论政府职能转变与公共服务型政府建设，本文主要内容关键词为：服务型政府论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义市场经济条件下政府职能的理论与实践
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的不断完善，我国在政府职能理论和实践的探索上也不断取得新的进展。其发展历程大致可分为三个阶段：
第一阶段：1978年底～1984年10月，党的十二届三中全会召开，这是转变政府职能的理论和实践探索起步阶段。当时，我国经济管理体制的一个严重缺陷是权力过于集中。1982年，我国进行了改革开放以来第一次政府机构改革，把100个工作部门精简到61个，同时精简了大量的领导职数，副总理职数下降，副部级职数也减少了很多。特别是于1984年召开的党的十二届三中全会通过了《中共中央关于经济体制改革的决定》，首次明确我国经济体制改革的方向是有计划的商品经济，要求政府机关“实行政企职责分开，正确发挥政府管理经济的职能”，初步涉及了政府职能的概念。
第二阶段：1984年10月～1997年9月，这是对政府职能认识和实践逐步提高深化阶段。1987年10月，党的十三大对我国改革开放以来第二次政府机构改革进行了部署，明确指出：“为了避免重走过去‘精简-膨胀-再精简-再膨胀’的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。”1992年10月，党的十四大对改革开放以来的第三次机构改革进行了部署，反映了我们党对政府职能认识的进一步深化。其主要特点是：在指导思想上，明确机构改革要适应社会主义市场经济的要求；在作用和地位上，明确政府职能转变是“上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题”；在内涵上提出加强宏观调控和监督，强化社会管理职能，减少具体审批事务和对企业的直接管理，做到宏观管好、微观放开。
第三阶段：从1997年9月到现在，这是在政府职能理论认识和实践上都取得重大突破的阶段。根据1997年9月召开的党的十五大精神，时任国务院秘书长的罗干在九届全国人大一次会议上作了《关于国务院机构改革方案的说明》的报告，提出“把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来”。进入新世纪以来，党的十六大明确提出：“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，减少行政审批。要把促进经济增长，增加就业，稳定物价，保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标。”党的十六届三中全会对政府职能转变提出了更加明确的要求：“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来。”党的十六届四中全会进一步强调要“加快政府职能转变，深化行政体制改革，真正实现政企分开、政资分开、政事分开，主要运用经济和法律手段管理经济活动，集中精力抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。”在党的十六届五中全会上，胡锦涛总书记进一步为转变政府职能指明了方向，提出了“推动各级政府坚持科学决策、依法行政，履行好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，提高行政效率，降低行政成本，建设法治政府和服务型政府”的明确要求。在这一阶段，我国政府职能转变取得了重大进展，政府职能总量逐步减少，政府职能结构中社会管理职能和公共服务职能明显增强，实现政府职能时更多地运用了经济和法律的手段，注重通过财政、税收、金融等经济杠杆来间接地调控经济，实行适当、适度的干预。
经过这三个阶段，我国对政府职能的理论认识已经提升到一个新水平，政府职能转变也迈出了重大步伐，各级政府发挥作用的重点，正在逐步转变到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，并取得以下进展：
1.转变经济管理职能。我国已初步建立了以间接手段为主的宏观调控体系框架，市场在资源配置的基础性作用日益明显；加强了对市场的培育、规范和监管功能；政企分开迈出较大步伐，政府部门与所办企业实现脱钩，不再经商办企业，政府对国有企业的管理方式有了重大转变，并且确定了下一步改革国有资产管理体制的方案框架。
