经济转型关键期区县党政领导干部经济责任审计评价指标设计的构想，本文主要内容关键词为：关键期论文,区县论文,党政领导干部论文,经济责任审计论文,评价指标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
目前，中国经济正处于加快转变经济发展方式和经济结构调整转型的关键时期。当前在经济转型过程中，我国通过从高速向“中速”增长的模式转化，努力实现政府从“经营型”到“服务型”的历史转型。2013年10月7日国家主席习近平在亚太经合组织领导人峰会上的演讲中指出“中国经济已经进入新的发展阶段，正在进行深刻的方式转变和结构调整”，“我们不再简单地以提高经济增长率论英雄，而是强调经济增长质量和效益为立足点”。转型发展的价值取向为领导干部经济责任审计工作指明了方向。
一、经济转型对审计评价模式的挑战
经济转型要求政府转型，作为国家组织结构中处于承上启下的区县党委和政府是转变经济发展方式和经济结构调整转型的主体力量，也是主要担当者和第一责任人。同时，审计工作也被赋予了重大使命。对辖区内区县党政主要领导干部经济责任审计，围绕领导干部职责最大限度地规范评价党政主要领导干部的经济责任，减少审计的主观性和随意性，科学地研究和设计审计评价指标，是开展区县党政领导干部经济责任审计的基础性工作。从上世90年代至今，经济责任审计从审计方式到审计内容到审计评价也都发生了重大变化。最初的财务收支为主的真实、合法性经济责任审计，其审计的内容和范围已难以适应当今形势发展的需要，也难于对区县党政领导干部经济责任履行进行全面评价。在私人物品短缺，经济总量不足，以土地财政、地方举债为特征地方政府竞争模式下，经济责任审计评价指标多侧重于经济发展，主要是经济投入、招商引资等简单数值提高的评价。如今，中央已作出转变经济发展方式的决策，努力从外需拉动向内需拉动，将投资为主转为消费为主来促进经济可持续增长。审计机关迫切需要在总结以往经济责任审计成果的基础上，主动融入新一轮改革之中，勇于探索、大胆创新，构建适应经济转型要求的区县党政领导干部经济责任审计及审计评价模式。通过设置一套科学合理的区县党政领导干部经济责任审计评价指标体系，以全面、客观、真实地量化反映区县党政领导干部在推进经济、政治、社会、文化、生态“五位一体”的全面改革过程中职责履行情况，使审计机关也成为新一轮改革的推动者和实践者。
二、审计评价指标需以公共服务为导向
为了推动经济从外需型转变为内需型，我国推出了城镇化战略，为了推动政府从经营型转变为服务型，需坚持公共服务导向，两者在推进中相互促进。笔者认为，经济转型期审计评价指标的设计思路，要满足城市居民对更多、更好公共服务需求，让农村居民更多地感受到新型城镇化、新农村建设的财政阳光。审计评价既对地方领导发展绩效开展定性评价，也通过大量定量评价，用数字说话，检验领导干部执政能力。在指标的设置上，遵循依法审计、突出重点、权责对等、审计手段能够实现、分开设置（基本指标、选择性指标）原则。在各项评价指标的配比上，采用纵向指标与横向指标相结合，以横向指标为主；定量指标与定性指标相结合，以定量指标为主；微观指标与宏观指标相结合；任期内经济指标与可持续发展指标相结合；经济责任评价指标与计划统计、财政财务指标相结合；评价指标的标准化、规范化与实用性、可操作性相结合的原则。重点关注新一轮改革的目标与县区党政领导干部职责之间的逻辑关系；辩证的运用相关指标，分析负债、环境、资源等可持续发展情况，客观评价经济状况；通过发展教育、增加就业、促进医疗、实现住房保障等民生建设的投入和实现情况，评价社会建设能力；通过重大经济决策事项，评价决策能力；通过经济管理与监督状况的实现情况，评价管理能力等；最终评价落脚点是“人”，反映领导干部本人的某些特征。
三、评价指标设计以履行经济责任为主线
评价指标设计，紧紧围绕地方“转方式、调结构、促改革、惠民生”目标和各区县党政主要领导干部的职责开展。关注发展战略实现、重大经济决策、经济监督与管理、财政财务收支、遵守经济法律法规与政策执行、个人廉洁自律等。
（一）发展战略实现情况评价指标。着重对发展主体的质量、效益和人民幸福程度的综合评价。从看支出转向看结果，由看基建转向看公共服务质量。设置经济发展、民生改善、社会管理、文化建设、生态建设五个维度评价指标。
