论我国“多元规则”的分离及其演变与整合_土地利用规划论文

论中国“多规”分立及其演化与融合问题，本文主要内容关键词为：中国论文,多规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      修订日期：2015-02-10

      DOI：10.11821/dlyj201504001

      系统揭示“多规”的形成、发展、互补、兼容、趋同和困境，深刻剖析其形成原因和动力机制。据此提出：变革中国特色规划制度安排，拟先“多规融合”，再“多规合一”

      1 引言

      在中国长期的封建制度下，政府为百姓所养，政府管理主要是收取来自百姓的赋税，维持政权运行，不需要国家经济和社会发展规划。城市发展就是城市建设，只需要成为传统中国文化的象征和符号，而并不将民生、发展发在优先位置，因此虽然古代城市也有城市规划，也只是在城市建设过程中贯彻和突出传统中国哲学、文化、艺术、威权的张本，并不是真正的城市建设蓝图。直到民国后期，沿海部分城市才有外国城市规划师帮助编制现代意义的城市总体规划。土地基本属于地主和封建王朝所有，以农为本，也不需要土地利用规划。1949年以后，由于计划经济体制和全社会全领域管理的需要，采取了“大政府、小社会”的政府管理模式，经济、社会、建设、土地、环境、交通和能源等划分为不同的政府部门。为了实现经济和社会发展目标，各部门都在为了“发展”编制各自的部门规划或计划，涉及空间要素的有城市总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、环境和生态保护规划、交通规划等。随着资源、环境和生态问题的加剧，这些“类空间”规划显得越来越重要。2014年，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确提出“推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等‘多规合一’”。同年12月的中央经济工作会议进一步要求：加快规划体制改革，健全空间规划体系，积极推进市县“多规合一”。为什么在市场经济体制改革过程中如此强调“多规合一”？这些规划的历史地位如何？演化过程怎样？本文试图就“多规”分立及其演化与融合问题展开研究。

      2 计划经济时期的国民经济计划和城市总体规划

      1949年到“改革开放”前是中国的计划经济时期(1949-1965年)，也是国民经济计划和城市总体规划的初创时期。

      2.1 苏联版的国民经济计划

      1949-1952年是国家战后恢复时期。1953年开始学习苏联计划经济体制，将国民经济各部门联接成为一个有机整体，实现社会化大生产，因而客观上要求部门间保持一定的比例关系。在这一时期，国民经济计划是指令性的，规划目标的实现主要靠政府和行政命令，规划内容集中于工农业产品产量和建立独立完整的工业体系。社会发展及第三产业在当时不属于生产领域，没有纳入规划[1]。到1978年，共编制了五次国民经济计划。“一五计划(1953-1957年)”以苏联156项援助项目为中心，由694个大中型工业建设项目组成。“二五计划(1958-1962年)”由于“一五计划”完成，助长了盲目乐观情绪，提出“十年赶超英美”并形成“大跃进”运动，又因此导致“反右倾”运动，造成国民经济比例关系严重失调。“三五计划(1966-1970年)”立足于对付苏联发动的战争，把国防建设放在首位，加强了“三线”建设。“四五计划(1971-1975年)”，鉴于国民经济发展已经严重失调，为了维持基本生活需求，注重粮食、棉花、钢铁、煤炭、发电和铁路货运的规划。“五五计划(1976-1985年)”由于“左”的思想指导还未得到纠正，提出的计划指标严重脱离实际和投资能力被终止。因此，可以说，在中国实施计划经济体制的前30年，除“一五计划”外，后四个“五年计划”均是不成功的计划。

