和谐宪政——美好社会的理念与制度，本文主要内容关键词为：宪政论文,理念论文,美好论文,和谐论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］DF2 ［文献标识码］A ［文章编号］1008-8628(2008)01-0003-11
建构和谐社会是一项极其复杂的社会工程，需要集中社会中各个方面的资源和力量才能达到预期的目的。在当前，执政党和国家关于建构和谐社会的战略构想，已经在社会和国家的各个方面引起了极大的反响，建构和谐社会已经表现出极大的社会号召力和国家组织力，各方面的有识之士已经从政治、经济、法律、社会、道德、文化、教育等各个领域，从高端的政治，到社区中的邻里关系，再到个人的礼仪规范等方面提出了各种各样的设想、对策和建议。这些无疑都是极有价值的，是建构和谐社会所必需的，值得认真地进行研究，择其善者而组织实施。
与此同时，建构和谐社会，本质上只能在社会上绝大多数的成员可以理解和接受，并通过审慎的选择而确定下来的深层次的社会结构的基础上才能实现，而这种深层次的社会结构在当代就体现或蕴含在宪法和宪政之中。这是建构和谐社会的根本，建构和谐社会就必须抓住这个根本。这个根本是其他任何社会和国家因素都不能取代的。脱离了这个根本，即使其他对策和措施组织得再好、再有成效，也不具有影响社会和国家全局的组织力和协调力。在当前中国关于建构和谐社会的热烈讨论和实施中，我们认为恰恰是还没有意识到抓住宪政这个根本的极端重要性，如同其他社会行为包括社会改革这样的重大社会和国家行为一样，依我们之见，都没有真正把关注力转移到宪政改革上来。这种状况应当引起高度的重视，并应切实加以纠正。
值得注意的是，现在许多有识之士包括一些有条件影响决策并能够作出决策的领导人士，已经在阐述社会和国家新的改革进程问题了。他们认为，中国的经济改革自改革开放之初，至今已经历二十多年，经过持续不断的努力并不断得到深化，现在已经取得了举世公认的伟大成就，经济的持续高速度的增长，已经给社会的综合力、国家的国际地位、人民的生活带来了巨大的改善和提高。但是，经济高速发展给我们带来了巨大社会效益的同时，也相应地带来了一系列的负面效应，如社会的贫富两极分化、东部和西部发展水平差距的增大、农村的“三农”问题、城市的“失业”问题、官场腐败、司法不公、社会和政府的诚信和公信力下降等等。即使在经济领域里，更深入的改革目前也难以突破一些“瓶颈”，如国有企业的改制、国有资产的流失、现代企业管理制度的建立和有效运行等等。在这种情况下，许多有识之士认为现在应当把改革从主要在经济领域中进行扩展到政治、社会等领域，并相应地将经济改革改称为“综合改革”或“全面改革”。这虽然是对改革认识和改革进程的一大进步，具有里程碑式的进步意义。然而，在我们看来，这种进步还不够，没有宪政领域里的改革，改革就很难说是“综合的”或“全面的”。我们认为，现在应当适时地提出和着手进行宪政体制的改革了。只有积极地、稳妥地、有领导、有步骤地推进宪政体制的改革，才能更好巩固经济体制改革的成果，并进而突破经济领域内改革的一系列的“瓶颈”难题；除此之外，更重要的是为实现建构和谐社会的伟大社会理想和战略奠定深厚而又坚实的宪政体制的基础和基本架构。
那么，我们究竟应当从那些方面进行宪政体制的改革呢？以下我们试图对此作些探讨。
一、彻底改革中国城乡二元管理体制，在宪法和宪政的基础上整合人为的社会断裂结构
专业常识告诉我们，宪法的基本价值和宪政的社会基本功能之一，就是社会的一体化和国家的统一整合。从最广义的社会和国家结构来说，除少数个别的例子，如俄罗斯、乌克兰、白色俄罗斯三国领导人在20世纪90年代初宣布苏联的解体之外，就绝大多数国家的统治者来说，都有一个恒久不变的安邦治国情结，那就是都希望国家稳固、统一、团结，社会安定、祥和、富庶，人民安居乐业。不过，希望归希望，由于历史的局限性和统治阶级的偏私性，以往无数的中外国家最终都难逃改朝换代和灭亡的历史命运。只是世界历史进入近代以后，由于宪法和宪政的被发明和利用，人类才最终找到实现社会一体化和国家整合为一个坚实的政治实体的最适当而又最有力的政治法律工具。自此之后，人类才真正走向了实现社会和国家一体化和整合的理性之路。尽管有些近、现代国家由于历史、民族等国情所决定，采取了联邦制的国家结构形式。如果单从国家结构形式上看，联邦制因其具有“国中有国”的特征，似乎与单一制国家结构形式所体现的那种社会和国家的一体化及统一不相容。事实上，联邦整体的建制实际目的正是将有差异的各种社会因素整合而成为一个统一体，不论构成国家的各个成员或曰“国中之国”有多么大的殊异，最终将通过联邦制这一政治形式，使彼此间通过相互妥协而求得协调和平衡，使各成员国既满足了它们希望保持住并继续张扬其个性，又都能从与其他成员国的联合中寻求获得最大的联合利益的这种政治愿望。表面上看，联邦制存在着各成员国之间相互分散的辐射力量，但实际上维系这个辐射力量的，正是其内在的凝聚力量或向心力量。由此可见，一个国家无论是实行联邦制还是单一制，都不会改变其实现社会一体化和维系国家整体整合的内在本质要求。即使在联邦整体内，如果某一成员实体表现出分离倾向，不仅在该联邦国家引起激烈的反映，就是在国际社会也会引起广泛的关注和巨大的反响。这种现象，远的不说，在现在的加拿大、俄罗斯、印度尼西亚、斯里兰卡、泰国等国内由于表现出来的分离势力及其活动引发的社会动荡、战乱，就足以证明社会一体化和国家整合的内在力量是何等之大了。在许多情况下，即使为此发动一场乃至持续的战争，即使付出再大的财产损失和人员的牺牲，都认为是值得的。
必须指出，中国自秦朝实现国家统一之后，两千多年来一直以“定于一”的大一统的国家理念支配着国家不断由离心向向心，由分裂走向统一的国家结构格局。所谓“天下大势合久必分，分久必合”是也。中华人民共和国建国后，我们遵从历史的传统和革命的经验，继续以单一制的国家结构形式成功地维系了国家的统一和民族的团结。这其中的民族区域自治的政策和制度在维系社会的一体化和国家统一整合方面，发挥了重要的作用。
