从国际社会保障模式的比较看我国社会保障制度的选择，本文主要内容关键词为：看我论文,社会保障论文,社会保障制度论文,模式论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于社会保障制度的理论概述
西方关于社会保障制度的经济理论认为，一国政府应建立一个公正而有效的社会保障制度，并运用最优的经济政策来确保一个国家经济的稳定增长，保障全体人民的基本生活需要，巩固政府的统治。（注：萨缪尔森、诺德豪斯《经济学》中译本第1174页。）
一国的社会保障制度应在“公平与效率”之间作出选择，这里所说的“公平”，是指由于社会分配过程中总是存在着不平等现象，如较大量的财富集中到少数人的手中，而占绝大多数的人口却只能得到少量的财富。这种分配不均的程度虽因经济发展水平和社会制度的不同而不同，但却总是会存在于每一个社会结构当中。收入分配的不平等会影响到宏观经济当中的有效需求，严重时甚至可能导致经济危机和失业加剧。因此，政府应通过一种特定的制度，必要时还应通过特定的手段，如财政政策手段，将有钱人的一部分财富和收入转移到穷人手中，以此来缩小收入上的巨大差距，从而使国民收入的分配尽可能地趋于均衡，以使国民经济得以顺利发展。
随着社会经济的发展和社会结构的变迁，社会保障制度的“公平”化原则的含义也在不断扩大，它不再仅仅意味着收入在富人与穷人之间的转移，而是包括了收入在不同年龄、不同健康状况、不同时期及不同就业机会的人们之间的多种分配与转移。与此相适应，社会保障制度的相关作用也变得日趋复杂和多样化。
但是，社会保障制度并不一定能确保社会的稳定和经济的发展，也不能确保收入分配达到“帕累托最优”状态。相反地，如果社会保障制度不合理，还有可能使社会福利受到损失。也就是使制度的社会“效率”降低。美国经济学家A·M·奥肯曾对效率与公平问题进行过精辟的分析，认为社会在试图以某种方式改变不公平或对收入进行再分配的过程中，或多或少总会造成社会效率的牺牲。奥肯还指出，制度造成的社会损失是因为制度选择不当所致，如果制度选择合理的话，损失不但可以被减小到最低程度，而且还将起到促进经济发展的作用。因此根据上述理论来推论，每个国家都应根据自身的实际情况选择一个适合于自己的、既体现公平，又体现效率的社会保障制度，才能确保经济的稳定发展，使社会效率的损失降低到最低程度。
从世界上许多国家的社会保障制度的实践来看，奥肯的上述理论分析是有道理的。实践证明，一种社会保障制度总是要在“公平”与“效率”之间作出取舍，而不大可能既做到绝对的公平又保持绝对的高效率，公平与效率在一定程度上是一种相互替代和彼消此长的关系。例如过去以“福利型”社会保障制度而自豪的西欧各国，现在也为低效率问题所困；而相形之下，美国的社会保障制度虽然在公平程度上略逊欧洲一筹，但它的效率却比前者高得多。今天，社会保障制度的经济影响和作用已经越来越受到人们的关注和重视。
以下将对国际上使用过的几种社会保障制度模式以及它们对各国经济的影响进行初步分析比较。
二、“计划型”模式及其经济影响分析
“计划型”社会保障模式是一种高度计划体制下的产物，曾在前苏联、我国及东欧一些计划经济国家中被相当广泛地运用过，实践证明它给经济带来的弊端远远多于其有利之处。
以我国为例，我国传统的社会保障制度始建于50年代，由于受当时的政治背景、经济发展水平及分配制度的影响，社会保障制度体现出一种重工轻农、重全民轻集体的特点，社会保障的覆盖面狭窄，社会保障内容少，保障水平低下。具体说来，我国原有的社会保障制度包括下列四个不同的部分：第一部分是国家机关和事业单位职工的社会保障制度。其经费来自国家行政管理费和事业费的工资基金中，由国家财政支出。国家机关和事业单位职工可以享受退休待遇，退休金的数量取决于职工的工资水平；这部分职工还可以享受公费医疗、伤残保险、抚恤救济、各种补贴（如市内交通、房租水电、取暖等）。第二部分是国营企业职工的社会保障制度。与国家机关和事业单位职工保障制度的内容差不多，但经费来源却不同，主要来自企业工资基金和营业外支出。国家规定国营企业可以从工资基金中提取3%用于退休金、5%用于公费医疗，这只能解决一小部分劳保福利费用，缺额则在营业外开支中列支。国营企业职工的社会保障内容与国家机关工作人员大体上一致，但保障程度却不如前者高。