      2.2 落实国民经济计划的城市规划

      “一五”时期，城市规划在全面学习苏联城市规划模式的基础上，以国民经济计划为依据，配合重点工程建设，全面组织城市的生产和生活，编制内容相对简单，也具体可行[2]。到1959年，全国设市城市199个，先后有180个城市、1400个城镇编制了城市(镇)总体规划[3]。然而，1960年桂林会议后，也开始了城市建设的“大跃进”，城市规划的指导思想偏离城市发展的内在规律，盲目冒进取代科学规划和决策，使城市规划的科学性受到质疑。1960年全国计划会议宣布三年不进行城镇规划[1]。1962年为了强调规划的科学决策，纷纷将“城市规划设计院”改名为“城市规划设计研究院”。1964年，“建设”作为一个经济部门划归国家经济委员会领导，由于城市规划设计研究院不是物质生产单位，便被合并到城市规划局，科研人员和编制也被大幅裁撤，且业务职能被限定在“只搞调查研究，不领导规划业务”。同时高等院校也停办了城市规划专业。在“文化大革命”时期，城市规划进一步被废止。总体上，这一时期的城市规划是全面学习苏联城市规划理论和方法，不仅考虑生产布局，同时也安排生活居住的各项措施[1]，是“从属于国民经济计划的一个组成部分，是对国民经济发展计划单向、被动的空间落实，是经济计划的解释、补充或延伸，或者说是经济计划的空间图解”[4]。

      2.3 “两规”之间的分工与协调

      综上所述，不难看出，初创的国民经济计划和城市规划，主要是学习和照搬了苏联的国民经济计划和城市规划编制体制。国民经济五年计划是计划经济体制根本保证，因此包括了生产、资源分配以及产品消费各方面的计划，同时需要对重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出安排，以达到全社会范围内人力、物力和财力的集中调配，在兼顾效率与公平原则下保证经济社会协调发展。城市总体规划是“对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施”。国民经济计划和城市规划两者主次分明，分工明确，为经济社会发展和城市建设勾画蓝图(见表1)。但值得注意的是，除了“一五”时期外，两种规划都或多或少受到“大跃进”思潮的影响，均未能对国民经济发展和城市建设发挥真正的指导作用。

      

      3 改革开放初期“三规”搭建吸引投资的平台

      1978年以后，改革开放政策的实施为规划编制注入新的活力，并提出新的要求。为了吸引国外资本、技术、管理经验和企业，营造良好的投资环境，中国规划学者和规划师开始学习西方国家的规划理论和方法，在经济、建设、土地、环境等政府事权分立的制度框架下，为了激发资本、土地、劳动力、技术和政策对经济和社会发展的拉动作用，满足“改革开放”需要，发展了“问题导向型规划”和“目标导向型规划”。

      3.1 迈向综合型的国民经济和社会发展计划

      这一时期的国民经济计划，总结前五次国民经济计划重物质生产轻科学教育导致生产工艺落后、产量偏低、不能满足国家基本物质消费需求的现实，“六五”计划开始关注科技、教育等社会要素，着重解决农业、能源、交通、教育和科学问题，将国民经济计划易名为国民经济和社会发展计划，第三产业、生态环境、资源保护等被纳入规划中[1]。“七五”计划提出“中国特色新型社会主义经济体制”、保持稳定增长和改善城乡人民生活，“发展”也从片面追求工业特别是重工业产值产量的增长转向注重农轻重协调发展、注重经济和社会的“全面发展”，国民经济和社会发展计划编制也从农村经济转向城市经济，从经济规划转向综合规划[1]。经济增长速度最初用国民生产总值(GNP)，后来改为国内生产总值(GDP)作为衡量总量的指标，并开始进行产业结构和产业政策研究。“七五”计划的实施取得了巨大的成功，GDP年增长率达到7.9%，提前实现了第一个翻番，人民生活基本解决了温饱问题。

