结果均衡：义务教育财政政策新视角，本文主要内容关键词为：财政政策论文,义务教育论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］G40-054 ［文献标识码］A ［文章编号］1002-4808(2011)03-0005-04
结果均衡是指义务教育财政投入结果均衡。它包括两层含义：一是财政均衡，主要以生均经费相等标识，即政府对不同学生所进行财政投入资金的数量相等；二是教育服务均衡，即处在区域间、城乡间、校际间的不同学生都可以享受同等水平的教育服务。财政均衡与教育服务均衡是义务教育均衡发展中两个相互联系的阶段目标，前者是初级阶段目标，后者是较高级阶段目标，而由初级阶段目标转向较高级阶段目标需要一定的条件和制度作保障。
我国教育经费统计的相关数据显示，近年来，政府义务教育财政投入总量逐年增长，农村及薄弱学校财政投入倾斜的力度也在不断加大，但义务教育财政非均衡状况并没有实现同比改善，教育服务水平的差异依旧突出。这就需要我们思考一个比较现实的问题，即在政府教育财政投入达到预期增长目标之后，义务教育均衡发展的目标就一定能够实现吗？没有人能够对此作出肯定的回答。这就需要我们重新审视义务教育财政投入总量增长与财政均衡、财政均衡与义务教育服务均衡之间的关系，寻求义务教育财政政策的新思路。
一、财政非均衡与财政投入总量增长并未同比改善
财政均衡是义务教育均衡的重要表征，可以有不同的实现水平。对于财政均衡而言，财政投入总量增长的意义在于以均衡为基本判断标准的增长，财政非均衡之所以不能与财政投入总量增长同比改善，最为关键的问题是政府在财政投入不断增长的同时忽视了对投入结果的考量。
（一）财政非均衡并非完全是投入总量不足所致
我国教育财政投入不足是老生常谈的历史性问题，但否认政府在义务教育财政投入总量增长方面的努力也是不客观的。《全国教育经费执行情况统计公告》相关数据显示，2004-2008年，国家财政性教育经费从4465.86亿元增长到10449.63亿元，①新增义务教育经费重点投向农村及薄弱学校的倾斜政策也在各地普遍实施。但就现实来看，义务教育财政非均衡的状况并没有得到同比改善。在近年的“两会”上，教育不公平仍是一个热议的话题。一些研究者利用官方统计数据或者调研数据进行实证分析的结果显示：区域内城乡间、校际间财政差异缩小的趋势并不明显，一些地方（包括发达地区）校际间的财政差异存在不断扩大的势头。[1]显然，单纯地关注义务教育财政投入总量增长是不可能从根本上改变财政非均衡状况的。换句话说，义务教育财政非均衡并不完全是投入不足所致，教育财政政策的影响是不可忽视的原因。当人们把目光聚集到4%（国家财政性教育经费占GDP4%）的指标时，我们是否应该反思：已经增加的义务教育财政投入总量是否真正发挥了其应有的财政均衡作用？政府义务教育财政投入的方式是否存在问题？
（二）非同步的关键在于单纯的“投入型”教育财政预算政策
如同单纯的GDP增长不能保证社会普遍福利改善一样，单纯的投入总量增长也不能保证义务教育财政非均衡状况的必然改善。在单纯的“投入型”教育财政预算政策下，立法机构（比如各级人民代表大会）及社会关注更多的是政府是否完成了法定的教育投入量的预算目标，比如占GDP4%、“三个增长”及“两个比重”，对行政的问责也仅限于此，而对财政投入的结果很少关注，即使是“流于形式”的结果考评也仅限于教育的专项支出。从中央到地方政府教育经费执行情况公告中我们可以看到，涉及财政投入结果的数据及信息很少披露，政府在公布义务教育均衡状况时使用更多的是模糊的、定性的语言描述，比如“非均衡状况有所改善”“差距不断缩小”等，缺乏令人信服的支撑数据。
（三）“投入型”教育财政预算模式难以给公众可预期的均衡结果
在投入预算模式中，预算是按照一个个互不交叉的项目编列和呈报立法机关审核的，每个列入预算的项目都能得到一笔预算拨款，预算中列示的这些项目及其资金都预先规定了具体的用途，在预算执行中各个项目之间的资金转移通常受到严格的管制。预算执行部门只需要对投入负责，确保经费的取得和使用合规，并不需要就经费的使用所产生的结果承担受托责任。该部门对预算执行中花掉的经费究竟产生了怎样的结果很少进行计量和评估，更不把计量和评估的结果同各支出部门与机构预算经费申请联系起来。[2]但公众和纳税人更加关注的是财政投入结果：政府花我们的钱给我们带来了什么？是否有效促进了政府所承诺的政策目标的实现？现实中，投入预算模式下的教育投入导向形成了这样的关系链：政府承诺法定教育财政投入量→教育经费使用单位争取尽可能多的政府经费投入→财政部门监督经费使用的合规性→教育投入结果无人关注。在这种情况下，即使义务教育财政投入总量再增长，财政非均衡的状况也未必能得到改善。甚至可以说，实现了占GDP4%的目标又能如何，能够给公众一个可以预期的均衡结果吗？