然而，我们也应当看到和承认，在中华人民共和国建国后，由于种种的政治原因和非科学治国理念的影响，我们却人为地将城镇和乡村分成两大板块，并分别以两套不同的政策、制度加以治理。这种城乡二元管理体制或模式延续至今，已经积累了大量的弊病。我们甚至可以说，当前引起社会的一些不安定的因素、变得有些激化了的社会矛盾乃至令人忧虑的某些社会危机，其根源正是源自这种城乡二元管理体制。因此，欲在中国建构和谐社会，我们首先应当关注这种城乡二元管理体制所形成的社会弊病，并寻求彻底改革之道。
在当前关于建构和谐社会的热烈讨论中，有论者列举了当前中国社会管理中的十五个矛盾。这就是：1.人与自然关系中的矛盾；2.资源与人口关系中的矛盾；3.区域经济与社会发展中的矛盾；4.城乡发展关系中的矛盾；5.公共服务方面的矛盾；6.社会财富分配方面的矛盾；7.政府消费与公共财政规模中的矛盾；8.干部与群众的矛盾；9.中央与地方权责能关系中的矛盾；10.公权与私权关系中的矛盾；11.管理主张与管理现实之间的矛盾；12.管理手段与管理目的之间的矛盾；13.政治行政体制方面的矛盾；14.改革的社会期待与改革进程之间的矛盾；15.治理理念与现代化发展之间的矛盾[1]。以上的列举应当认为是基本上反映和概括了当前中国社会管理中的矛盾现况，其分析又有大量的统计数据支持，也具有很高的可信度。
我们感兴趣的是，依照本研究的主题，在上列15种社会管理的矛盾中，除第十三项、第十五项等少数类项与中国当前实行的城乡二元管理体制只有间接的而没有直接的关系以外，其余的各个类项都与二元管理体制有着直接的关系。特别是城乡发展管理中的矛盾，就是直接导源于城乡的二元管理体制。在这种体制下，就像我们每日每时看到的或感觉到那样，中国的社会结构被人为地断裂为两个独立的社会体系，一个是城市社会，另一个是农村社会。将城市与农村分开的基本制度就是户籍制度。户籍在城市还是在农村就决定了你是属于城市社会还是农村社会。有了这个基本的区分以后，就大致决定了人们的社会待遇和社会境遇。因为国家在城市和农村分别建置了二元的社会待遇制度。城市户口的人，就自然地享受国家设立的优惠的就业、福利、医疗、教育、退休等制度。有了这些制度，尽管在国家经济不发达的状态下，一个人从出生、到受教育、到就业、到住房、到医疗、到休假、到享受各种福利待遇，直到去世，基本上都有国家的相应制度予以保障，有些阶层的人们虽然谈不上富裕，但也基本上可以保障过上衣食无忧的生活。甚至哪条街道的垃圾没有及时清理，哪条街上的路灯不亮了，都会有人来管。而在农村，上述的各种基本生活保障制度要么没有，要么不健全，至于各种福利制度，基本上还是空白（现在一些发达地区开始实行农民退休制度及其他的福利制度，但只是极个别的特例）。农民从出生到受教育再到生计基本上要靠自力更生，直至死亡都不能享受如城里人的待遇。
除了生活上的待遇和境遇的不同之外，在政治上和法律上的待遇和境遇也是不同的。在政治上，尽管宪法规定全体公民享有平等的选举权，但选举法却规定了农村人口的每一被选民选举的代表所代表的人口数成四倍地高于城市人口的每一被选举的代表所代表的人口数。这就事实上造成了城市与农村公民选举权的不平等。在法律上，尽管宪法明文规定人人在法律面前一律平等，但实际上农村公民权利在法律上的平等保护远没有彻底的实现，但凡一些社会性政策对农村公民的合法权益造成的损害，诸如因农村人口流动、变化在土地承包中对农民权益的损害，基本上是上告无门，因为国家司法机关对这类的侵权案件要么不受理，要么受理了也长期搁置而不予审理。由于农村公民的合法权益得不到司法救济，所以通常只能向政府职能部门通过上访、信访等形式寻求解决之道。这就是为什么被认为影响社会安定的上访、信访问题长期存在的根本原因。再例如困扰当前中国的老大难的“农民工”问题，实际上在劳动法、民法通则和工商保险条例等法律和行政法规中都有相应的规定，但由于各级法院通常不受理这类案件，所以这些法律，行政法规也不能在解决“农民工”问题方面发挥应有的作用。一个国家如果将关系到八、九亿农民的许多重大合法权益的保护长期置于司法保护机制之外，这是与现代社会和国家要求实现对全体公民的平等保护的法治精神相悖的，是当前中国实行宪治、法治中亟待解决的突出问题。
当然，由于“三农”问题现在受到执政党和政府的高度重视，在体制改革，特别是在政策调整方面近些年来已经和正在采取一系列的重大步骤，农村城镇化进程也在稳步地推进。所有这些都为农民向非农化的转变提供了越来越多的机会。但是，由于在户籍、劳动就业管理等宪政体制方面还没有进行相应的配套改革，再加上城市本身社会资源方面的客观条件的限制以及农民本身由于缺乏系统教育而形成的自身素质方面的主观限制，就决定了农民在非农化的发展方面必然遭遇种种的限制和困难，在短期内还不可能获得与城市户籍的公民同等的发展机会和发展空间。
城市与农村二元管理体制所造成的社会弊病还不止这些，另一个突出的表现是城乡之间、地区之间收入差距的进一步扩大。从城乡差距上看，中国人均GDP达到1000美元之后，城乡人均收入差距继续拉大，2004年达到3.3:1，是1984年1.7:1的2倍。如果考虑到城市居民享有的福利待遇和农村实物估价等因素，城乡人均收入的差距实际上已经达到5～6倍。按国际贫困标准，中国农村目前仍有1亿多贫困人口。从区域差距上看，2004上半年，全国人均收入最高的上海、北京、浙江、广东和福建5省（市）人均收入为7453元，而人均收入最低的宁夏、青海、甘肃、黑龙江和新疆5省（区）人均收入为3661元，两者相关一半多。从收入差距上看，据美国有关机构发布的《2004全球财富报告》表明，截至2003年底，中国内地的富豪总数已达23.6万人，成为亚洲地区仅次于日本的第二大百万富豪集聚地，这些富豪共拥有金融资产9690亿美元，人均410万美元。国际公认的基尼系数的警戒线是0.4，1990年中国收入分配的基尼系数是0.343，此后逐步上升，2000年为0.417，2004年已高达0.458。这说明中国居民的收入增长不协调，贫富差距拉大的幅度过快[2]。当然，这里的基尼系数也不包括城市贫困人口，但主要还是基于农村贫穷人口的平均收入，才使这些收入上的贫富差距逐步拉大。