      3.2 “以经济建设为中心”的城市规划

      1978年十一届三中全会以后，城镇规划工作进入新阶段。首先，全国集中一批技术力量编制遭受地震灾害破坏的唐山市重建规划，是全面重新展开城市规划工作的先声。其后，江苏、湖北、山东、湖南、江西等省份将城市规划提到议事日程，但城市规划技术人员严重缺乏，全国仅11所大学开设城市规划专业，招收大学生不超出400人。1980年，在国家建委领导下召开了全国城市规划工作会议，确定了城市规划在城市建设中的“龙头”地位，重建了中国城市规划设计研究院，并在同济大学的基础上又在武汉、苏州兴办城市建设与环境保护学院，开始编制经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区及其相关的城市总体规划，城市规划进入第二个春天。城市规划定位在“促进经济建设和社会的全面协调发展”，实际工作围绕“以经济建设为中心”[2]，对城镇土地的开发和利用、住宅商品化、城市经济效益等进行研究。城市规划师对城市功能的认识开始跳出“重生产轻生活”的圈子，关注城市生活区、基础设施、社会服务设施的配套建设[2]。1982年国务院公布第一批24个国家级历史文化名城名单，开启了对历史文化空间的保护规划。这一时期，一方面，基于地理学科的宏观尺度、长于系统综合、注重研究分析的“经济地理与城乡区域规划”的理科传统介入城市规划领域，认识到城市与区域空间不再是计划经济时期的无交换价值和被动承载生产活动的“容器”，而是一种具有一定经济价值的要素，城市规划开始朝“科学化”转向；另一方面，引进发达国家分区(zoning)和香港地区法定图则编制理论和方法，开展城市控制性详细规划编制的探索和实践[4]。

      3.3 先天不足的中国特色“区域规划”

      到1980年代，由于发挥中心城市的作用带动区域发展的需要，中国长期缺失的区域规划开始得到关注。

      (1)为城市总体规划服务的城镇体系规划。20世纪70年代末至80年代初，城市规划师为避免“就城市论城市”，学习经济和社会分析，将产业、用地、重大基础设施纳入城市规划，创造了中国特色的城镇体系规划[4]。城镇体系规划的基本内容归纳为结构与网络，即城镇体系的地域空间结构、等级规模结构、职能类型结构及网络系统组织，简称“三结构一网络”[5]，主要解决城市总体规划中的城市性质和功能定位、发展规模、用地发展方向和空间布局结构等宏观问题。城镇体系规划是法定规划，确立了与政府事权相对应的责权明晰的规划体系，也初步奠定了一级政府、一级事权、一本规划的制度基础，分为全国、省区和城市三个层面，但因实施主体为城市建设部门，规划实施大打折扣。

      (2)国土开发与整治规划。这一时期，改革开放格局已经确立，国家开始关注发展战略问题，尤其水、土地、矿产等资源在国家发展中的作用，从而推动了国土开发与整治工作。1981年全国五届人大四次会议政府工作报告提出“水是一种极为重要的资源，……过去我们对这一点重视得很不够。……必须同整个国土的整治结合起来，……作出合理利用的规划。”同年4月中共中央书记处第97次会议决定：“建委的任务不能只管基建项目，而且应该管土地利用、土地开发、综合开发、地区开发、整治环境、大河流开发，要搞立法，搞规划。”当年，成立了国土局，隶属于国家建委。1982年3月国家建委发布《关于印发京津唐地区国土规划纲要研究课题讨论会综合简报和研究课题的通知》，同时还在6个典型地区组织开展了国土规划试点。仅1个月以后，国务院决定由国家计委接管国土工作，随后国土局也从城乡建设与环保部转移到国家计划委员会，成立了国土规划司，主导全国的国土规划工作，编制了《全国国土总体规划纲要(1985-2020年)》和26块国土开发重点地区规划，《全国国土总体规划纲要》在1985-1987年经多次修改后因附录项目库最终未获全国人大通过，因此国土规划工作进入低潮时期。

      (3)面向土地开发的土地利用规划。土地和银行信贷成为这一时期对外开放、吸引外资的两个激发和调控因素。1986年国家成立土地管理局并颁布《中华人民共和国土地管理法(1986)》，规定“城市规划和土地利用总体规划应当协调，在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。”因此，编制的第一轮土地利用规划主要面对城市规划区外的农村土地，规划重点也在土地承载潜力研究、耕地开发治理、城镇用地预测研究等。