第三部分是城镇集体所有制企业职工的社会保障制度。这一部分与前两种相比悬殊较大，由于经费由企业利润中支出，所以各单位只能根据自己的经济条件自行决定其标准。在可能的情况下，集体所有制企业也会提供与国营企业近似的社会保障待遇，但这完全取决于企业的自身经营状况。在计划经济条件下，大多数集体企业很难在经营业绩上与国营企业相提并论，加之得不到国家有关政策的扶持，集体企业职工的社会保障难以实行。第四部分是农村社会保障，内容包括医疗及农民养老金制度。由于我国农村劳动生产力水平低下，国家财政很难负担广大农村的社会保障支出，因此，农村只享受得到极其有限的保障内容，经费来自农民交纳的数量有限的农村福利基金。至于农民养老金制度，则只有在农村集体所有制企业工作的人才有可能享受退休金待遇。一般农民在失去工作能力之后要由家庭供养，但国家规定对于没有子女的老年农民实行“五保”（食物、衣服、住房、医疗和安葬）政策。（注：以上各项数字参见周小川《中国财税体制的问题与出路》第一章第11节《社会保障和老龄化趋势对财税改革的要求》，天津人民出版社出版。）
我国原有的社会保障制度虽然只是一种最初级的模式，但它仍然给中国的经济带来了实际影响。就其正面效应而言，它使得一部分劳动者特别是老、弱、病、残者得到了社会（虽然是有限的）救助，在当时的条件下体现了社会主义和国营经济的强大和优越性，从制度上显示出了公有经济的力量，增强了人们对公有制的信心，因此对我国的经济建设起到了一定的推动作用。但这一制度的不合理性和它给我国经济带来的负面影响却是突出和深刻的。首先，这一制度存在不公平性，如在上述四个体系中，前两个系统的劳动者得到了社会的更多关怀，而后两个系统，尤其是农村居民却很少能够享受到社会和集体的福利。由于这种情况的存在，使得人们都不愿在非国营行业谋生，而愿意到国营企业工作，这也是造成我国行业结构长期不合理，至今生产要素还流通不畅的原因之一。其次，它没有起到促进经济健康发展、提高社会效率的作用。从客观上看，由于在传统的计划经济体制下，一切由国家统一计划安排，社会保障制度不过是国家计划的一个部分，因此它根本不可能发挥对经济的调节作用，从而也就谈不上推动经济发展。从主观认识上看，由于我国过去不重视客观经济规律，对制度与经济发展的关系缺乏充分认识，因此在传统的保障制度当中，很少体现出政策设计与经济效率之间的内在联系，因此必然造成制度效率的低下。最后，这一模式的长期实行所形成的思想意识也给我国今天的改革带来了消极影响，如一些人仍然不愿意到非国营企业就业，一些人对当前的国营企业职工下岗认识不足等，这些旧的思想意识是我国建立现代企业制度和现代社会保障制度的一大障碍。
三、“保险型”模式及其经济影响分析
所谓“保险型”模式，是指当前由美国和日本等一些国家采用的、以各种保险项目为主要形式的社会保障制度。这一模式的基本特点是：(1)社会保障的内容广泛，例如在美国，社会保障内容涉及生老病残、衣食住行、工作学习、职业工种等各个方面，集保险、福利、安居和救济于一体，项目达数百种之多。但在覆盖面和保障水平上却不如欧洲国家的“福利型”模式高，如退休保险、失业保险等，只相当于工资的50%。（注：统计数字参见范恒山《瑞典与美国的社会保障体制》，《管理世界》1998,3。）(2)社会保障的主要形式是缴纳各种保险金。在美国，保障资金的来源体现多方共同负担的原则，雇主与雇员都有交纳保险税的责任。从支配层次上看，由国家财政直接支出和属于国家管理的社会保障费比重较大。(3)美国社会保障的重点在于解决“困难”，这是美国补贴很多的一个重要原因。据统计，90年代美国在公共项目下的补贴性社会福利开支已占国内生产总值的20%，这种做法使美国绝对贫困人口从50年代末期的近4000万人降至近期的数千人。（注：统计数字参见范恒山《瑞典与美国的社会保障体制》，《管理世界》1998,3。）美国的这种着眼于解决困难的保障制度虽然并不能完全消除贫富悬殊，但却保证了大多数人的基本需要，并在一定程度上避免了福利国家普遍存在的“养懒汉”的情况。(4)在社会保障制度的管理方面，体现了多层次的管理方式。联邦、州、地方各级都有社会保障管理机构，同时，还有遍及全国的各种类型的社会保障服务组织，形成了一个庞大的社会保障管理网。但联邦政府的职责主要是举办项目、制定标准、颁布政策、筹措资金，具体的管理与服务则主要由州与地方政府基层机构承担。与此相应，社会保障基金的管理与运营严格分开，政府部门只负责监督，保险基金保值增值在内的运营活动则由专门的经营机构进行。(5)保障项目的参与实行强制性与自由选择相结合的原则，对于那些涉及到人们生存与基本生活需要的如老龄、疾病与失业等项目的保险，美国实行法律性的强制参与办法，对于其它项目特别是同少数高标准需要有关的保障项目则实行自由选择。
