档案信息公开的程序化思考——基于16宗案例及《信息公开司法解释》[1]的分析，本文主要内容关键词为：信息论文,司法解释论文,案例论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D912.16
档案信息公开是维护公民信息权利的重要手段，是社会进步的重要标志。随着我国社会民主与法制的逐步健全，公民的权利意识开始觉醒，尤其进入2000年后，公众的维权意识大大提高，对档案信息公开需求大大增加。与此同时，档案部门正在经历档案信息的主动公开向依申请公开转变的历程，其间引发了一些档案信息公开诉讼案件，暴露出我国档案信息公开程序化的很多问题，值得我们深思。
一、程序化的内涵及对档案信息公开的重要性
“程序”在我国当前是一个热词，除了特指的计算机程序外，它尤指事物运动的某种次序或过程环节，含有某种秩序或顺序的意思。在日常生活中，我们常把程序作为名词使用，指的是事物运动次序环节的一种相对静止状态；而事实上，在信息公开的民主化进程中，把它作为动词使用，指达到信息民主状态而进行的动态过程，更有深度，也更发人深省。赵振宇先生指出：“程序化大体包括程序的科学性、程序的公开性和程序的合法性等方面的内容。”[2]程序化作为体制、结构、系统中的一种，一旦确立，就要求具备法律效应，对档案信息公开具有重要作用。
1.能够促进档案信息公开的民主化和理性化
程序的科学性要求程序的设置必须符合科学性，人们按此办理能够以较少的投入获得较大的收益。档案信息公开的程序化，有助于公众参与到档案信息公开的过程中，促进档案信息公开的民主化和理性化。如档案信息公开的响应制度、说明理由制度等，保障了社会公众的有效参与，使得档案信息公开不再是单一的“命令-服从”模式，而是融入了民主的因素。档案信息公开程序的完成，是档案信息公开主体与社会公众平等对话与理性说服的过程，而不是档案信息公开主体恣意、专断进行决断的过程。
2.能够保障公民档案信息权利的实现
程序的公开性是对公民权利的一种维护和尊重。公民档案信息权利是指一个公民获取或接收与国家、社会事务、个人事务等相关的档案信息的权利。这种权利的实现必须借助于公开的程序为公民提供实现档案信息权利的途径、方式、手段以及步骤，它们构成了档案信息权利实现的过程。换句话说，档案信息权利行使之保障，说到底必须以承认和保障公民应当享有的程序性权利为基础或前提。
3.具有整合功能，可增加档案信息公开的可接受性
程序的合法性使其具有整合功能，我们所处的是一个多元社会，不同社会主体对档案信息公开的利益诉求并不相同，常常会出现利益冲突的现象，任何一种利益价值都不能以支配性地位化解各种利益价值冲突，通过对社会各方的权益进行取舍的法律程序，能够使社会各参与方在法律的强制性安排下认同档案信息资源的分配规则，至少也可使各参与方在其可接受范围之内而不至于造成对这种档案信息资源分配制度本身的否定。另一方面，程序可以吸纳社会的不满，人们对特定立法可能不满，但是由于遵守了严格的特定程序，通过人们的参与使得人们对法律的服从变得顺理成章，能够最大限度地增加档案信息公开的可接受性。
二、档案信息公开程序化存在的问题
档案信息公开是由一系列的公开程序组成，我国的档案信息公开程序目前尚不完善，问题较多。笔者对历年发生的档案信息公开案件进行了调查统计，[3]这些案件的发生很大程度上是因为我国档案信息公开的程序化并不科学、健全，本文拟以这些案件作为分析的对象，来研究我国档案信息公开程序化存在的问题。
1.档案信息公开回复制度不完善
我国《档案法》未规定档案馆回应答复的时间，从程序上讲，档案馆目前还没有统一的答复时间标准，一些地方单行法规则给出了答复时间标准，例如上海市规定档案馆须在10个工作日内作出答复。机关档案室对答复时间标准一般是按照《政府信息公开条例》的规定进行的，也即法定15个工作日内予以答复，特殊情况下可以30个工作日内进行答复。作为本文分析对象的16个案例中，依法答复的有6件，占38％；法定时间内未作任何答复的5件，占31％；因报道不详，是否作出答复不明的5件，占31％。
如果档案部门能够按照回应制度的法律程序来回复档案信息公开，那么一些诉讼案件就不会发生，比如，“重庆审理首例政府信息公开不作为案”，曹某正是因为不满当地社保部门未在15个工作日对其公开申请进行答复，才提请诉讼，如果当地社保局能及时在15个工作日内对曹某申请公开工资档案的要求进行答复，这起诉讼案完全可以避免。[4]由于档案信息公开回复程序不完善，档案部门不能及时和政府职能部门协商，对是否公开档案信息做出及时决断，在不断往复的协调汇报“内耗”中，拖延了受理时间，错过了法定的答复期，从而造成了响应答复时间过慢的状况，引起了一些诉讼案件的发生。