      然而，这三种“区域性规划”的理念和方法均来自西方规划经验，但与中国按部门划分的行政管理体制“水土不服”，表现为“先天不足”的“早产儿”状态。城镇体系规划是由于缺失区域规划而产生，一开始就具有问题与目标导向性，为城市总体规划编制服务，仅具有“规划研究”价值不强调“规划实施”。就科学性而言，以城镇体系规划为技术平台进行“多规合一”更有基础，但转变角色成为统领性的区域空间规划仍需取长补短[6]。从长远看，城镇体系规划是中国规划体系中的权宜之计，最终应被区域规划所取代[7]。江苏省已经将城镇体系规划主要内容变更为区域空间结构、城镇空间结构、生态空间结构和交通空间结构的“四个结构”[8]，这实际上已经演变为精简版的区域规划。国土开发与整治规划，由于在计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，沿用西方国家强调跨区域和项目导向传统，在“条块体制”分割和缺乏综合的行政管理权限背景下，只能游走在建委和计委之间，编制的国土规划因缺乏实施主体无法实施。土地利用规划一开始将土地作为引入市场经济的核心要素，但由于行政部门分割，规划权和土地审批权在城市规划局，土地利用规划的重点也只能转向城市规划区外的农村土地。事实上这一时期的农村土地隶属于集体但已经承包到农户，因此编制的土地利用规划也变得无法实施。

      3.4 “三规”共同搭建了吸引外资的环境平台

      很显然，这一时期的国民经济和社会发展计划、城市总体规划以及土地利用规划，共同为改革开放、吸引外资、构筑外向型经济体系搭建了吸引外资的平台(表2)。城市规划和土地利用规划以城市规划区为界，城市规划以土地利用为主，土地利用规划以保护耕地为主，各司其职，各守一方。国土规划尽管开始由国家建委提出，因涉及国家整体开发战略和思路，与经济和社会发展更加紧密，很快由国家计委主导，但这一时期的国土规划主要是项目规划，在计划和市场两种力的作用下，计划性的国土规划已经不符合当时对外开放、建立市场经济体系框架的实际。

      

      4 市场经济时期“三规”发挥专业智慧作用

      1989年，国家首次允许土地使用权有偿转让，土地和空间资源的合理配置成为国民经济和社会发展计划、城市总体规划和土地利用规划的核心环节。因此，“三规”在对外开放和中国模式形成中发挥了关键性的专业智慧作用。

      4.1 增长拉动型国民经济和社会发展计划

      首先，建立社会主义市场经济体制。朱镕基清欠“三角债”，强化中央财政实施分税制，推动人民币大幅贬值和汇率并轨，政策性金融和商业性金融初步分开，新的宏观经济调控框架初步建立，市场在资源配置中的作用明显增强，以公有制为主体、多种经济成分共同发展的格局形成，加快现代企业制度建设，初步建立社会主义市场经济体制。其次，按照社会主义市场经济体制的特征编制国民经济和社会发展计划。国家经济与社会发展的总体构想和远景发展目标成为核心内容，增长拉动、分区政策和空间布局也成为国民经济和社会发展计划的重要内容。1990年通过的“八五计划”将“实现国民经济到2000年翻两番，建立计划经济和市场调节相结合的经济体制和运行机制”作为战略目标。1993年对“八五计划”中41项指标中的31项进行了上调，到1995年年均经济增长速度达到12%，提前5年实现了翻两番的目标。为了体现市场配置资源的基础性作用，“九五”计划精简了数量指标、专项规划和建设项目规划，提出了“由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，由粗放型经济增长方式向集约型经济增长方式转变，实现科教兴国战略和可持续发展战略”[1]。1997年通过扩大内需、积极的财政和货币政策成功抗御了亚洲金融危机袭击，有效缓解了需求不足、通货紧缩的矛盾，促进了经济持续快速增长，也提高了中国经济在世界经济中的地位。