二、服务均衡与财政均衡并非同一层次
财政均衡是实现教育服务均衡的基础，但二者是不能等同的。传统的“相同教育服务水平供给，城市学校的成本高于农村，城市生均经费高于农村是必然的”是以牺牲农村教师的精神及物质需求为代价的伪命题。财政均衡的真正实现最终应体现在城乡间、学校间均衡的教育服务水平供给。
（一）生均教育经费相等并不能解决义务教育服务水平均衡问题
就义务教育均衡而言，投入均衡相对于单纯的总量增长是一个进步，但仍然没有从根本上摆脱投入型教育财政政策的局限。财政均衡作为义务教育、服务均衡的基础和前提本毋庸置疑，但长期以来，在研究和政策制订中隐含着“同等生均经费等于同等的教育服务水平”的认识假设，这个假设并不科学。因为传统的“相同教育服务水平供给，城市学校的成本高于农村，城市生均经费高于农村是必然的”是一个伪命题，其观念是荒谬的。“城市生均经费应该高于农村”的假设前提是城乡间物价及劳动力成本存在差异。事实上，城乡学校间购买教学设备的价格是相同的，有时农村学校的购买价格可能还会高于城市学校；农村学校劳动力成本是以牺牲农村教师的精神及物质需求为基础进行计算的，农村教师一些本该获得补偿的成本并未计算在内。如果农村学校的这些需求得到完全补偿，并为它们提供同质的教育服务，那么农村生均教育经费应当高于城市的生均教育经费，而不仅仅是城乡生均教育经费相等。
（二）发达国家教育财政政策体现了教育服务水平均衡与财政均衡的统一
发达国家实施义务教育均衡的财政政策普遍采取先实现财政均衡，然后在此基础上，根据教育服务均衡的需要，采取农村、社会处境不利人群的生均教育经费高于城市的政策，并被认为是合理的差异化均衡。英国“基数和因素加权经费需求”财政拨款主要包括生均经费基准数和额外教育经费需求调整两个部分。生均经费基准数是按学生人数拨付相同数额的经费，实现财政的基本均衡；额外教育经费需求调整主要考虑在生均经费基准数基础上对影响教育质量（主要是影响教育服务水平）的不同因素按照不同比例进行增加。在根据经费需求基准数额和各因素计算加权后的总数的基础上，即可得到每位学生所需的教育经费总数。[3]澳大利亚“需求本位经费”财政拨款主要包括两大部分、四个方面。两大部分指的是财政基本均等拨款和为提供相同教育服务而进行的特殊需求拨款。它具体分为以下四个方面。第一，学生基本经费，相当于财政基本均等拨款。其内容有两项：一是基本分配额，可以学生、班级、学校为单位；二是针对不同年级的补充额，即根据不同年级的学生需求提供不同的经费。第二，加强课程。学校为具有不同性格倾向与禀赋的学生设计各种加强课程，以满足其需要。第三，额外教育需求。对处于社会经济不利、语言不利地位的学生以及残障和低学习成就的学生，要使其达到该年级应有的学习成就，除了学生基本经费之外，还需要额外的教育资源投入。第四，学校需求。当学校因所在地点或者学校规模等不可抗拒的因素致使学校运行成本提高时，为实现学生教育质量相同的目标，需要通过额外的教育经费来反映学校的不同需求。学校运行成本的差异主要考虑学校的硬件实施、距离人口稠密区远近、各地物价水平、教育资源价格差异和学校规模四个因素。[4]
三、完善义务教育财政政策的新思路
从投入总量增长、财政均衡到教育服务均衡是一个不断“逼进”义务教育均衡政策本质的过程，三者之间并非相互割裂关系。我们不能否认政府义务教育财政投入总量增长的努力及成效，只是希望在总量不断增长的条件下，由财政均衡导向教育服务均衡的步伐加快，以促使义务教育财政政策取得公众预期满意的成效。
（一）准确定位义务教育均衡财政政策目标
建设服务型政府是政府不断完善公共管理职能的根本。在义务教育领域，政府在投入总量不断增长的条件下，教育财政政策的定位应当由财政均衡转向服务均衡。政府应履行“为每个受教育者提供基本均等的义务教育服务”的基本职能，围绕着均衡进行的财政投入是公共教育服务均衡供给的财力支持与保障。如果政府不需要供给公共教育服务，即把教育完全定位于私人产品，政府自然就不需要进行教育财政投入。如果政府要实现公共教育服务供给水平均衡，那么教育财政政策必须追求教育服务结果的均衡，义务教育财政投入政策的定位以及唯一导向、结果测度标准只能是教育服务水平的均衡。单纯追求教育财政投入总量增长及生均经费相等，背离了教育财政投入与公共教育服务供给的内在逻辑关系。需要注意的是，这里强调教育财政投入结果均衡指的是教育服务均衡，而不是教育质量均衡。教育服务水平均衡与教育质量均衡是两个不同的过程，教育质量均衡是一种更为复杂的均衡过程，目前乃至在相当长一段时间内，教育质量均衡在任何国家都是难以实现的。