2.改革行政审批制度。加入世贸组织前后，我国着手大规模清理和减少行政审批项目，简化审批条件、环节和内容，改革和完善行政审批制度。中央政府第一批取消了789项行政审批项目，各级政府同时取消了大量的行政审批事项，政府主要依靠行政审批进行管理的模式正在发生实质性的转变。
3.调整政府机构。1998年起启动的政府机构改革，加强了综合经济部门和执法监管部门，撤销了专业经济部门，中央政府组成部门由40个减少到29个，人员编制减少约一半，各级政府也进行了相应的调整，同时将部分职能移交给社会中介组织和企事业单位。
4.公共服务市场化。按照市场化改革的要求，引入市场机制，开放公共服务和公共产品领域，降低行业准入门槛，如在教育、医疗、体育、文化、交通、道路建设、城市公用事业等公共服务领域，允许和鼓励各种社会主体，如私营企业，以各种形式参与投资建设或经营。
5.下放权力。政府将越来越多的权力下放给企业、中介组织、基层和地方，实行农村村民自治、城市社区自治、社会组织自我管理、企事业单位自我管理等。
但从总体上看，我国一些地方政府对政府职能的认识与中央的要求还有明显的差距，政府职能转变仍然没有到位，与完善社会主义市场经济体制的目标还有相当大的距离，主要表现为在我国政府职能的定位与履行过程中还不同程度地存在着“错位”、“越位”和“缺位”。
对此，必须进一步把各级政府的思想认识统一到中央对政府职能转变的要求上来，加快推进公共服务型政府建设，这是我国市场化改革进程的必然选择。所谓公共服务型政府，就是以民为本，为人民服务的政府；一个无私的、没有私人利益的政府；一个最小化的有限政府，必须把政府职能集中到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，主要提供制度供给、确定公共政策、公共产品和公共服务。
国外政府加强公共服务职能的主要做法和经验
政府职能转变是一个世界性的趋势，适应了不同历史时期经济社会发展的需要。目前，世界各主要发达国家的政府职能定位正基本趋于一致，即建设一个有限政府，一个公共服务型政府。这些国家在推动政府职能转变、建设公共服务型政府方面都体现出以下几个特点。
1.公共服务成为政府的首要职能和核心职能。世界各主要发达国家高度重视强化公共服务的政府职能，越来越广泛地介入市场不能发挥作用或不能充分发挥作用的义务教育、初级医疗保健、养老保险、失业保险、贫困救济、国民收入再分配、环境保护等公共服务领域，政府在这些领域的支出占国内生产总值的比重也不断上升。如据国际劳工局《2000年世界劳动报告》，法国、丹麦、瑞典三国社会保障总支出占GDP的比重分别为30.1％、33.0％、34.7％。
2.社会保障成为政府公共服务职能的主体。如欧盟各国医疗保险、养老金、失业保险等公共服务项目基本覆盖了人口的绝大多数，其中丹麦、意大利、瑞典的医疗保险覆盖率已达100％；养老金基本上覆盖全体雇员，其中丹麦的国民养老金包括全体居民，瑞典的基本养老金也包括全体居民；失业保险基本包括全体雇员，法国甚至将囚犯、侨民、被遣返者等包括在内。社会保障支出在公共服务支出中占据特别重要的位置，如1995～1996年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国社会保障总支出占公共总支出的比重分别为54.9％，55.3％、52.1％、50.0％、52.5％。
3.充分就业成为政府履行公共服务职能的重要目标。近年来，发达国家通过大力发展中小企业和第三产业、改革福利制度、实施就业培训计划和就业促进计划、保护就业人员利益、完善政府公共就业服务机构等措施，不断强化政府就业公共服务职能。欧盟国家失业率水平不断降低，2001年，瑞典失业率降低为4.0％，丹麦失业率降低为4.3％，荷兰失业率降低到3％以下。英国、美国等国政府在促进就业方面也采取了一系列政策措施。
4.加强对人力资本的投资和积累日益成为政府履行公共服务职能的重点。欧盟国家普遍建立了11～13年的义务教育制度，如英国5～16岁为义务教育阶段，德国6～18岁为义务教育阶段，法国6～16岁为义务教育阶段。如1998～2000年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国公共教育支出占GDP的比重分别为4.5％、5.8％、4.6％、7.8％、8.2％，公共教育支出占政府总支出的比重分别为11.4％、11.5％、9.7％、13.4％、15.3％。2000～2001年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国小学净入学率分别为99％、100％、87％、102％、99％，而小学、中学和大学综合毛入学率分别为112％、91％、89％、113％、98％。