从以上的介绍和分析不难看出，城乡二元管理体制在中国的社会结构中造成了深度的而又广泛的弊害。这种弊害在中国现实的社会转型时期表现的越来越突出，如果得不到及时的调整和转变，不仅会严重地阻碍社会主义现代化建设的顺利进行，而且会加剧影响社会和国家安定、安全的潜在危机。当然，当前正在实施的广受广大人民群众特别是农民群众拥护和支持的各项亲民政策和局部地区性的调整，对于缓解这些矛盾和危机是非常必要的、及时的，应当继续大力推行下去。但我们也必须清醒地认识到，这些亲民政策和局部调整毕竟只能治标而不能治本。城乡二元管理体制说到底是一个宪政体制问题，只有从宪政上进行改革和调整，才是解决困扰中国当前各种社会矛盾和危机的治本之道。我们别无选择，只有在这条改革的道路上勇敢地走下去才能最终清除在城乡之间人为地造成的断裂和矛盾。当然，如同经济领域里的改革业已取得的经验所表明的，在这方面的宪政改革也应当有领导地、稳步地进行，避免盲目冒进可能造成的巨大社会阵痛或危机。
二、努力建构和实现一个多元的社会结构
现代的民主社会应当而且必须是一个多元的社会，这是由“民主”的本质和特性决定的。所谓“民主”，就是由社会上即使不是全体也是由绝大多数至少是大多数社会成员“当家作主”。当然，在立宪和宪政的总体理论体系中，这只是其中的一派观点，在宪法和宪政史上称之为“多数主义”；应当看到，“多数主义”较之“少数主义”确实是一个历史的进步，标志着传统的专制社会实现了向现代民主社会的历史性转变。但是，“多数主义”也有它的局限性，正如美国建国时期杰出的政治家杰弗逊所说：“一百七十三个暴君必然与一个暴君一样具有压迫性”[3]P11。可见，多数主义并非是一个必然的民主机制，大到国事，小到某一专项社会事务的决定都是如此。就以中国近几十年为例，在福利性的分配住房、增长工资等方面，一个受到操纵的多数是很难作出公正的决定的，相信许多人都在这种所谓的多数投票决定中受到过不公正的待遇。为了匡正“多数主义”的弊病，所以在宪法和宪政史上被倡导的“立宪主义”格外受到重视和强调。所谓“立宪主义”，即是我们所说的“宪政”，它是由大多数的社会成员所能理解和接受的体制性的安排，为人们的政治行为和社会行为确立一个总体性的框架和运行机制，这个框架大体上限定了人们政治和社会行为的范围和界限；而运行机制则大体上确定了人们政治和社会行为的范式，循着这一界限和范式，人们便大体上能够预知其政治和社会行为的后果。与其说立宪主义旨在保护多数的决定，倒不如说旨在保护少数的参与，尽管少数可能改变不了他们所面对的多数决定，但至少保证了少数人在决策机关和决策程序有表达自己意志和实际参与决策的机会。这就是为什么“立宪主义”能够匡正“多数主义”的弊病所能体现出来的优越性。然而不管怎样，“多数主义”和“立宪主义”都应当而且必须以多元的社会结构为其基础。“多数主义”和“立宪主义”本质说来，都在于吸引和组织社会的各种利益群体有平等的意志表达和参与政治与社会事务的决策的机会。各个利益群体的意志表达出来了，实际参与了政治和社会事务决策的过程，这就实现了民主。进一步而言，如果各个利益群体所表达出来的意志和利益有矛盾、有冲突，则民主的机制或者说宪政体制便会启动政治协商机制，使各个利益群体的意志和利益能够达到一个基本的平衡，预示矛盾得到缓和、冲突得以消弭，社会就因此而实现了和谐的状态了。由此可见，和谐社会是应当而且必须建立在多元社会的基础上，并且应当而且必须建立相应的意志和利益表达和实际决策参与的机制。否则，民意得不到顺畅和及时的表达，就会积聚演变成不满和怨愤；而不满和怨愤再得不到及时和恰当的宣泄，就可能激化成为尖锐的矛盾，从而极有可能衍生成为社会危机，于是社会就很难表现为安定和祥和的状态了。在中国目前，民意的表达的途径和方法不广又不畅，应当有针对性地大力进行改革和创制，以真正构建一个既多元又顺畅表达民意的社会结构。
国家经过多年的改革开放，应当说已经对传统的社会一元结构造成了很大的冲击，随着人们的社会活动自由度的很大扩展，一些新兴的社会阶层、利益群体不断涌现和发展，特别是中产阶级的形成和逐步扩大，标志着传统的一元社会结构的解体和终结。可以说，在当代中国的社会事实上已经演变成一个多元的社会，只不过我们中的许多人囿于传统的观念和习惯势力，还没有认识或不愿意承认这个事实罢了。此外，更值得关注的是，我们在拓展民意表达的途径和方式方面，尤其显得滞后，应当在今后特别是重视在这方面进行反思、改革和建制。考虑到中国的现实情况，我们认为应当主要从以下几个方面进行。
（一）重新认识和评价社会组织、团体在社会和国家生活中的重要地位和作用
在中国的正统文化和思想中，特别是在政治思想和宪政理论中，一方面我们对国家的统治权和管理权特别看重，并不断地加以强调，表现为要求思想统一，政策一致，步调整齐，舆论一律，等等。就这样，从思想到行动，社会和国家的整体利益始终受到高度的重视和强调。自新中国成立至上世纪九十年代初，国家曾对城市职工从生到死实行“全包”的政策，更是把国家的地位和作用强调到无以复加的地步；而与此同时，在中国的正统文化和思想中，特别是在政治思想和宪政理论中，先天地缺乏“民众自治”特别是“社团自治”的观念。刻薄一点地说，社会和国家的各方面，包括广大的人民群众、国家机关的公务人员及其领导干部，甚至包括宪法理论界和政治学界中的许多知识精英，竟有不少人根本不知道“自治”为何物。举一例便可佐证：在中国1982年制定的国家根本大法——宪法中，第一百一十一条明文规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”这一规定不仅明确居民委员会和村民委员会的性质和法律地位，而且把它们与基层政权明确区分开来了，更进一步确定了它们的职权、活动范围以及活动方式。但是，在中国的理论界和实务界，在二十几年特别是十多年的关于农村“村官”的选举和改革的讨论和探索中，却一直将“村官”视为中国的基层政权或基层政权的组成部分。尽管其中不乏有益的探索和创新，但其改革和思路的出发点和定性因为偏离了“自治”的宪法定位，所以不可能取得预期的成效。群众“自治”与作为政权公共管理职能虽然有一定的联系，也应当建立科学和合理的联系，但毕竟不是同一属性的“治理”，两者各有自己的组织与活动原则，不可混为一谈。然而，就是这样一种简单和明确的区分，在理论界和实务界至今也没有得到厘清或澄清。这一事例说明我们对“群众自治”乃至“社团自治”等等的各种“自治”是多么的陌生和无知。