      4.2 从建设蓝图到发展蓝图的城市总体规划

      由于土地使用权有偿转让将相关事权转向国民经济和社会发展计划的增长拉动和空间布局以及国土资源部门的城市土地管理，动摇了以“城市土地利用和空间资源合理配置”为核心环节的城市规划部门。1991年召开的第二次全国城市规划工作会议提出“城市规划具有计划工作的某些特征”，“城市规划不完全是国民经济计划的继续和具体化，城市作为经济和各项活动的载体，将日益按照市场来运作”[2]。1992年邓小平南巡讲话后，外国直接投资和城市土地市场化掀起“开发区热”，城市、沿海地区进入大发展时期，对外开放的范围和规模进一步扩大，形成了由沿海到内地、由一般加工工业到基础工业和基础设施的总体开放格局，增长拉动型规划成为主流。在市场经济追逐利益的导向下，分税制带来的地方政府财政饥渴以及土地财政的巨大诱惑，使城市空间和土地成为地方政府关注的重要资产[4]。由于发展的需求强烈，这一时期，除了以工业发展为主的“工业园”、“开发区”外，也衍生出一些另外的“开发区”变体，如“科学城”、“大学城”等，城市规划从城市建设的蓝图转变为城市发展的蓝图，并且迎来第三次城市规划春天，“目标导向型规划”成为城市和开发区规划的特色。一方面出现了发展目标和开发规模盲目膨胀、脱离实际，另一方面也由于开发区体制肢解了对城市发展的统一管理和协调发展，最终导致城市和开发区发展宏观失控的现象。

      4.3 供给制约型土地利用规划

      由于开发区的土地采用使用权有偿出让方式进行市场配置，各开发区之间为了竞争资源，大部分以低廉的价格甚至零地价出让，很快许多开发区土地资源耗尽，又通过“扩区”的方式保障供地需求。为了保护土地资源，1998年土地管理局与地质矿产资源部合并成立国土资源部，计划和发展委员会下设的国土规划司也转移到国土资源部，土地利用规划也从农村土地规划转向城乡土地利用规划和管理，通过土地用途分区，按照供给制约和统筹兼顾的原则修编了土地利用总体规划。很显然，原先希望通过土地(规划)这一最活跃的市场要素切入推进“改革开放”，但事与愿违，由于增长拉动型国民经济和社会发展计划、目标导向型城市总体规划的空间和土地开发远远超出土地利用规划预期，土地利用规划最终成为保护耕地资源、按区实施土地供给制的“计划经济堡垒”。

      4.4 “三规”对市场机制的不适应

      这一时期，国民经济和社会发展计划以增长拉动为主，GDP和人均GDP、财政收入年均增长率、出口总值、利用外资额等成为规划的预期目标。城市规划由于以开发区、新区为核心，从城市建设蓝图转向综合城市发展规划，规划内容繁多，编制和审批时间过长，城市规划不能适应城市建设和发展的需求。土地利用规划运用土地供给制约和用途管制，在开发规模和开发地点选择等方面发挥着重要作用。三个区域性规划，一方面由于市场机制不熟悉乱了阵脚，另一方面都涉及城市整体发展但都未获事权分管，出现“规划内容重叠，一个政府、几本规划、多个发展战略”的局面(表3)。

      

      5 经济全球化时期“三规”趋同与迟来的环境保护规划

      2000年，中国加入世界贸易组织(WTO)，东南沿海很快成为“世界工厂”，内地劳动力和自然资源加快向沿海地区流动，大城市的人口和经济社会活动过度集聚，给沿海地区城市的运行造成了巨大的压力，拓展新的城市发展空间成为紧迫需求。一些城市采取了建设“新区或新城”，一些城市采取引导郊区集中发展的方式缓解老城区人口增长的压力，实现城市结构的优化，后来慢慢形成了中国经济高速持续增长对内过分依赖于房地产开发、对外过分依赖出口导向的局面。

