论行政指导与日本经济的发展，本文主要内容关键词为：日本经济论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【分类号】 DF38
自本世纪以来，西方各国政府与市场之间的关系，开始由简单的“放任自流”关系，逐渐演变为“全面干预”的关系。西方各国公共权力职能的这种变化，实质上是自由市场经济运作规律自身逻辑发展的必然结果。随着市场经济活动的日益深入发展，以自由竞争原则为核心的市场经济机制，逐渐显现出其自身所无法克服的矛盾。曾经被自由主义者宣称为万能的“看不见的手”对于市场的调节机制，愈来愈暴露出其局限性。过去那种以行政机关与公民或企业之间不平等的原则为基础的管理关系，已经无法确保行政目的的实现，行政机关所发布的许多命令，不再以单方面决定形式出现，而是更多地采取了相关个人或企业协商的形式。在法国、德国、英国、美国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法，进而成为行政管理学和行政法学的重要研究领域之一。
运用行政指导方式管理国家经济活动，最成功的当数日本。第二次世界大战后，日本无论在经济、社会、政治方面，还是在文化、意识形态方面，都发生了巨大的变化，其经济发展之迅速，是世界各国都无法比拟的。1955年，日本的国民经济总产值仅占世界国民经济总产值的 2.2%。同期的美国是36.3%，而1986年，日本的国民经济总产值达到了世界国民经济总产值的一成，而同期的美国仅占二成。关于日本经济飞跃发展的原因，各方面的专家分析了各种各样的原因，但是，其最根本的原因不外乎两条：一是日本国民的勤勉精神；二是日本政府的科学指导。其中被称为行政指导制度，乃是战后日本经济发展的一把金钥匙。
一、行政指导概述
（一）行政指导的概念。一般认为，所谓行政指导，是指国家行政机关在其所管辖业务的范围内，对于特定的人、企业、社会团体等，运用非强制性手段，获得相对人的用意或协助，指导行政相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。（注：参见南博方著，杨建顺、周作彩译：《日本行政法》，中国人民大学出版社，1998年版。室井力著，吴微译：《中日现代行政法》，中国政法大学出版社，1995年版。）
（二）行政指导的方式和类型。行政指导，通常采用说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导，提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法。从行政指导的作用看，一般可以分为助成性行政指导、规制性行政指导和调整性行政指导三大类。
1.助成性行政指导，是指以帮助和促进相对人自身利益或工业的发展为目的，即为相对人国民出主意的行政指导，故又称为出主意的行政指导。例如，农业技术指导、职业指导、职业训练，生活的改善指导、经营指导、保健指导等等。关于助成性行政指导，即当相对人提出申请，要求给予助成性行政指导时，只要写明理由，行政机关就不得拒绝，必须一律公平对待。
2.规制性行政指导，是指为了维持和增进公共利益，预防危害公共利益的现象发生，对违反公共利益的行为加以规范和制约的行政指导。例如，青少年的辅导，违章建筑的防止和抑制企业的集约经营、系列经营等行政指导。
3.调整性行政指导，是以调整相互对立的当事人之间的利害关系为目的的行政指导。例如，因高层建筑物的建设，采光权受到侵害的近邻居民与建筑物所有人之间相互对立时，为调整利害冲突双方谈判而进行的行政指导。调整性行政指导，以行政机关在法律上对当事人某方面或双方有一定的权限为基础，与一般的斡旋、调解有所区别。
（三）行政指导的特征。行政指导是行政机关的一种重要的行为方式，以行政指导方法调整行政机关和行政管理相对人之间的关系，形成行政指导关系。一般认为，行政指导具有非强制性、事实行为性、能动性和优越性四种特征。
1.行政指导的非强制性。即相对人对行政指导服从的任意性。一般说来，行政管理相对人对于行政指导，没有必须服从的义务，即相对人是否服从行政指导，是任意的。相对人认为行政指导合情合理，便服从之；反之，认为行政指导有悖于情理，也可以不服从。这是因为，行政指导是行政机关的非权力性行为，不像行政行为那样具有强制性。相反，行政指导的非强制性，也进一步证实了行政指导的非权力性。
2.行政指导是事实行为。行政指导是行政机关通过指导、劝告、建议及其他不具有法律强制力的手段对相对人施加的一种精神作用。相对人可以服从或协助，也可以不服从、不协助，行政机关和相对人之间不产生任何法律意义上的权利义务关系，不发生任何法律效果，行政指导是事实行为，当然，这也是就原则而言。根据法律规定，行政指导有时也产生一定的法律效果，有时也承认接受行政指导本身具有一定的法律效果。
3.行政指导具有能动性。即行政指导，可以基于相对人的申请，也可以由行政机关根据形势的需要主动地实施。
4.行政指导关系中行政机关具有优越性。在行政指导关系中，行政机关处于比相对人优越的地位。无论是何种方式的行政指导，指导关系的形成，均依赖于情报、知识和觉悟等，而相对人在这方面明显处于劣势。行政指导关系中行政机关的优越地位，是以事实上确保该行政指导实效性的法律上的权限为背景的。