（二）关注公众对教育最直接的感受
对于公众而言，教育财政投入总量只是一个数量概念，更何况普通公众看不到或者看不懂政府的教育财政预算报告，甚至有时候他们对政府解释的理由根本不“买账”。相比而言，公众感受最为直接的是学校教育服务水平。在相关财政信息透明度较低的情况下，他们只能依据自己享受公共服务的感觉对政府的财政投入进行评价。当他们感觉自己纳税的支出与预期的公共服务水平存在较大差异时，就会对政府的财政支出行为甚至公信力产生质疑。因此，关注公众最直接的感受，追求教育服务均衡水平的提高是义务教育财政政策的必然选择。
义务教育阶段的“择校”是公众对学校间教育服务水平差异的反应。择校的根本动因是公众明显感觉到校际间教师水平、教学设施条件等影响教育服务水平的因素的差异，这也正是教育财政投入结果均衡的最为核心的内容之一。相关调查结果显示：校际间的差异普遍存在，越是义务教育发达地区，学生及家长对校际间差异感受越是突出，择校率也是最高的。[5]也许发达地区普通学校的教育服务水平也明显高于其他区域的重点学校，但学生及家长比较的对象只是本县（区）的学校，对其他县（区）学校之间的差异没有直接的感受。从办人民满意的教育、提高县（区）内公众义务教育的满意度的政策效果来看，缩小校际间财政差距，强调教育财政投入的教育服务结果均衡是非常关键的。
（三）关注发达国家财政产出预算新取向
发达国家比较关注结果均衡，这主要表现在以下两方面。
首先，政府预算模式从投入预算转向产出预算。兴起于20世纪80年代的新公共管理改革浪潮使许多发达国家已将公共支出管理的重点由投入转向产出，新西兰、英国等国要求各支出机构按照政府设计的产出指标来加强对预算执行结果的考核，新西兰甚至废除了投入预算法。相对于投入预算而言，产出预算有以下几点要求：一是以产出指标作为编制预算的基础；二是各支出部门的预算拨款以特定产出的成本费用为基础；三是产出是测度政府部门和支出单位的财政绩效的主要指标。在产出预算模式下，审计部门关注更多的是预算执行部门花钱是否取得了预期的绩效，（结果导向的）绩效成为各部门和支出机构申请预算并获得资金的正当理由，立法机关、支出控制者和支出机构也因此得以了解有关政府绩效的一些关键问题：我们花了纳税人的钱得到了什么？我们如何判断是否取得了成功？我们在多大程度上完成了任务和政策目标？
其次，政府以“结果为本”的公共服务供给绩效评估。1993年，美国通过《政府绩效与结果法案》，使结果导向的财政投入绩效评估走向制度化。以“结果为本”的政府财政投入导向是对传统官僚行政模式重程序规则不重实际结果、重投入不重产出的纠正。政府以“结果为本”的公共服务供给绩效评估是以政府行为的最终结果是否实现了预期的目标来评判政府工作成效的，并根据政府期望达到的成就来重塑计划、预算、管理和报告等各个环节。尽管政府部门的任务和目标各异，使用以“结果为本”的公共服务供给绩效评估的目标也存在差别，但它的意义受到了普遍认同。美国地方政府实施以“结果为本”的公共服务供给绩效评估，通常综合采用产出量测量、效率测量、结果测量、服务质量测量、公民满意度测量等方法。[6]一个对美国县级政府使用绩效评估的调查统计结果显示，人口超过5万人的209个县中，34%的县实施了绩效评估，其中大约64%的县级职能部门使用产出指标，另有45%使用结果指标。[7]美国一些学者认为，结果导向的公共服务供给绩效评估是美国地方政府不断追求的目标，尽管目前结果测量没有像预期那样得到迅速而全面的使用，但从长期来看其必将会得到广泛应用。[8]
（四）优化义务教育财政投入机制
首先，在技术层面建立并实施结果均衡测度指数。因为结果均衡指数反映的是受教育者实际享有的义务教育服务均衡水平，更贴近公众的真实感受。如同股票市场的指数标识市场运行状况一样，结果均衡指数可以实时反映义务教育服务均衡水平，为政府教育财政投入机制的运行提供“预警”信息。其次，在财政投入机制层面构建基于结果均衡指数的教育财政投入机制，重点优化政府教育财政预算机制、财政资金拨付机制、学校财政资金高效使用机制、结果均衡指数监测信息披露机制、政府财政投入社会回应机制等。最后，切实落实问责制度。基于教育服务结果均衡的问责思路应该是由结果均衡的问责倒逼财政投入的问责，它涉及财政投入及资金使用的每个具体环节，并通过问责机制的实施效果进一步优化财政投入机制。强有力的问责机制的实施，可以为解决由来已久的政府教育投入问责机制难题开辟新的途径，并为其提供有力的技术和制度支持。
注释：
①根据教育部、国家统计局、财政部2003-2008年度《全国教育经费执行情况统计公告》中相关数据整理得出。
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