在一段时期，由于历史上的和现实中的种种原因，在我们的政治观念和宪政观念中，“自治”、“社团”之类的词语往往成为敏感的话题，有时视为洪水猛兽，防之犹恐不及，更不用说鼓励合法的、有益的社团成立，支持它们的合法的、有益的活动了。应该看到，这种状况在国家实行改革开放政策之后，已经有了较大的改变，尽管还受到严格的限制，但新的社团还是如雨后春笋般地涌现出来。据统计，中国目前的社团组织的总数量已经将近30万个。此数字虽然不算小，但比起西方发达国家来，就从千人平均拥有的社团数目来看，中国仍存在巨大的差距。例如，中国千人拥有的社团数量，只相当于法国的1/90，美国的1/40，比德国等北欧国家都少得多[4]。不待说，这种数字上的差距，就是前述观念上认识差距的必然结果。
目前中国亟须要重新认识作为各种自治组织的社团的社会地位和作用，大力提高和科学评价各种合法社团在社会生活的组织与活动中的积极影响。从社会——政治的哲学层面上来看，我们认为，作为自治的各种社团至少在以下几个方面对社会和国家生活发挥着积极的、重要的乃至政府等公共权力部门不能取代的影响与作用。
第一，社团担负着重要的社会生活组织和开展的职能，与作为国家的公共权力的管理职能共同构成复杂的社会——政治管理体系。国家没有作为公共权力的强大的管理体系不行。前已指出，现代的宪治、法治国家无一不是以一种宪政体制作为广大民众可以理解和接受的，并通过审慎的公共选择作为社会和国家管理的深层次的、稳定的社会——政治和法律结构。这种结构之所以如此重要和不可缺少，其最终的立宪主义理由，就是它能使广大公众在宪政体制的组织和安排下过上稳定和美好的社会生活。但是，这不能理解为只要有了由宪政组织和安排的国家生活就够了。事实上，人们的社会需要包括物质生活的需要和精神生活的需要是一个十分庞大和复杂的体系，因而表现于外的社会生活的总体需要也是多方面的。由宪政体制组织和安排的国家生活只是其中一部分。社会生活中的相当大的部分还需要通过“自治”来实现。当然，“自治”也包括两个方面，一方面是通过个人及其家庭的安排和奋斗来实现，另一方面由社会组织、团体的组织和安排来实现。随着现代化社会生活不断向复杂化方向发展，社团在组织、引导和安排人们的社会生活方面越来越精细、周到，因而愈发显现其突出的作用。这也就是为什么当代社团对广大民众越来越有吸引力，其本身基于强烈的社会需要也在组织和功能上不断得到强化的根本原因。
第二，社团在引导、组织社会生活方面越来越广泛。社会日益复杂化的发展趋势必然会驱使人们越来越广泛地追求、参与各种社会生活，以满足多方面的物质、精神方面的需要。对于这个复杂的社会生活体系来说，由宪政安排、组织的国家生活永远只能是一部分，不可能是全部。中国曾在过去几十年间曾经试图在城镇人口中安排和组织他们从生到死的全部社会生活，但终究没有取得成功，所以才有了后来的改革开放。从一定意义上来说，改革开放在本质上是把人们的社会生活从国家的“全包”中解放出来的社会运动，还社会生活部分地甚至是主要地通过“自治”来实现的本来面目。由此可见，广大公众的社会生活终究是不能由政府以国家的名义“统包”下来的，社会生活的相当大的部分最终还要由公众个人以及千差万别的社团通过“自治”来实现。这就是社团能长久地、广泛地影响人们的社会生活，并且能得到逐步扩展的根本的社会原因，也是其功能和作用不断得到强化的最终的社会根据。
但这只是问题的一个方面，另一方面，社团存在及其越来越广泛的发展还是由政府职能局限性所造成的客观情势所决定的。以国家及其政府的强大，本来是可以做很多事情，并有能力和条件做好由它们担负的职责上的事情，但有些事情是政府做不来也不应当做的。勉强去做，不仅达不到预期的目的，而且还会造成一系列严重负面效应，招致公众的不满和怨愤，最终损害国家及其政府的声望和公信力。这在人们的精神生活方面表现尤为明显。一个睿智的政府通常不会过多地干预人们的精神生活，特别是政治信仰或宗教信仰问题，这类精神生活最好还是由社团特别是政治团体、宗教团体去组织和安排。由此可见，由于政府存在不应该过多地干预公众的社会生活特别是精神生活的局限性使然，给社团组织和安排公众的社会生活留下了巨大的利用和发展空间。
第三，社团在组织和安排广大公众生活方面的影响力越来越突出和强大。随着当代各国和世界性的社团不断发展、壮大以及其地位的提高和作用的加强，其中一些得到良好组织的，并且有强大影响力的传统的“社团”的称谓已渐渐被广泛流行开来的“非政府组织”的称谓所代替，即英文的nongovernment organization，简称“NGO”。现在在国际社会和世界上的许多国家，无论是理论界还是实务界，对“NGO”的关注、讨论和研究非常盛行。从世界各地不断传来有关召开的专门会议的报道；大量的学术论文和专著也在不断出版；许多不同种类和级别的学术研究机构、基金会更是乐此不疲地组织、支持、赞助对“NGO”的学术研究。“NGO”之所以能够成为当代世界性的热点话题和研究热门专业，其背景当然是“NGO”现象在当代的鹊起以及其地位的提高和作用的加强。其强大的社会影响力主要体现在以下几个方面：