“保险型”模式对美国经济的影响可大体归纳如下：
从“公平”原则的体现方面看，(1)由于实行了多种保险形式的社会保障制度，加上政府以转移支付方式支出的大量救济金，使贫困人口数量大大下降，因而分配不均和贫富悬殊的问题在美国得到了缓和；(2)从保障基金的来源来看，由于采取了缴纳保险金的形式，并且金额由雇主与雇员同负担，加上美国政府在制定税率时也比较谨慎，因此以这种方式收取社会保障金，无论对国家还是个人来说，都是较为理想的方式；从支配层次上看，美国的社会保障基金主要是由国家财政统一支出和统一管理，这样做的好处在于能够比较全面客观地把握资金的支配与使用，更好地体现“公平”原则；(3)由于保障项目的参与采取强制性与自由选择相结合的方法，对于基本的保险项目实行强制参与办法，对于其它与收入有关的保障项目则实行自由选择，使大多数人的基本生活得到了保证，这也从一个方面体现了公平原则。
从“效率”原则的体现方面看，(1)由于美国社会保障基金的主要来源是向纳税人收取各种保险税，因此税收的“效率”问题向来是美国社会最敏感的问题。政策制定者们注意到，如果为了增加社会保障基金而提高税收，这不仅会影响到人们的收入水平，更会因“竭泽而渔”而抑制经济的增长；并最终使社会保障基金的源泉枯竭。因此美国在对社会保障税收的调整上非常注意税收政策的适度问题，并且也十分注重税收与保障程度和保障水平的适度关系，在制定政策时，尽量做到既不影响人们的收入水平，又能提高人们的生产积极性。（注：参见By Nicholas Stem《The Theory of Optimal Commodity and Income Taxation:An Introduction》Oxford University Press 1987）(2)美国社会保障制度的管理，是一种多层次的管理方式，遍及全国的各种类型的社会保障服务组织，形成了一个庞大的、有效的社会保障管理网络。社会保障基金的管理与运营严格分开，政府部门只负责监督，保险基金保值增值在内的运营活动则由专门的经营机构进行，使社会保障基金得到了较充分的利用，降低了各种交易成本，提高了美国社会保障基金的利用“效率”。
四、“福利型”模式及其经济影响分析
所谓“福利型”的社会保障制度，是指欧洲一些国家实行的由国家高度统一管理和支配的社会保障体系。以瑞典为例，这一保障制度的主要特点是：(1)社会保障内容庞大，覆盖面宽，保障水平高。瑞典的社会保障覆盖在瑞典工作的所有人（不论其是否具有瑞典国籍），其主要内容集中在养老保险、医疗和福利方面，但每一方面的内容繁多，覆盖面广泛，而且保障水平也很高。除了通过已筹集到的社会保障费外，由国家财政支付的包括办公成本在内的与社会保障有关的费用已占到20～30%。（注：参见Jorn Henrik Petersen《Harmonization of social security in the EC revisited》(European Community).Joumal of Common Market Studies,Sept1991,v29 n5 p505(22).）(2)该种模式体现的主要原则是公平原则。为了能最大程度地增进社会福利，实现收入分配的“帕累托最优”状态，瑞典的社会保障制度在对两个层次的保障（对所有人提供的基本保障和在这个基础上提供的与收入相联系的保障）水平上，体现了以公平为第一原则的实际做法，而更多地是考虑到第一层次的需要。(3)社会保障制度的管理形式，是由国家成立统一的社会保障委员会来负责全国的社会保障，在国家社会保障委员会下，形成了由国家、州及各级政府社会机构与服务处所构成的社会保障服务网络，地方自治政府在其中也发挥着很大的作用。例如从费用的分担上看，国家管理基本保险，特别是养老保险，而医疗和高龄者护理服务则从制订计划到提供服务全部由州、市、镇和村实行。