2.豁免公开档案信息制度不规范
我国目前依申请公开档案信息率极低，这与我国豁免公开档案信息制度不规范有很大关系。除去“首起状告政府信息公开的行政案件原告败诉”一案，在本文分析的15起案例中，完全不公开答复引起的诉讼案11件，占73％；档案信息不存在引起的诉讼案3件，占20％；因形式瑕疵引发的诉讼案1件，占7％。而且档案机构拒绝公开档案信息的理由也呈多元化格局：“信息公开第一案的阳光效应”一案以董铭不属法定公开主体为由拒绝公开，[5]“清华女生积案缘何悬而又悬”一案直接不出具拒绝公开的理由，[6]“拆迁预算能公开吗？——一位‘拆迁’律师的维权之路”一案以商业秘密为由拒绝公开，[7]“公民申请公开512死亡学生名单及林昭档案”一案以国家秘密为由拒绝公开，[8]“记者亲历信息不公开”一案以需公检法机关立案为由拒绝公开，[9]“河南省首例政府信息公开案调查”一案先以档案不对个人为由拒绝，后以国家秘密为由拒绝，[10]“我为什么不能查阅自己的房产档案”一案未出具拒绝公开的理由，[11]“律师查档案被拒上告法庭一审判决行政方败诉”一案并未出具明确拒绝公开的理由，[12]“公房资料列入密件引发诉讼职能部门集体旁听”一案以保密资料为由拒绝公开，[13]“北京法院受理第一起信息公开案件，市民诉房管局请示公开房产档案”也未出具明确拒绝公开的理由，[14]“为知情权律所诉市政局”一案亦是以商业秘密为由拒绝公开。[15]作出档案信息不存在答复的“嘉兴7名农妇要求政府信息公开宅基地信息获准”[16]、“工商局被判违法，但公开档案已无法实现”[17]和“北京市海淀区房管局被诉信息公开”[18]三件案件在事实上并未公开档案，只有“重庆审理首例政府信息公开不作为案”以口头方式公开工资档案信息。
档案信息豁免公开的程序化必须要有明确的豁免公开范围和豁免公开理由及相应的法律救济来保证，事实上，我国的豁免公开理由并不明确。在完全不公开的档案信息公开诉讼案件中，笔者注意到，以国家秘密为由拒绝公开的案件有2件，占13％；以商业秘密为由拒绝公开的案件有2件，占13％；以保密资料为由拒绝公开的案件有1件，占7％；共记5件，占33％，占档案信息公开案件的三分之一，而这些被拒绝公开的档案信息是否属于保密范畴也有待商榷，国家秘密与商业秘密理由的模糊性使其极易成为档案部门拒绝公开档案信息的借口。另一方面，我国的档案信息豁免公开理由回复程序也不健全，其中四个案件甚至没有给出拒绝公开的理由。
3.档案信息公开主体资格认定制度有缺失
无论是主动公开还是依申请公开，依程序都需要由档案信息公开主体来进行。根据我们对档案信息公开被申请主体的分析，我国档案信息公开主体尚存在缺失的现象。按照我国档案机构的设置，分为公共档案馆和内部档案机构，而公共档案馆分为国家档案馆和专业档案馆，内部档案机构则分为企、事业档案馆及档案室。所有案例中，“拆迁预算能公开吗？”涉及的是杭州市档案馆，“公民申请公开512地震死亡学生名单与林昭档案”涉及的是上海市档案馆，因此，被申请主体为国家档案馆的2件，占13％；专业档案馆的1件，也即河南省首例政府信息公开案所诉及的城建档案馆，占6％；企、事业档案档案馆的为0件；而机关档案室的则有13件，占81％。
就程序化而言，《档案法》只规定了档案馆公开档案信息的权利与义务，并未规定机关档案室公开档案信息的权利与义务，而档案非政府文件，《政府信息公开条例》亦从程序上将机关档案室公开档案信息的责任与义务排除在外，因而造成了机关档案室公开档案信息主体资格缺失的程序缺陷。从档案信息公开实践上讲，机关档案室中所藏的具有执行力的档案信息是公众申请公开的热点，人们对其公开要求非常迫切，占到了统计案例的81％；而国家档案馆、专业档案馆则很少，企、事业档案馆基本没有。这种情况恰恰与机关档案室公开档案信息的权利义务相背离，折射出我国档案信息公开立法存在档案信息公开主体缺失的重大缺陷。
4.社会公众参与制度不健全
从近年出现的档案信息公开案件来看，我国的档案信息公开在公众参与方面存在着明显的程序性缺陷，社会公众参与制度不健全。
首先，社会公众缺乏参与理念。如果没有具有批判与监督意识的社会公众参与，即使有了民主机制做保证，也不会有真正意义上的档案信息公开。在本文统计的16起案件中，原告是市民的有11件，占68％；原告是农民的有1件，占6％，我国城市人口与农村人口之比不到1∶2，但市民与农民申请公开的比例却是10∶1，这说明占我国绝大多数的农村人口尚不具备参与的意识，缺乏参与理念。