首先，深刻影响一个国家的政策选择。由于“NGO”往往依托于其所联系和赖以成立的庞大公众团体，直接反映他们的愿望和呼声，致使有关国家的政府在做出事关国内外重大决策时，不能不尽量关注和照顾通过各种“NGO”所表达出来的愿望和呼声，以免引发民怨造成局势的不稳，更有少数势力强大的“NGO”组成“院外集团”或“压力集团”，游说于政客的家中或议会走廊，对议会或政府的国内外重大决策造成直接、间接的影响。仅举二例便可说明：一是在中国申请加入世界贸易组织期间举行的中美两国政府的双边谈判中，美国代表团依托和凭借美国的“谷物协会”、“柑橘协会”、“大豆协会”等“NGO”所施加的强大压力，在同中国代表团的谈判中寸土必争，取得了不少的优势地位，最突出的一例就是最终迫使中国代表团接受美方提出的条件，同意从北美“黑穗病”小麦流行疫区向中国出口小麦。而中国代表团从保护本国小麦生产的安全出发，曾严厉拒绝进口这种能对小麦产量造成毁灭性影响的“黑穗病”流行疫区的小麦。由此可见，作为“NGO”的美国“谷物协会”，其对政府决策的影响力是何等之大了。对此形成鲜明对照的是，中国没有像美国“谷物协会”那样的“NGO”组织，更谈不上对中国政府谈判代表团构成有影响的压力，结果一切便由中国政府谈判代表团代为其做主张了。二是由墨西哥的民众及其社团广泛参与的“社会审计”活动，对政府及其公职人员特别是官员形成的反腐败压力。所谓“社会审计”是指区别于政府的专门审计机关所从事的专业审计、由公众及其“NGO”自己组织和参与的对重大工程项目的决策、财物开支等情况进行的审计。这种审计尽管是一种非国家的形式，不能采取法律步骤，也不具有法律效力，但对主管的政府机构及其公职人员特别是主要官员形成的压力是巨大的，使它（他）们不敢轻易涉险进行违法活动或失职行为，以免断送了自己的政治前程或生计。而在眼下的中国，由于政府权力的失控，有些国家机关甚至是众多的中央国家机关及其官员，竟胆大妄为，不仅在公共决策方面一再失误，给国家造成重大的经济损失，而且还肆意截留、挪用、挥霍、浪费公共资金和国家财力，甚至中饱私囊，大肆贪污盗窃国家资金和财产。近些年来出了个孤胆英雄式的李金华审计长，在他的带领下，国家审计机关积极作为，不断披露出有些国家机关截留、挪用几亿、几十亿、成百亿的巨额资金的审计案件。但这些揭露出来的案件并没有得到认真地对待和处理，以致有些中央国家机关及其官员有恃无恐，至现在竟形成了如媒体所称的“审了再犯，犯了再审”，有几个中央国家机关竟然出现“三进宫”的尴尬局面。之所以形成这种状态，除了没有得到有关部门的积极响应和配合外，另一个重要原因就是缺乏来自广大人民群众的直接压力。面对肆无忌惮的政府机关及其官员滥用公共资金现象，广大人民群众除了表示不满、怨愤以外，就只能寄希望于李金华式的孤胆英雄们的作为了。
从以上两例不难看出，依托某种群体的“NGO”对政府的公共决策及公共开支的影响是巨大的，从一定意义上来说，它是建立为民政府、节约政府和廉洁政府的催化剂。在现代，任何一个宪政和法治政府都不应该忽视、轻视“NGO”所焕发出来的对政府决策的巨大影响力，不仅不应当忽视和轻视，而且应当重视和善加利用，以便实现执政为民，建设节约、高效、廉洁政府的宗旨和目的。
其次，“非政府组织”的国际影响日趋强大而深远，随着“非政府组织”在国际范围内广泛而又快速的发展，其强大的影响力也在国际范围内全面展开。其中最突出的是一些国际人权保护组织频繁地活跃在国际政治和国际法的舞台上，它们的活动，所做的调查和所发表的报告尽管让某些国家感到不快、不满甚至恼火，但它们保护人权的宗旨和所作出的艰苦的努力，还是令正直的国际社会和有良知的人们所感佩和赞叹！特别是在2003年伊拉克战争爆发后及被占领军占领下的伊拉克平民的伤亡情况的披露、民众悲惨生活的调查、妇女和儿童状况的调查，在伊拉克和古巴美军关塔那摩军事基地监狱里对被关押人员实施的酷刑、不人道和有辱人格的待遇等情况的调查与披露，使世人更多地了解了战争的真相和残酷性，应当被认为是对国际人权保护事业所做出的重大贡献。
此外，“国际绿色和平组织”在对地球的自然环境和生态系统的保护所作出的巨大贡献，更是赢得了世人的尊敬。特别是他们中的许多志愿者不畏艰苦与危险，挺身而出保护海洋不受污染，保护宝贵的海洋鱼类不被滥捕的举动，更是直接对人类赖以生存的自然环境和生态平衡的保护做出的杰出的贡献。可以预见，许多正义的国际性“非政府组织”在国际上发挥的良好影响会变得越来越广泛、强大而深远。
（二）对社团的消极性的一面要有清醒的认识，重视对其加强管理、引导和指导
在中国的历史上，许多农民起义都是由秘密的、半宗教性团体组织和发动的，这说明它在历史上起过积极的、进步的历史作用；而与此同时，一些反动的、迷信的社团特别是其中的一些会道门则对民众的健康、社会的安定乃至对新生的革命政权造成过危害和破坏。正是出于这种历史上的原因，传统的一些社团特别是其中的一些会道门长期背负恶名，不被社会的主流和正统所容留。现代社会尽管人们已经不再用传统的眼光来看待社团及相关的组织了，但这并不是说，当代社团就不会再产生消极性的影响和作用了。由于社团的组织和活动具有非严格国家控制的特点，因此完全有可能带有一定的盲目性和随意性；再加上中国当代无孔不入的行政化影响，各种“非政府组织”也在不同程度上陷入了行政化的泥淖而不能自拔。此外，“非政府组织”的盈利化、空壳化、平庸化、形式化的不良倾向也在不同程度上滋生和蔓延。因此，对非政府组织的发展决不能放任自流，在大力支持它们的积极性发展的同时，也要加强对它们的指导和引导，以克服它们不良的发展倾向，向着健康的方向发展。但是，人们决不能由于“社团”或“非政府组织”具有不良的发展倾向，就因噎废食，过于严格限制“社团”或“非政府组织”的发展。“社团”或“非政府组织”以及以此为基础的多元化社会结构既不是洪水猛兽，又不是人为的灾祸，更不是世界的末日。它是当代任何国家在现代化进程中绕不开的课题，如果你非要视其为前进道路上的障碍的话，那也是你应当而且是必须跨越和克服的障碍。从这个意义上来说，无论是你喜欢还是不喜欢，情愿还是不情愿，你都必须加以面对。因为部分建立在“社团”和“非政府组织”基础上的多元化社会，是任何国家现代化进程中的题中应有之义。当然，在本主题的研究中，它自然也是建构和谐社会的题中应有之义。
（三）大力加强、加快“社团”立法，积极促进政府与“社团”的良性互动
从建构多元化社会的社会基础结构来说，对“社团”或“非政府组织”的上述认识的厘清和提高，只是基本的和初步的，还有许多其他深层次的理念需要进一步探索和研究，但就中国目前的实际情况来看，这些观念的厘清和提高是必不可少的。当然，有了这些观念的厘清和提高，并不是我们的最终目的。观念只是行动的先导，最终还要见之于行动。应当看到，中国当前的“社团”或“非政府组织”发展的形势是良好的、快速的。尽管有些“社团”特别是一些中介组织存在鱼目混珠的现象，但总体态势却是健康的、向上的，应当凭借这种向上的发展势头，在加强监管、指导和引导的同时，大力促进其向健康的方向发展。