第一，经济发展指标。主要从经济发展水平、结构优化程度、政府财力水平和可持续发展后劲、区域发展质量等方面评价。如：通过人均国内生产总值，评价党政领导干部任期内宏观经济发展总水平和地区发展能力。通过消费对经济增长的贡献率评价指标，评价地方政府推动科学发展、实现基本现代化的能力与水平。通过对比服务业增加值占GDP比重，评价地区现代服务业的发展水平和促进产业结构升级总水平。通过城市（农村）居民收入增长指标，评价居民消费水平，城市化水平，评价城乡二元结构调整。通过高新技术产业产值总产值占工业产值的比重等创新驱动的现代化指标实现，评价是否建立“体制创新—企业创新—技术创新—产品创新—市场创新”的良性循环机制等等。
第二，民生改善指标。民生改善的意义，不仅产生扩大内需的效应，也会间接地支持扩大内需的软硬件基础设施的建立。指标设计主要是围绕十八大提出的，“必须以保障和改善民生为重点”。“要统筹推进社会保障体系建设”等关乎民生保障和改善民生的新发展目标。从区县政府推动教育、卫生事业优质均衡发展，进一步扩展就业保障、社会保障、住房保障工作水平的视角，关注百姓切身利益的民生难题，评价民生重点难点问题逐步解决情况，评价立足人民群众共享发展成果、幸福都市建设。如：财政性教育投入占地区GDP比重、创业带动就业人数、城市（农村）社区养老服务中心（站）覆盖率、新型农村合作医疗覆盖率、城镇保障房供给率等具体指标。
第三，社会管理指标。在迈向率先基本实现现代化的过程中，地方政府要突出能够满足群众较高层次生活需求的供水、供电、交通、通信、安全等消费性服务业发展。审计评价指标设计，从地方政府是否促进基本公共服务均等化，是否在公共支出中普惠民生，是否促进和谐南京、平安南京建设，是否提供公共财政储备，是否提供公共服务产品等方面考虑。如：社区公共设施配套率、城镇居民小区技防入户率等。
第四，文化建设指标。文化产业是一个特殊的部门，不仅其自身具有显著的经济影响，还能通过新知识的产生和转移、推动其他部门的发展。文化产业以低投入、低消耗、高产出、强关联、广外溢等诸多优势，对经济产生结构性的影响。文化产业发展已逐步成为新时期地方政府推动区域经济稳步发展的首选，极大地促进了区域自主创新能力的培育以及产业结构的优化升级，对地方经济和社会发展贡献不断彰显。审计评价指标设计，着力于南京市具有独特城市历史文化的世界古都特色，不仅看地方政府在财政、税费、土地等多方面优惠政策的扶持情况，还要评价创意人才产业的发展情况，文化资源转化为文化产品和服务的情况等方面考虑。如：文化产业占GDP比重、新增市级文化产业基地、R&D经费支出占GDP比重等。
第五，生态建设指标。新一轮改革重要经济手段，就是促进资源节约、环境友好，缓解近年来日趋严重的环境矛盾。意味着要彻底摈弃“高投入、高能耗、高污染”粗放式、不可持续发展的发展模式，转向“低投入、低能耗、低污染”的集约式、可持续发展模式。评价指标设计，关注加快生态经济，深入推进产业结构和布局调整；积极发展低碳技术，推广节能新技术、新产品；改善生态环境，努力构建附加值高、资源消耗低、环境污染少的生态产业格局等方面。如：主城污水处理率、村庄环境整治达标率、城区生活垃圾分类收集率等。
（二）重大经济决策事项评价指标。领导干部经济责任审计重在决策责任。在经济转型背景下，地方党政领导干部经济决策不周造成的危害性往往不亚于贪污腐败问题，将会直接影响率先基本实现现代化目标的实现。近年来，经济责任审计不断深化，特别是中央两办《规定》，将重大经济事项决策作为重要审计内容，进一步强化对经济决策权的监督。审计评价指标设计重点从三个方面设计：一是决策制度建立健全情况。如是否建立工作规则、议事规则等经济决策管理制度；决策制度的内容是否符合国家有关规定；决策制度是否完善等；二是在转型发展中，政府重大建设项目、国有企业改制、土地征管等经济事项决策的总体情况。三是重大经济决策事项的内容。关注合法性，如重大事项的决策是否符合法律法规的规定，是否符合科学发展观和率先基本实现现代化的要求；是否存在不符合法规或明显有失公平的条款等等；关注决策程序和执行，如工程项目是否切实按照相关制度规定的程序向社会公开或按规定进行招投标，闲置资产处置是否按规定程序进行清产核资、资产评估、公开拍卖等，涉及公众利益的重大经济决策事项是否按照“公众参与、专家论证、集体决策”的程序执行等等；关注决策执行的有效性，如决策执行过程中有关监督和保障措施是否有效，决策事项的经济效益、社会效益和环境效益等预期目标是否实现。对于决策不当或者决策失误造成的决策项目效益低下、国有资产（资金、资源）严重流失或者损失浪费、严重影响区域经济社会科学发展等问题，是否严格按照有关决策管理制度的规定，实行问责和责任追究。