      5.1 面向空间协调的国民经济和社会发展规划

      “十五”计划是在中国社会主义市场经济体制初步建立和加入WTO条件下，以“全面建设小康社会、加快现代化建设和应对经济全球化、新科技革命”制定的中长期规划。为了应对新的国际国内经济形势和挑战，实现由中等收入国家向发达国家的转变，避免落入“中等收入国家陷阱”的目标，2000年国家发改委起草了关于“规划体制改革的意见”，提出空间协调与平衡的理念，认识到：政府在制定规划时，不仅要考虑产业分布，还要考虑空间、人、资源、环境的协调[1]，把推进城镇化作为经济结构战略调整的重要内容，并且编制了城镇化专项规划。“十一五”国民经济和社会发展规划，开始以人为本，坚持科学发展观，按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人和自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障[9]，并试点经济、建设和土地“三位一体”的空间规划。2003年国家发改委委托中国工程院研究相关的课题，在课题中提出增强规划的空间指导，确定主体功能的思路，功能区的概念开始清晰。中共中央在“十一五”规划纲要建议中也提出功能区的概念，并最终列入“十一五”规划纲要。“十二五”国民经济和社会发展规划，又将重点转向扩大内需、城镇化、节能减排、包容性增长等方面[10]。

      5.2 “公共政策工具”的城市规划

      经济全球化、市场原则主导的快速发展，也给大城市发展注入了活力，刺激了大城市的旧城重建、近郊蔓延和“新城开发热”。城市总体规划，作为制造“增长的机器”的工具，其“城市建设蓝图”角色被“城市发展蓝图”替代，又进一步引导为城市发展的“公共政策工具”，城市规划编制不再是为了建设城市而是为了“营销城市”的土地[11]，在城市规划相关法律法规的基础上形成“寻租”空间，甚至城市总体规划成为“政策型”规划[12]。在当时浮躁的社会风气、充满诱惑的规划市场和应接不暇的规划项目需求背景下，为了避免城市总体规划编制内容过多、编制和审批时间过长，适应快速政治决策和政策效应、高速经济增长需求和快速的土地开发，编制增长拉动型土地利用规划——城市空间发展战略规划研究，通过经济发展背景、产业发展和用地条件的综合分析，进行空间结构、功能区组织、交通道路系统、景观生态系统、战略节点、预留弹性、超前配置等城市规划技术分析，引导城市新城新区发展。毋容置疑，早期进行的引导型发展战略规划编制过程，对鼓动开发和凝聚发展共识起到了关键作用，但也导致因没有充分考虑这些因素使城市总体规划实施失效。近年来，城市规划也从引导型发展规划转向综合发展规划。这种城市综合规划，不仅是前面城市发展战略规划导出的新城新区政治决策的空间投影，而且更加注重规划过程和规划协调的技术性，更加强调了规划的综合性和实施性，在规划思路和内容上更加强调多专业、多部门、多领域合作，在土地利用规划方案的基础上进行水电路等市政基础设施和教科文等社会设施布局，还要考虑环境、生态、防灾、景观等协调，注重由物质空间规划向引导、调控城市发展的公共政策转变，强调城市规划的公共政策属性，编制一个用于新城新区的建设蓝图规划。在综合型总体规划实施阶段，由于新城新区的高速增长、边界固化和增量有限等因素，促使通过精细化城市治理提高城市发展的效率，这样涉及社会经济、空间布局、土地利用、生态环境等不同领域的专业规划的多规融合变得越来越重要[13]。

      5.3 基于土地资源利用的区域综合规划

      由于1997年第二轮土地利用总体规划过分强调对农用地，特别是耕地和基本农田的保护，以“严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”、“确保耕地总量不减少”为目标，对国民经济发展必需的建设用地的需求保障不够，对生态环境变化的影响和需求研究不多，使得规划在实际操作的过程中缺乏科学性、合理性和可行性，也使规划不可操作或规划一再被突破，并没有真正发挥出土地规划的“龙头”作用。2006年第三轮土地利用规划修编，树立“全局、弹性和动态”的理性发展观念，从经济、生态、社会三方面构建节约集约用地评价指标体系，对特定区域的土地利用情况进行时空分析及潜力分析，为规划中的各项控制指标分解以及建设用地的空间布局分配提供依据[14]。这样，土地利用规划也走向了基于土地资源利用的区域综合规划之路。

      5.4 迟来的环境保护规划

      在“发展是硬道理”旗号下，环境保护规划长期落后且让位给“发展规划”。直到2002年，分散的乡镇企业严重污染区域的水、大气和土壤时，环境保护部和住房建设部才联合出台《小城镇环境规划编制导则(试行)》，结合小城镇总体规划和其他专项规划，划分不同类型的功能区，提出相应的环境保护要求，特别注重对规划区内饮用水源地功能区和自然保护小区、自然保护点的保护，尤其严格控制城镇上风向和饮用水源地等敏感区布局污染项目。