当务之急是国家应当尽快制定《结社法》或《社团法》、《非政府组织法》，等等。中国现行宪法早已明确规定中华人民共和国公民有结社的自由权，但这项宪法性权利由于缺乏专门的部门法的规定而处于未得到确切保障和实现的状态。现时有关结社的一些行政法规、规章由于缺乏必要的法律权威性和统一性，因而早已不适应现在快速发展的社团形势的需要。为建构和谐社会打下多元化社会结构的坚实和良好的基础，中国当前急需加强这方面的立法，特别是统一的结社法典更是不应也不可以缺少的，所以应当早日列入立法规划，加紧制定，以图使中国的“社团”或“非政府组织”在其发展的初期便能在国家宪治和法治的规制之下，获得健康的发展。
此外，适应形成多元社会结构的需要，中国也急切需要对政府的职能加以切实的转变。应当看到，自改革开放之初，中国就在客观上提出了转变政府职能的要求，特别是在市场经济体制确立和不断完善的情况下，以往由政府主导的经济管理、经营模式更是必须按照市场的要求加以转变。在这种形势下，实务界和学术界适时地提出了“小政府、大社会”的治理理念和模式，是非常及时的、正确的。但由于以往政府管理和经营国民经济，至少是基本的国民经济的观念和模式积重难返，改革起来难度和阻力很大，致使当前一些政府垄断性行业仍然不能按照市场规律进行必要的改制，政府的行政部门、地方政府对经济活动进行不适当的干预的状况，也没有从根本上得到改变。所有这些，都不利于转变政府职能，加强社会自身调控经济和其他公用事业的职能与作用。
按照“小政府、大社会”的理念与模式，除国防、外交、税收等重大的国家事务应当由政府直接掌控以外，社会生活中的大部分事务应当交还社会自身去调控。当然，社会各利益群体之间肯定会出现矛盾和利益冲突，这就需要国家以“中间人”的身份居间进行协调，以使各方风险共担、利益共享。政府要当好这个“中间人”，首要的和关键的是要把自身从各种纷争的社会利益中超脱出来。否则，既当“运动员”，又当“裁判员”，是绝难公正地平衡各种社会利益的。
总而言之，欲在中国建构一个和谐的社会，就必须着力打造一个多元社会的基础结构，而构成这个基础结构的，正是各种不同的社会利益群体以及它们的被称为“社团”或“非政府组织”的社会组织形式。它们本身又构成了多元社会的基础结构。我们建构和谐社会，就必须从这个基础的基础做起。中国目前在对待“社团”或“非政府组织”的问题上，无论在观念上还是在建制上，都还不符合时代发展和客观形势的需要，应当尽力改善之。
三、改革和加强人民代表大会制度，使各级国家权力机关变成真正的民意代表机关
人民代表大会制度是中国的根本政治制度，各级人民代表大会是人民行使国家权力的机关。各级人民代表大会由人民直接、间接地选出的人民代表所组成。代表应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务。由此可见，作为中国根本政治制度的各级人民代表大会，既是行使国家政治决策（全国人民代表大会还是行使国家立法权的机关，省、自治区、直辖市的人民代表大会以及它们的常设委员会有制定地方性法规的权力）的权力机关，又是民意的代表机关。这就是说，各级人民代表大会应当而且必须在真正代表广大人民群众利益和意愿的基础上行使国家权力，同时又相应地要求各级人民代表大会所做出的政治决策或制定的法律真正能体现广大人民群众的利益和意愿。正是这两方面的密切结合，才真正体现了中国政治制度的民主实质和特点。为此，在中国的人民代表大会制度的设计中，要求并真正体现代表当选的广泛性，即要求社会各阶层、各政党、各人民团体、各民族和其他的方方面面，都尽可能地要求选举出自己的代表参加到各级人民代表大会中去，以便准确地反映他们各自联系的群众的利益和意愿，使各级人民代表大会具有广泛的代表性，更能充分地代表人民的意愿，反映人民的利益要求。
然而，经过五十多年的实践证明，尽管我们在不断强调和坚持人民代表大会的广泛代表性及其优越性，但实际上我们并没有真正把各级人民代表大会建设成为真正能体现和代表民意和民利的机关。这其中既有政治理念问题，又有代表成员的身份和素质问题。如果仅从民意的代表性的意义上来说，我们认为至少应从以下三个方面进行改革、调整或提高。
（一）应当对各级人民代表大会的成员构成进行大力的调整
由于中国的《选举法》存在一些缺陷，再加上其他种种的特别是政治方面的原因，造成了当选的各级人民代表大会的代表主要由各级党政领导人员和其他公职人员构成，而真正来自基层的各方面的群众代表则明显见少。就以现在的第十届全国人民代表大会为例，据统计，其中有工人代表323人，占代表总数的10.8%，农民代表240人，占代表总数的8%；与工农代表相比，干部的总代表数高达988人，占代表总数的33.2%[5]。尽管各级人民代表大会的代表绝大多数是出身于工农等劳动阶层，是经过和国家多年的培养、教育才成长为党的领导人员和国家公务人员，但毕竟发生的角色转换使得他不得不或习惯于从执政者或公务管理者的角度考虑和处理社会或国家事务。必须承认，执政者或公务管理者与现实社会生活中的公众在看待和对待同一社会事务上，由于所站立场不同，并非总是协调一致的，产生分歧甚至矛盾是很自然的。在这种情况下，要求执政党的领导人员和国家公务人员时时处处代表人民的意愿和利益，难以做到。更进一步说少数党员和干部已经发生了异化或变质，大肆以权谋私、枉法滥用权力，滋生和蔓延了严重的政治和官场腐败；更有极少数的领导人员和国家公务人员充当黑社会势力的保护伞，近些年来不断披露出来的所谓“人民代表”堕落成为黑社会势力的头目或与黑社会势力勾结残害群众的事例，就是明证。在这种状况下，更无须奢谈他们会代表人民的利益和意志了。