5、公共卫生服务职能进一步得到重视。如2000年，英国、法国、德国、瑞典、丹麦等国公共卫生支出占GDP的比重分别为5.9％、7.2％、8.0％、6.2％和6.8％；每10万人拥有医生量分别为164人、303人、354人、311人、339人；可持续获得可负担的基本药物的人口占全部人口的比例均在95％～100％。
6.科技公共服务职能成为政府履行公共服务职能的关键内容。比如：美国政府为了保持科学技术的领先地位，不断增加研发经费。2003财政年度，美国联邦研发预算达到了1173亿美元，比2002财政年度增长13.8％。欧盟在《关于使研发经费占GNP3％的行动计划》中提出，2010年前实现欧盟国家研发经费占GNP3％的目标，为此，政府的科技投入将达到年均8％以上的增长速度。日本从2001年开始实施第二个科技基本计划，按照这个计划，争取用5年时间使研发经费的总投入将达到24万亿日元，约合2000亿美元。
7、注重形成全社会共同支持公共服务的格局。发达国家的政府越来越重视发挥非政府组织、私人部门等社会力量的作用，非政府组织、私人部门等在教育、公共福利、卫生和医院、公路、治安甚至监狱管理等都开始发挥着日益重要的作用。
公共服务型政府的基本模式和要求
公共服务型政府建设要与本国国情相结合，探索适合本国国情的公共行政体制模式与公共服务模式。所谓公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效(及时和足量)地供给人民群众日益扩大的公共服务需求。公共服务型政府模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它最大限度地吸纳了各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。由于各国的国情不同，发展阶段的差异，政府公共服务范围、标准与供给方式也存在差异，形成了具有不同特色的公共服务模式。
1.“自保公助型”公共服务模式。又称“最低保障与兼顾效率型”公共服务模式，这是一种在社会保障与社会福利等公共服务上坚持以市场为主导，引进竞争和激励机制的制度模式，以美国和德国为典型代表。美国的公共服务模式强调通过自由竞争和经济增长确保劳动者加入劳动市场，以劳动者对生产的贡献程度保障其生活；德国的公共服务制度同样强调社会成员的自助性，强调社会保障制度中权利和义务的对等性，同时，德国公共服务制度比较重视政府的辅助作用。
2.“全面公平型”的公共服务模式。这是把“公平”作为首要价值理念，强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障的公共服务模式，以英国和北欧各国为其典型，国家承担着保障全体国民的义务和责任，每一个人都享有社会保障的权利。英国的公共服务制度是基本公平型的制度，把国家保障仅限于“平等的最低生活”。国家的责任是平等地保障国民的最低生活水平，超出最低生活水平的生活需要则由个人承担。以瑞典为代表的北欧模式则是全面公平的公共服务模式。它保障的不仅是社会成员的最低生活水平，而且是对社会成员进行全面的、高水准的保障，带有浓重的收入均等化色彩。
3.“效率主导型”公共服务模式。这是通过国家立法等强制手段，以家庭或个人的储蓄来进行自我保障的公共服务模式。这种模式国家负担轻，对经济效率产生正面影响，新加坡和智利是其典型。
从我国目前的发展阶段和实际情况看，可更多地借鉴“自保公助型”公共服务模式的经验。
适应我国社会主义市场经济体制和经济社会发展的需要，构建我国公共服务型政府模式总的要按照弱化、转化、强化的要求，加快政府职能转变。对某些公共服务项目，政府要弱化现有的职能，引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量来执行参与建设经营，并利用市场竞争压力，促使服务主体降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化；对有些服务项目，政府要把所承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收优惠等方式，引导非营利组织来提供；对那些纯公共服务项目，如市场监管、社会管理、宏观调控，政府必须不断加强和改善相应的职能。具体来说必须做到以下几点：(1)以顾客或市场来决定服务导向。一是扩大政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务，怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意和公共参与决策的渠道、规则和程序；二是政府公共服务应当如何以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响比重。