(4)从社会保障基金的收支上看，瑞典社会保障基金的主要来源是各行业的雇主方，据统计，1995年企业雇主负担的养老金和医疗等多种法定保险费率高达32.9%，（注：参见Jorn Henrik Petersen《Harmonization of social security in the EC revisited》(European Community).Joumal of Common Market Studies,Sept1991,v29 n5 p505(22).）而雇员则基本上不交纳。在支付方面，则采取现收现付、以收定支的方法。这种支付方式是与瑞典发达的经济水平和宽松的政治经济环境相适应的。
“福利型”社会保障制度的经济影响表现在：
从“公平”方面看，由于这种模式的保障内容庞大，覆盖面宽，保障水平高，几乎所有人都能享受多种社会保障，如养老保险、医疗和福利方面等。就这一方面而言，欧洲的“福利型”模式确实比美国更多地体现了“公平”原则。从社会保障基金的收集上看，与美国的多方负担不同，瑞典社会保障基金的主要来源是各行业的雇主方，而雇员则基本上不交纳。在支付方面，则采取由国家实行现收现付、以收定支的方法。社会保障水平与整个社会收入的增长相适应，社会收入增长越多，社会保障水平也越高。这也从一个方面体现了社会对全体人民的利益保障。
但是，从“效率”方面看，由于过分强调“公平”原则，这一模式的社会保障制度丧失了许多“效率”。如上所述，这一模式虽然能够有效地降低失业率，在一定程度上确保了经济的稳定增长。但是，它却使得政府和企业的负荷过大，降低了企业生产销售的积极性。同时，这一制度还造就出了大批的“懒汉”，因为人们无须太努力就能享受到社会的许多福利保障，而且人们所享受的社会保障水平也与个人的努力程度没有必然联系，这实际上遏制了人们生产和发明创造的积极性，滞缓了经济的发展，从而降低了社会“效率”。另一方面，由于庞大的社会福利开支，欧洲各国政府不堪财政包袱的重负，不得不纷纷举债或是增加税收，这又引起了一系列的不良后果，最终还是以降低社会“效率”为代价。所以，从这种模式的实践结果来看，确实不如“保险型”模式理想。
五、当前我国社会保障制度改革及其特点
与整个经济体制改革相适应，我国自80年代以来，先后对社会保障制度作了多次调整和改革，特别是进入90年代以来，全国各地按照十四届三中全会《决定》所确定的目标和原则，对社会保障制度再度进行了改革。目前我国社会保障制度改革的大体现状是：
(1)初步建立了城镇职工基本养老保险制度。目前推行的是以社会统筹和个人帐户相结合为原则的改革方针，并逐步形成基本保险、企业补充保险和个人储蓄保险相结合的多层次养老保险制度。但各省的方法和政策还存在很大差别；(2)失业保险、社会救济、农村社会保障、住房制度等内容的改革正在进行中。失业保险在我国是近年来刚刚兴起的一项社会保障措施，但它的发展较快，据统计，至1995年底，全国参加企业职工失业保险的在职职工已有8271万人，占到全国企业职工总人数的72.78%。社会救济制度改革方面的一个重要进展是建立了主要城市最低生活保障线制度。但目前我国绝大多数地方还没有对城市最低工资、失业救济金、最低养老金及贫困救济金从整体上作出相应的规定。另外，我国农村社会保障制度的改革与发展虽然也取得了一定进展，但农村合作医疗保健制度的建立却相对缓慢。(3)城镇职工医疗保险制度改革扩大试点工作正在加紧进行，个人医疗账户和统筹基金相结合的医疗保险制度正在进行改革试点，并取得了初步成效。（注：以上各项统计数字参见王进东《深化我国社会保障制度改革》，《管理世界》1997,2。）
上述情况表明我国社会保障制度的建立虽然已经有了一个良好的开端，但还存在不少问题，离我国社会主义市场经济发展的要求还有相当距离，与世界其它一些国家相比也还有很大差距，这主要表现在：(1)我国社会保障内容还非常有限，只包括一些最基本的内容，如养老保险、失业保险、社会救济、农村社会保障及住房和医疗等试验性的社会保险项目。(2)社会保障覆盖面狭窄，社会保障的许多内容（如养老保险、失业保险、社会救济及住房、医疗等社会保障）都只包括城镇居民，不包括农村人口。有些项目则只是在一些经济较发达的城市实行，且各地所实行的办法和措施也不一样，还没有形成统一的执行办法。(3)社会保障水平低。我国目前实行的社会统筹、企业负担与个人储蓄相结合为原则的保障制度，限于目前的经济发展水平和人民的收入水平，我国从国家角度为全体社会成员所提供的相应保障还非常有限。工业部门职工的社会保障，主要由企业和职工自身来负担。但企业负担部分则因企业经营好坏的不同而呈现出各异的局面，个人储蓄、保险部分更是因收入水平的差异而呈现出明显的不平衡状况。农业部门劳动者的社会保障则主要由农民自身负担，由于经济发展的差异性及收入水平参差不齐，这一部分人的社会保障程度或水平相对于城市来说要低得多。