      5.5 “四规”趋同与规划事权争夺

      这一时期，一方面，由于国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用规划已经具有明显的规划目标、规划理论、编制方法和实施途径的趋同趋势[15-18]，比如共同面向可持续发展、更加注重空间目标[19]、更加突出和强调公共政策等[12](表4)；另一方面，关于空间资源进行规划编制的事权争夺也越演越烈。2005年原建设部(现住房和城乡建设部)编制完成《全国城镇体系规划(2006-2020年)》，2007年2月部党组会议讨论后上报国务院，但国务院并未讨论和批准。2011年国务院出台《全国主体功能区规划》，划定优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发地区，明确了未来国土空间开发的主要目标和战略格局，中国国土空间开发模式发生重大转变。2011年国土资源部编制第二轮《全国国土规划纲要(2011-2030年)》，2013年国务院批准这个规划。2012年国家发改委为了推进新型城镇化，开始编制《国家新型城镇化规划》，中共中央、国务院2014年印发了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，这是迄今为止发布规格和层次最高的“类空间”规划文件。然而，由于国家行政管理体制没有进行实质性改革，尽管“四规”趋同且空间规划事权争夺激烈，但这类区域性规划的规划实施主体仍然不清晰，难免落入“纸上画画，墙上挂挂”的俗套。

      

      6 经济发展新常态下的“多规融合”规划

      2014年，中国在消费需求、投资需求、出口和国际收支、生产能力和产业组织方式、生产要素相对优势、市场竞争特点、经济风险积累和化解以及资源配置模式和宏观调控方式等方面发生趋势性变化，发展进入“新常态”时期，即：经济增长动力从规模导向进化为价值创造，不再为了增长牺牲环境、浪费资源，简言之，经济增长正在从粗放型向集约型转变。据此，改革开放进程的深入和面向市场经济体制的转轨，发展和涉及发展的要素已经远远超越了政府部门管辖的事权界限，监管缺失和增长要素失衡本身滋生出人口、资源、环境和生态问题。一些地方政府开始从空间层次、规划内容和行政管理等方面理顺“三规”之间的关系，进行了“两规合一”、“三规合一”、“四规叠合”和“多规融合”的探索和实践。其中城乡统筹发展规划和区域发展总体规划值得关注。

      6.1 城乡统筹发展规划

      该规划的编制，以“国民经济与社会发展规划纲要”为指导，以城市总体规划为依据，以土地利用总体规划中土地控制性指标为限制，做到在发展过程中资源、环境、城乡、区域相互匹配，并制定相关政策，建立各地区、各部门之间利益协调机制，实现资源的高效利用和城乡、区域之间的统筹发展，同时探索实行职能有机统一的大部门体制，将国民经济和社会发展总体规划、城乡建设规划、土地利用总体规划以及其他部门行业发展规划的职责整合到一个部门——“规划编制委员会”，推行“三规合一”规划编制，构建“一套规划，统一编制，统一平台，分头实施”的规划管理机制[20]。

      6.2 区域发展总体规划

      城市政府把握经济发展“新常态”的背景，围绕明确的发展目标，从顶层设计入手，开始探索编制“多规合一”的“一级政府、一张蓝图、一本规划”[21]。2014年以来，结合国民经济和社会发展“十三五”规划，全国范围内，发展和改革委员会、住房和城乡建设、国土资源三个部门进行了“多规融合”规划的创新试点。例如，厦门的《美丽厦门战略规划》，实现了统一发展愿景、明确发展目标的“一张蓝图”，构筑了“一个平台”，推行审批“一张表格”，进行了“多规融合”的规划编制。

      7 现行体制下“多规融合”的难点和原因

      由于中国的条块分割管理体制以及各规划编制的要求和基础不同，尽管在实践中进行了上述规划编制的改革，但“多规合一”仍然存在如下难点，而且由于深层次的原因，这些难点不容易被一下突破。