(2)以市场竞争来提高服务效能。要按照“谁受益谁付费”的原则，科学设计安排政府与市场主体的分工，扩大公共服务中市场竞争的领域，通过招投标、合同承包、特许经营等市场运作方式向公众提供公共服务，通过市场机制来调节公共服务的供给和需求，从而达到降低成本、提高效率的目的。(3)以社会力量来改善服务供给。从公共服务和公共产品完全由政府部门或国有企业提供转变为政府利用社会的力量，由社会自治和半自治组织以及私营企业来提供，一些私营部门、独立机构、社会自治、半自治组织等组织都将成为公共物品及服务的提供者，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，建立以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。(4)以法治化建设来强化服务保障。要大力推进公共服务的法治化建设，在国家相关立法中进一步明确政府公共服务的职责，通过一系列的实体法和程序法的建构，为公共服务提供制度性的保障。要强化法律规章的实施，进一步加强对公共服务型政府的规范和监督，增强政府的责任意识、法制意识。
加快政府职能转变的若干建议
1.强化支撑，推进公共财政体制建设。要通过财政支出结构的调整促进政府职能从经济建设主导向公共服务主导转变。财政支出结构的转型要做到“两降五增”。“两降”是指降低财政支出中行政管理费的比重，降低财政支出中经济建设费的比重；“五增”即增加五大公共领域的财政投入：一是公共安全；二是公共卫生，不断提高公共卫生在财政总支出中的比重，加强公共卫生和医疗基础设施建设，加快建立和完善统一有效的医疗保障体制，重建农村的合作医疗体系；三是公共的教育与职业培训；四是转向公共的救济体制；五是公共便利，加大对包括交通，电力、桥梁、通信等基础设施建设的投入，特别是要加大农村生产生活基础设施建设的投入力度，切实提高全体人民的公共便利程度。
2.加强保障，推进政府行政体制改革。要按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，进一步理顺部门分工，合理设置机构，加强综合协调，改进和完善政府事务综合管理。要改革执行体制，合理调整政府部门内部的决策职能和执行职能，解决当前政府管理中利益部门化、部门利益化、执法混乱、多头执法、执行缺乏效率等问题。要依法规范中央与地方关系，合理划分和明确各级行政机关的职能和权限，合理划分中央与地方政府在提供公共服务方面的事权与财权，推进政府机构设置法定化进程，做到权责一致，既维护中央的统一领导，又更好地发挥地方的积极性。推进我国行政机构设置法治化的进程，尽快制定颁布机构编制法规，将机构改革和编制管理纳入法律规范范畴实施依法管理，增强公共财政预算对机构编制的硬约束作用。
3.夯实基础，加强公民监督。扩大基层民主，完善基层政权、基层群众性自治组织、企事业单位的民主管理制度，坚持和完善政务公开，厂务公开、村务公开等办事公开制度，保证基层群众依法行使选举权、知情权、参与权、监督权等民主权利。建立保护公民权利的行政执法制度，行政机关要做到权力与责任相统一，公民应做到义务与权利相统一。
4.优化结构，建立稳定高效的公共服务人才队伍。要加强对政府公务员的培训，建设学习型政府，着力推动政府部门成为一种精简、扁平、网络化、有弹性、能够不断学习、不断自我创新的组织。要鼓励公务员终身学习，重视发挥公务员的创造性思维能力。重视建立科学的激励制度，吸引集聚优秀人才进入公务员队伍。
5.科学决策，提高公共政策的服务水平。各项重大决策，都要经过深入调查研究，做到深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力。建立社情民意反映制度，保证基层干部群众和下级组织的意见能及时反映上来。进一步提高决策透明度，建立决策项目的预告制度和重大事项的社会公示制度、公开听证制度，激发群众参政议政的热情，保证决策的科学化、民主化。建立健全具有独立性和科学性的政策咨询系统，充分发挥专家和研究咨询机构的作用。
6.完善评估，修改和完善地方政府和政府部门的政绩考核指标体系。要弱化GDP增长的考核，更多地关注公共服务水平与公共服务覆盖面的考核；关注处理好经济发展与公共服务关系的考核；关注县乡级政府和公务员对社会、经济与环境的综合行政能力的考核；关注考核公共服务的最低标准，切实保证低收入人群能够获得最基本的公共服务。
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