（三）财政财务收支管理评价指标。在经济转型过程中，地方财政转型创新，才能为实现经济持续平稳较快发展和率先基本实现现代化提供强有力的保障。审计评价指标设计，一是关注财政收支规模是否稳步提高，税收比重是否稳中有升；二是公共财政投入结构是否得到优化；三是预（决）策算编制、国库集中支付、政府采购、非税收入管理等财政改革进展是否稳步推进；四是财政管理理念、方式和效果是否发生了根本改变，是否做到讲究绩效和责任的观念，做到“花小钱，办大事”、“少花钱多办事”等等。
（四）经济监督与管理评价指标。对领导干部经济管理权的审计监督，也是经济责任审计重要内容之一。重点评价地方党政领导干部在政府性债务、政府重大建设项目、资源的节约与保护、国有资产监督与管理等方面，是否具有高瞻远瞩、统揽全局、把握重点、分清主次的管理能力和水平。从保障经济长期、稳定、可持续的发展的视角，评价地方政府灵活筹集资金，解决发展中财政吃紧问题。从国有资产占有、使用、收益、处置的视角，重点关注国有资产结构、国有资产的保值增值、国有资产使用单位的合法权益的维护。从全面提升城市建设管理水平和城市竞争力的视角，评价地方政府城市基础设施建设、城市重大功能性项目的建设与管理。
（五）遵守经济法律法规与政策执行评价指标。贯彻执行经济法律法规、党和国家经济工作的方针和决策部署，是地方党政主要领导干部最高党性要求。贯彻落实科学发展观，率先基本实现现代化目标需要党政主要领导干部强化执行力。审计评价指标设计，从贯彻政策执行层面，评价贯彻落实财税、金融、土地管理、物价、环保、民生等国家宏观调控政策情况；从本地域内经济发展战略的制定是否有力践行科学发展的要求，评价是否有力促进率先实现现代化目标实现；从执行中出现偏差，评价是否及时得到纠正等等。采用填表调查的方法，对以下问题，依据事先确定的标准或职业判断做出结论，分出好、良、中、差、最差等五个等级。A.出台地方性法规制度和政策措施是否存在与国家法律法规与政策不符的情况。B.是否有严格落实国家财税、金融、土地管理、物价等待宏观调控政策，有无片面强调地方和局部利益，存在拖延、推诿、变通执行或执行不到位的行为。C.各类经济开发区、工业开发区扶持政策是是否与国家产业政策相一致，是否存在违法规定的情况、是否有欺诈等非法行为、是否有冒领国家转移支付和政策补贴专项资金行为等；经济决策中是否有违反有关法律、法规和财务会计制度的行为等。
（六）个人廉洁从政评价指标。党政领导干部个人廉洁从政，是全面贯彻落实党和国家经济方针、政策，推动地方科学发展，推动新一轮改革重要保障，也是正确行使权力，履行好职责的基础。评价指标根据党政领导干部廉洁从政规定内容确定。如廉洁从政规定执行、信访举报事项、廉政责任制度建立及执行等等。进行审计评价时，可以选取被审计领导干部任职期间遵守有关廉洁从政规定的有关重要指标。评价领导干部本人在公务活动中遵守廉政规定情况；在财政财务收支、重点建设项目等经济活动中，有无违法乱纪以及贪污受贿、索贿、行贿、侵占国有资产的行为；核实群众反映较大的与领导干部决策挂钩的事项；关注组织人事、纪检监察机关委托需要审计的事项。
区县党政领导干部经济责任审计评价指标选择确定后，审计人员应该围绕上述相关指标，搜集数据和资料，运用对比分析法、因素分析法、趋势分析法和比率分析法等经济分析方法寻找证据论证，作出客观公正的评价性结论。引用的未经审计核实的数据，要明确注明资料来源。总体来看，评价标准一般有两类：一类是规范性标准，如：法律、法规、制度、相关程序要求等强制性的标准；另一类是衡量绩效的计量标准和其他良好实务与规范化模式等非强制性标准。最后进行总体评价，并正确界定领导干部的经济责任。经济责任审计评价指标是一个系统、复杂的工程，不仅需要传统的审计理论支持，还要有所突破和有所创新。审计评价的范围要覆盖区县党政领导权力运行轨迹，要注重绩效，划清直接责任、主管责任、领导责任的界限。评价指标是反映领导干部经济责任的信息，需全方位、立体设计与考量。
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