其次，公众的利益表达与诉求机制尚未形成。因此，在本文统计的案例当中，个人化程度非常之高，也使得相同或类似的房地产档案信息公开案件司法裁判结果却不一致，如嘉兴7农妇要求政府公开宅基地信息的案件前后审判的结果即大相径庭，严重影响了法律的尊严。
再次，通过立法形成的参与机制比较薄弱。公众参与档案信息公开的推动力，主要体现在公众申请权利的实现上。就本文统计的案例而言，公众的申请权利尚未能得到有效保障。诸如河南首例政府信息公开案，郑州市城市规划局和郑州市城建档案馆两部门的工作人员认为即使“咪表停车位规划本身没有秘密可言，该规划审批过程中所依据的高精度的地形图等资料，也属国家秘密，不能对外公开”。[19]就法律程序而言，不在豁免公开范围之内的档案信息，公众只要申请，都需公开，况且任某并不要求查阅规划审批所依据的高精度的地形图，档案部门完全可以通过信息剥离的手段向任某公开，这说明通过依法申请公开途径实现的公众参与机制亟待完善。
三、最高司法解释对档案信息公开程序化的促进意义
很多政府部门以信息已经移交档案馆或是信息已经成为档案为借口拒不公开是档案信息公开过程中常有的现象。但从行政管辖上讲，机关档案室还是由该机关、部门直接领导的。由此，《政府信息公开条例》是否适用于机关档案室的档案信息公开在程序上常常成为矛盾双方争论的一个焦点。
2009年11月2日，最高人民法院公布了《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定(征求意见稿)》，最高司法解释的即将出台对于促进档案信息公开的程序化具有重要意义。现有的意见稿第十二条规定，“政府信息已经移交各级国家档案馆的，适用档案法律、法规的规定，但政府信息仍由被告所属的档案机构、档案工作人员管理的除外。”[20]也即是说，如果是在本单位的档案馆、档案室或者由本单位档案工作人员管理的档案信息，应该公开。本文统计的16起案例中，以机关档案室为对象的就有13件，其中诉讼结果档案信息不能公开的就有7件。正是由于实践中档案室档案信息公开在法律程序上存在着主体责任缺失，导致诉讼案件高发，经由社会各方多次博弈，司法解释的这样一个例外才最终出台。
倘若最高司法解释正式实施，那么《政府信息公开条例》从法律程序上而言，使机关档案室的公开主体资格名正言顺，其中关于受案范围规定、当事人资格规定、保密档案信息由被告举证的规则、豁免公开范围的规定等，会有效完善机关档案室档案信息公开的程序化制度，一定程度上让其摆脱司法无力的困境。
四、进一步思考
最高司法解释的即将出台可以从一定程度上缓解因程序化问题而导致的档案信息公开实践障碍，机关档案室档案信息的公开有望通过最高司法解释进行法律规范，但我国的档案信息公开程序化还有很长的路要走。
第一，解决《档案法》与《政府信息公开条例》的矛盾冲突是重中之重。通过《档案法》来协调公共档案馆档案信息的公开，显然已经大大滞后于形势的发展和需要。从目前的形势上看，《政府信息公开条例》已经开始对档案信息公开进行协调，我国现在要做的就是加快档案信息公开立法的步伐。现有两种做法，一是废除《档案法》中关于档案信息公开的相关规定，用信息自由法的《政府信息公开条例》来统一协调信息公开；二是通过修订《档案法》，使其与《政府信息公开条例》相协调，共同规范档案信息公开。根据我国的传统，显然第二条种办法会比第一种办法的阻力要小。但是无论是第一种做法还是第二种做法，都必须加快档案信息公开立法的步伐。
第二，通过档案信息公开立法，完善档案信息公开的制度程序。这包括完善档案信息公开回应制度，在合理的时间、用合理的方式对公众的公开申请进行回应；完善档案信息豁免公开制度，规定详细的豁免理由，同时把强制豁免公开和自由裁量豁免公开结合起来；强化举报与调查处理制度，进一步完善司法救济和责任追究制度；更重要的是完善社会公众参与制度，从立法上保障社会公众参与机制的有效运行，保障公众申请权利的实现。
综上，“罗马并非一天建成”，档案信息公开程序化的推进必须以司法经验的漫长积累与公民法治训练的点滴推进为前提和基础。对应然程序制度的美好期待，无法回应未来的偶然；再完美的档案信息公开程序制度设计，也不可能关照“个案”的多样，崭新的程序制度必然带来全新的挑战。如保密审查制度的运用不当就会窒息《档案法》实施的活力，档案信息豁免公开范围的不确往往又是故意封锁消息的病灶，而各级档案机构自身准备工作的不足极有可能引发新的诉讼……然而，笔者相信，随着社会的进步，我国的档案信息公开的程序化必将不断进步完善。