试点才有“试”的意义。Crew与Kleindorfer(1997)的研究表明，如果管制是从无到有，一个更激进改革是可能的。我国一些有条件的省或许可以跳过发达国家走过的改革历程，进行更有效、更激进的输配电价改革。

       第二，加大对输配电企业的管制力度，加强对电网企业裁量权的监管。建议在输配不分的大框架下，对输电服务和配电服务的成本形成与价格制定进行独立核算和定价管制。输电服务和配电服务差异较大，应在遵循公平原则的前提下，按照各自资产与服务的特点进行价格管制。

       第三，由于输配电行业长期处于间接管制状态，我国政府监管部门缺少对垄断行业的管制理论储备，也缺乏对管制手段、管制数据、管制经验和人才的积累。因此，建议政府监管机构加强对输配电管制理论的学习，加强对发达国家输配电价监管经验借鉴，加强对英国最新管制实践的跟踪研究。加强对输配电监管机构的组织建设和人才建设。

       第四，从法律上明确电网企业和监管部门的信息公开责任与义务。输配电价格管制机构要按年、按月公开输配电价监管的月度报告和年度报告，履行信息公开的责任。电网企业应顾大局、讲政治，履行垄断企业信息公开的义务，定期公开脱敏后的规划、投资、折旧、运维成本等信息，自觉接受政府监管部门的管制。

       总之，输配电价格改革是一项复杂而艰巨的任务，是利益的再分配。不会一蹴而就，是需要坚持不懈、不断改进、不断调整和不断完善的长期过程。

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