      7.1 部门规划为主但都趋向综合

      长期以来，中国实行社会主义计划经济或社会主义市场经济制度，地方政府各类事权均被各部门掌握，地方发展权也被分割到各类政府部门，这就形成了每个部门为了发展都要编制且都有部门的发展规划。据不完全统计，目前中国各类规划多达200余种。国民经济与社会发展规划侧重宏观经济、产业经济、社会发展和人民生活，覆盖整个行政区；城乡总体规划侧重城乡空间布局，包括功能分区、用地布局、综合交通体系，主要涉及建设区和规划发展区；土地利用规划侧重确定土地利用指标，并向下级行政单元分解和分配，主要涉及未来发展区和农业区；环境保护规划侧重污染防治和生态保护等内容，覆盖整个行政区。但随着市场经济体制的建设，这些规划均有趋向综合发展、多要素的特征，但各部门就规划的事权范围没有明确的划分，使规划内容相互交叉、事权划分不清，甚至彼此冲突，进而使这些规划互不衔接，规划审批难，项目落地难。

      7.2 条块分割的政府管理体制

      目前“多规”的编制“自成体系，互不衔接”，在编制过程中均接受各自上级行政部门的指导与监督，甚至审批权也掌控在上级主管部门(表5)。有的部门为了长期监控和审批规划权，在规划内容和分类系统上故意自成体系，因而导致多种规划的相互重叠、相互脱节，甚至相互冲突，基层管理部门难以操作，左右为难，规划难以执行和实施。

      7.3 规划编制的法律依据不同

      国民经济和社会发展规划按照《中华人民共和国宪法》(2004年修正)第99条规定，每5年编制一次。由于宪法是国家的根本大法，国民经济和社会发展规划编制过程进行了党、政、民之间的互动，并经同级人民代表大会通过，因此具有最高的权威性和政策性。城乡总体规划、土地利用总体规划和环境保护规划则按照《城乡规划法》第14条、《土地管理法》第17条、《中华人民共和国环境保护法》第13条规定编制，这些是涉及国家和社会生活某一方面关系的一般法律，规划由专业团队编制，更加强调专业性，一般没有党、政、民之间的互动过程，因此基本上是政府主管部门实施，而且这些规划的期限长短不一致，规划实施涉及跨部门领域就无法可依。由于“多规合一”成果在现行规划体系中没有法律地位，无法在政府审批实施环节中发挥作用，仅仅起到衔接各专项规划的作用，事实上是在原规划体系的基础上增加了一个衔接性规划。

      7.4 规划编制技术标准的不同

      根据相关法律法规，国民经济社会发展规划期限为5年，城市总体规划期限一般为20年，土地利用总体规划期限为15年，各类规划编制的规划目标和内容会存在一定差异。由于“多规”的基年和目标年往往不一致，预测所用到的数据和模型也不一样，不同规划预测的数据就不可能互相参照，导致规划之间无法相互参考和指导。此外，由于多个规划技术标准不统一、规划基础和期限不统一，在执行这些规划时相互影响，甚至造成协调困难和规划失效。

      

      8 结论与讨论

      从中国的“多规分立”及其演化过程、改革开放以来规划学者和规划师创新的空间规划类型以及“多规合一”实践和难度看出，正如张泉等[14]所说，对于区域空间规划来说，发改部门有事权但科学性和体系性较弱，建设部门有科学但无事权，国土部门有调控但综合性差，因此，中国空间规划体系目前还不能通过规划体系的整合或合并来解决。权宜之计是在原有的国民经济和社会发展规划、城乡总体规划、土地利用规划等以上，将空间要素集中起来，增加一个战略性、纲要性、能够实现“一级政府、一本规划、一张蓝图”的市县区域发展总体规划[21]。通过完善空间规划体系来解决因市场经济制度导致的规划失效问题。这样原有的规划编制方法仅需要小的调整，也避免了因政府部门机构的事权之争而引发各类矛盾。

      致谢：牛品一、张兆欣参与本文资料的收集整理工作，特此致谢！

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