根据我国今后经济改革和发展的趋势来看，我国目前的社会保障制度还只是一种过渡形式，随着经济体制改革的不断深化和发展，我们必须不断改革和完善现有的社会保障制度，并逐渐以一种科学合理的、适合于我国实际情况的社会保障制度来取代目前的这一过渡形式。
六、我国今后社会保障制度模式的选择
就本文所分析的三种模式来看，“计划型”模式显然已不能再作为我国今后选择的对象，事实上是要尽快消除这一模式带来的不良影响的问题。而“福利型”模式也不能作为我国今后选择的社会保障模式，这不仅仅是因为我国的经济发展水平还不够高，不能象欧洲国家那样实行全面的、高水平的社会福利保障制度，更重要的原因还在于这种模式牺牲了社会效率，这一点正是我们在建立新制度时应该力图避免的。但是“福利型”模式中的某些具体做法，例如它们完善和发达的社会保障管理和服务网络体系，以及社会法律保障体系等，都是值得我们很好学习和认真研究的。
从三种模式经济实效的初步比较来看，笔者认为应该把“保险型”模式作为我国今后社会保障制度的基本目标模式。理由之一：“保险型”模式所遵循的“公平与市场效率相结合”原则，是符合我国客观经济发展的实际需要的。我国目前的社会保障制度的不完善性，就主要表现在它仍然没有充分地体现公平性与效率性原则，如城市与农村的社会保障内容与水平的不一致性，地区及部门的不一致性等，虽然这些差别是目前我国客观现实的反映，但长期下去，必然会阻碍社会保障制度效率的发挥。因此，在今后的改革中，我国社会保障制度也应逐渐改变目前的分散局面，实行由个人和企业单位向国家缴纳各种保障税，并由国家统一管理和支配的保障制度。理由之二：“保险型”模式的成功之处还在于它对社会保障制度的管理方面，美国所实行的是一种多层次的以社会管理为主的管理体制，这一管理制度赖以建立的基础与我国的国家、省市（自治区、直辖市）、县区等多层次的社会结构有许多相似之处，随着我国法制的进一步加强，对我国社会保障制度的管理也要逐渐实现统一化，美国的管理模式是一种值得我们借鉴和采纳的模式。理由之三：在社会保障的方法上，“保险型”模式实行一种以强制为主、以各种税收为集资手段，同时实行某些项目的自由选择的参与方式，这也符合我国今后的发展需要。我国目前提倡“社会统筹与个人账户相结合”的方针，主要是由我国当前的经济状况所决定，政府不可能承担全社会的保障内容，实际上主要的保障项目还是由企业和个人自己承担。但从根本上讲，政府毕竟还是要在社会保障体系中起主导作用，才能使保障制度的作用得以充分发挥，否则制度的效率原则就难以体现。因此，今后我国政府要在社会保障制度中确立主导地位，就必须走税收化道路。而“保险型”模式在这方面也提供了许多宝贵经验。理由之四：从“保险型”模式的社会保障内容和保障水平来看，以美国而言，所涉及的社会保障内容虽然也有数百种，但从各项目的覆盖面与保障水平上来看，却远不象“福利型”模式那样范围广且水平高。这一差别的存在，就美国来说并不是出于对经济发展水平的差别的考虑，而是出于效率的考虑。适度的保障内容和程度可以提高人们的生产积极性，保持经济的稳定发展。我国在建立新的社会保障制度时，一方面考虑到我国的实际经济发展水平，不可能实行全面覆盖的社会保障，即使是参照“保险型”模式，也不可能实行与美国一样程度的保障内容，而只能根据我国的实际情况来确定适合的保
障内容。另一方面，考虑到社会保障制度本身对经济发展的影响，我国更应该慎重确定一个适度的社会保障内容体系，参照“保险型”模式的一些具体做法，结合我国的实践，确定出适合我国自身需要的社会保障内容和保障水平，建立一个科学合理的既体现公平又体现效率的社会保障制度。
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