鉴于上述的现状，为了把各级人民代表大会变成名符其实的民意机关，就应当而且必须从其构成上进行改革和调整，最主要的是要大幅度地削减领导人和国家公务人员的代表数，同时大幅度地增加来自基层劳动群众的代表；再施以在选举程序、会期、议决程序等方面的配套改革，这不仅能够更好地实现人民代表大会制度最初设计的广泛代表性、民主性的政治理念；而且在澄清、调整和克服早已混淆不清的“主仆”合为一体、“主仆”颠倒的关系的政治弊端方面，也有着重大的意义。所有这些，都有利于把各级国家权力机关建设成真正代表和反映民意的机关，使人民的意愿、意见在国家正式的政权机关得以顺畅地表达，从而极大地提高广大人民群众参与国家政治和社会生活的主动性和积极性。接下来便会实现我们长期以来都希望实现的那种生动活泼的政治局面，即民意顺达了，不满或怨愤就少了，社会矛盾和冲突就会消弭，于是安定、和谐的社会便会自然地实现。
（二）在各级人民代表大会内设立和实行“督察专员制度”
督察专员制度(the institution of ombudsman)起源并盛行于西方国家。它是一种接受、调查、纠正公众冤情申诉的制度。Ombudsman是一个古老的瑞典名词，其本来意思是指人们在业务上对于受到官府不公正的处理后陈述冤情的特殊机关或官员，这些特殊的机关或官员记录公众的申诉并加以调查，向申诉者和被调查的机关报告他们调查的结果。如果发现官府确有错误，可望得到改正。即使受害的当事人不能完全满意，至少也要比没有督察专员的干预强。几个世纪以来，督察一直是指那些代表和保护别人利益的人。到1809年，瑞典政府任命一位国家官员调查公众对国家行政的申诉，从那时起，督察专员一词才有了特殊的意义。但是，督察专员一词现在瑞典特别是瑞典以外的西方国家用的很广泛，任何处理冤情申诉的官员都叫督察专员。这就是说，任何单位的机关或者官员只要接受和处理与其业务有关的申诉，都叫督察专员。像广播电台、电视、报社、教堂、工商业组织，以及其他的非官方机构都有它们自己的督察专员。在瑞典，现在除了有议会的司法督察专员以外，还有政府委派的督察专员，各社会团体、大公司、大企业也聘有本单位的督察专员。其中直接关系到宪政体制的，首推议会的督察专员。
西方国家的督察专员的工作方式和手段不尽相同，大体上可分为视察、主动调查和受理申诉三种。其中的受理申诉是督察专员最主要的督察方式和手段。公民只要对有关行政等部门及其官员有抱怨，都可以向督察专员提出申诉。议会议员也可以把他们收到的申诉案转给督察专员处理。监狱里的犯人、精神病院里的患者都可以通过各种形式向督察专员提出申诉。但是，督察专员受理申诉，一般不同于司法机关受理的控诉。前者不能采取直接的惩戒行动，甚至在绝大多数案件中，督察专员只为受害的人取得补偿而不诉诸控诉，对违法失职的官员，可以给以批评或者忠告，也可以要求有关当局作出停职或者撤职等行政处分，情节严重的还可以向法院提起公诉，由法院作出判决。
他山之石，可以攻玉。鉴于中国目前缺乏健全、有效的冤情申诉制度，有许多人受到各种公权机关的侵害后，首先是苦情无处诉，冤情无处申，其次是受到侵害的合法权得不到及时、公正和有效的救济，于是形成了大量的越级甚至直接到北京向中央告“御状”的现象，这已经构成了影响社会安定、和谐的重要因素。当然，我们必须承认，自2005年夏季起，一些中央国家机关特别是司法机关已经和正在大张旗鼓地开展处理群众的来信来访行动，强调由本部门的第一把手亲自接待和处理多年积压下来的群众上访案件，取得了明显的成效，有些以往多年甚至十几年久拖不决的上访案件，现在只用几天、十几天就处理好了。不论这种做法对于解决多年上访的积案多么必要和有效，但对于一个现代法治国家来说，毕竟不是一个符合宪治精神和原则的规范做法。现代宪治、法治的精神和原则要求，对于任何一项国家制度来说，都要求实现法制化、制度化、规范化，包括由国家体制确认的固定化制度、国家性授权机关或主管官员，以及可操作的确定下来的程序规则。目前中国正在实行的处理冤情申诉的做法，显然还不符合这种宪治、法治要求的精神和原则，基本上还属于随意性很强的权宜之计和应急之举。
在中国各级人民代表大会内建立和实行督察专员的制度，就符合现代宪治、法治的精神和原则要求。一则因为人民代表大会制度是国家的根本政治制度，是中国宪政体制中最重要的合法元素，在其下设立的机关和实行的制度从宪政根本上得到了合法化的确认和保障；二则是由于中国宪法在第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”这一规定一方面从宪法上确认了公民对任何国家机关或国家工作人员的违法失职的行为有申诉、控告、检举的权利，另一方面关于受理的“有关国家机关”的规定，既可以理解为现有的有权国家机关，也可以理解为新组建的国家机关。按照这后一种的理解，如果在各级人民代表大会内建置和实行督察专员制度，则应当被认为具有宪法的基础。可以预期，督察专员的设立和卓有成效的职能实现，可以使公民的上述宪法权利从国家权力机关方面得到必要的保护和救济，这可以有效地减缓目前存在的由于公权力对私权利的有些较严重的侵害而造成的干部群众之间的紧张关系。这对于当前建构和谐社会，当然是一个十分重要的积极和有利因素。
（三）在各级人民代表大会内设立和实行“人民监督委员会制度”
如果说前述的在各级国家权力机关内设立并实行督察专员制度，主要是一种消极性的防范措施，以防止公权力对私权利的侵害并使已经受到侵害的公民权利得到必要救济的话，那么，在各级国家权力机关内设立“人民监督委员会”则主要是从积极的意义上保证公权力得到正确的行使，从而有效地防止公权力的不作为、不负责任，以及滥用等现象。
在当前中国，影响社会安定、和谐的一个重要因素，就是干部与群众，公权力的管理者与被管理者之间的矛盾和紧张关系。在当前不断发生的一些群体事件，以及不断增长的群众来信、来访也证明了这一点。事实表明，当前一些公权力的掌管者颠倒了国家民主本质中的“主仆”关系，他们将自己本来作为人民“公仆”的身份变为人民的“主人”身份，将人民赋予他们手中的公权力变成为自己及家庭、亲友、属下谋取私利的工具，从而导致了部分公共权力行使的失控。更有少数干部以权谋私、枉法滥权、贪污受贿，甚至勾结、参与黑社会势力，横行乡里、欺压百姓，无恶不作。面对如此严重的公权力行使的失控状态，尽管执政党和国家利用现时体制内的各种机制加大监管力度，反腐败的声浪也一浪高过一浪，但腐败局势不仅没有得到控制，反而有蔓延和扩展之势，大案、要案、窝案、串案不断地被揭发和披露出来。这表明，中国目前在现时体制内的监管机制的设立或许从体制设置上还不够科学，更可能在主导的监管思路上还没有达到科学的把握的程度。一个明显的体制缺失，就是作为国家权力机关的各级人民代表大会并没有真正发挥其应当发挥的监管职能和作用，由于现时各级人民代表大会的监管措施从对干部的评议、到人大代表和常务委员会的组成人员的视察，等等，缺乏制度上的刚性保证，所以随意性较大，因而对公权力的行使不能发挥稳定的、有明显成效的监管作用。
在原苏联和东欧改制前的国家的政权机关内曾普遍设立过“人民监督委员会”的机构，尽管这一机构连同它赖以存在的政权及其国家都已经变成了历史的陈迹，但这一机构设立的宗旨、性质、职权还是具有参考和借鉴的价值。“人民监督委员会”倘能成立，它作为国家权力机关的所属机关，把国家监督、社会监督特别是来自人民群众的监督密切地结合起来，广泛地、密切地监督各种国家机关和社会力量的公职行为和活动是否符合国家的宪法和法律，是否符合广大人民群众的利益和愿望，这首先就具有巨大的民主价值，是人民通过自己选举产生的权力机关对国家行政等机关进行密切监督的民主渠道和形式；其次，从我们研究的主题来看，人民通过这种国家体制内的监督活动，一方面使各方面的合法利益和愿望得到及时的、合法的表达，另一方面又使公权力的行使得到约束和控制。民意畅达了，公权力的行使受到有效控制了，自然就会减缓干部与群众之间的紧张关系。从而使社会变得安定与和谐。
（四）在各级人民代表大会内建立“反应与选择”的机制
作为美国“制宪先父”之一的汉密尔顿，在美国制宪之初就曾论及，如果不能“通过反应和选择”建立“良好的政府”，而且人类的“政治体制注定永远要依赖偶然事件和暴力”的话，那将是“人类普遍的不幸”。[6]这虽然是针对整体的政治体制而说的，但对于我们在这里所说的为把中国各级人民代表大会建设成为真正的民意代表机关，切实发挥各级国家权力机关对“一府两院”的监督作用，把中国的“政府”变成更“良好的政府”，还是具有重要的启发和借鉴意义的。
在中国的政治和宪政理论中，似乎存在着一个理解的误区，至少也是一个长期被忽视的理论问题，即在把人民代表大会制度作为国家根本政治制度的总体政治体制下，原则上由各级人民代表大会组建各级行政机关，即人民政府作为国家权力机关的执行机关；派生司法机关作为国家的审判机关和法律监督机关，在这种政治体制下，各级国家权力机关除了担负立法和决定全国或本行政区域内有关社会和国家的重大事项外，就是监督“一府两院”的工作，使它们的责任行使对自己负责。这种政治体制有些类似政府职能机关分设和职权分工的政体形式，并非如理论学界主流所坚持的那种“议行合一”的政体组织原则，因为很明显的，是各级人民代表大会并不具体负责国家的行政工作和司法业务，这两种工作和业务分别是由行政机关和司法机关负责的，这就是中国宪政或政治体制的理论与实践的不协调之处。
问题并不止于此，还在于各级人民代表大会由于其组织结构庞大，会期任期限制、议事规程呆板等原因，使其对“一府两院”的监督限于每年一度的年会上听取和审议“一府两院”的工作报告，此外再加上由人民代表或人大常委会的组成人员组织和进行的不定员、不定期、非规制性的视察；或者由人大常委会组织和进行的对“一府两院”及其公职人员的述职或评议工作。这样的监督规程和安排显然具有非规制的、非经常性的特点，致使“一府两院”的工作大部分和较长时间地处于各级的人民代表大会的监督之外。这也是造成“一府两院”的公职行为长期处于失控状态的重要原因之一。
造成以上的政治弊病的一个深层次的宪政理论和执政理念，就是在我们的政治设计中缺乏“反应与选择”的考量，这在作为国家权力机关的各级人民代表大会的设计中，表现尤为明显。由于缺乏这一设计理念与机制，致使我们的各级人民代表大会包括它们的常务委员会对现实社会和政治生活中出现的各种困难、窘迫甚至呈现出相当程度的危机状态的事务、现象，表现过于迟滞，甚至相当麻木。例如对日益严重的滋生和蔓延的政治腐败行为和现象；对由于矛盾激化而导致的群体性事件；对长期存在的大量上访、信访现象；对于官煤勾结、忽视安全生产而造成的大量煤矿农民工死亡事件；对长期存在的进城务工的“农民工”权益的严重受侵害现象；对越拉越大的城乡公民的收入差距；对越来越悬殊的贫富差距以及东西部发展差距；对医药改革的失败；对教育的乱收费，等等，这一系列的引起社会不安定、潜在形成社会危机的因素，作为国家权力机关的各级人民代表大会除了在每年一度的年会上成为热门话题以外，几乎没有什么作为，形同放任自流。之所以形成这种状况，其中一个重要的原因，就是在作为国家权力机关的人民代表大会的政治设计中，没有注入“反应与选择”的机制。正是由于缺乏这一机制，才造成了行政权力行使的失控，以及司法不公等等政治体制上的弊病长期得不到有效的控制与转变。
为了顺利实现建构和谐社会的伟大社会理想，我们应当对作为国家根本政治制度的人民代表大会制度进行必要的改革，从组织机构、活动原则、工作规程等各方面都进行相应的调整，其中最重要的调整，就是给各级人民代表大会注入“反应与选择”的机制，使其有充分的职能和条件行使宪法赋予它们的职权，特别要使它们在监督“一府两院”的工作方面要有一个明显的改善，通过它们及时地、有成效地“反应与选择”，在中国建立一个更加“良好的政府”和公正的司法体制。
四、结论
建构一个和谐社会，最终要依赖于打造一个深层次的、稳固的社会——政治基础性结构和基本框架。这实质上就是一个宪政体制的建立和不断完善的问题。中国现行的宪法和宪政体制已经基本上奠定了建构和谐社会的总体制度性基础，但要真正实现建构和谐社会的宏伟目标，还应当而且必须积极地、稳步地推进宪政体制的改革。我们越早认识这一问题的重要性，就越能大力推进和谐社会的建构。这绝不是一个可以长期忽视的小事，因为这关系到建构和谐社会的命运和前途问题。
［收稿日期］2007-09-28
标签：二元经济论文; 社会改革论文; 日本宪法论文; 政治论文; 二元结构论文; 城乡差异论文; 社会体制论文; 社会问题论文; 经济论文; 法律论文;