二、行政指导的功能
（一）弥补的作用和灵活机动性。行政指导在形式上没有强制力，通过说服、劝导和引导方式，促进企业采取或不采取某种行为，从而实施政府所制定的政策目标。由于行政指导具有灵活、机动的特点，与强制性的法律手段相比，更便于不失时机地指导变化中的经济活动。在经济行政领域中，根据形势的变化，对有关企业进行经常性的适当而妥贴的行政指导，对避免经济资源的不合理配置，发挥着不可估量的巨大作用。并且对接受行政指导的行政相对人来说，与以权力性命令形式单方面地强制规定义务相比，以行政指导的形式要求协助，在心理上更少了抵触感，比较容易接受。正是由于这些优点，行政指导在现实行政中发挥着主要的机能。适当而迅速的行政指导，对于确保行政目的的圆满实现，有着不可或缺的作用。
（二）引导、助成、促进的作用。行政机关的政策或计划，其本身对相对人就具有较大的引导作用。并且，行政机关还根据有关政策或计划，有意识地引导相对人向一定方面或方向努力，有利于促进相对人自身利益的实现，并有利于从总体上实现公共利益。
行政指导的实施，有利于帮助、促进和保护相对人的利益，从而促进经济、科技、社会向正确、先进的方向发展，故此，称为协助的作用。正如日本神户大学根岸哲教授指出的：“利用行政指导要比利用具有法令强制力的权力行为更有利。对行政机关而言，首先，行政指导能够更为灵活、及时地适应经济社会的急速变化；其次，由于行政指导是在征得企业方面的同意协助下进行的，所以能够更有效地实现行政目标；其三，采用行政指导可以避免因行政程序和诉讼引起的法律纠纷，所以行政成本较低。对于企业而言：首先，由于行政指导大都是由在审批、发放低息贷款和补助金等方面有权给予或拒绝给予企业各种重要利益的行政机关来行使，所以服从行政指导有利于企业的整体和长远利益；其次，由于行政指导是通过行政机关与企业平等地相互沟通、说服来实现的，所以企业的意见能够得到充分反映”。（注：根岸哲提交给1990年10月在北京召开的“法治与社会经济发展国际学术讨论会”论文。转引自冯其江著《日本行政指导制度介评》，《行政法学研究》1997 年第4期。）
三、行政指导与日本经济的发展
（一）市场经济条件下行政指导的必要性。任何国家，都有管理社会、管理经济的职能，都有干预社会生活各方面的各种权力。在现代福利社会国家中，政府必然担负起统一领导全社会政治、经济和文化等各方面事务的重任，特别是在经济管理方面，国家担负着义不容辞的领导和组织责任。当然，加强国家对社会生活必要的行政管理，并不等于要求国家行政管理包揽一切社会事务，通过从中央到基层的行政命令来解决所有问题。世界范围的实践已经无可辩驳地证明，如果在计划经济之“树”上嫁接市场调节之“枝”，就会结出香甜可口的丰硕果实来。这正是解开计划与市场相结合之“谜”的根本点。（注：左中海主编：《日本市场经济体制》，兰州大学出版社1993年版，总序第9页。 ）在日本，一方面，市场竞争是充分的，市场机制是完善的；另一方面，政府力量又是十分强大的，政府通过计划、产业政策、发展战略，并通过各种具体的行政指导手段，强有力地引导着市场机制的运作方向。
1.市场经济是行政指导产生和发展的基础
行政指导是市场经济所要求的行政民主化的结果。在传统的计划经济条件下，政府与行政相对人之间完全是领导和服从的关系，在行政管理领域，采用把一切社会义务都包揽下来的做法，特别是在经济活动中，过分地依赖行政主体和行政隶属关系，制定具有强制性指令性计划、措施来组织、指挥生产，行政命令代替一切。这样，行政指导既不可能存在，也没有必要存在。而市场经济强调发挥管理相对人的主动性和积极性，改变单一地领导和服从的行政管理关系，提出行政管理民主化要求，才使得行政指导有了产生的可能性。
行政指导是市场经济条件下政府行政职能增加的必然结果。随着社会化程度的不断提高，经济结构以及社会生活方式等诸方面的变化，从19世纪末20世纪初开始，各发达资本主义国家转变为社会国家、福利国家。为适应市场经济条件下政府管理众多经济、社会事务的要求，行政权的活化成为必然。这种现象反映在法律上便是行政法的加强。于是作为民主政治和法治体现的“依法行政”便成为各国行政法的普遍原则。市场经济法治过程中，伴随着经济、科技、社会的高度发展，行政迫切要求高效，而国会的立法程序复杂，立法周期较长，对现代行政管理的专门性、技术性秩序不熟识，使得法律已无法满足现代管理的需要。同时，传统的行政管理，也无法完全满足现代管理的需要。于是，依法行政的内涵发生变化，委任立法及行政指导便应运而生，并且不断兴盛起来。
无论是行政民主化的发展，还是政府行政职能的扩大，都是市场经济发展的直接结果。行政指导是在经济、社会发达的情况下产生并盛行的，是经济发展的客观结果。行政指导是市场经济百年发展的过程中，特别是二战以来走上市场经济轨道后，世界各国对于国家观念、市场功能、政府角色、行政模式的认识和政策不断演进的共同结果。
2.行政指导是政府管理市场经济的重要手段。现代市场经济管理，本质上是一种民主的管理形态，也是一种积极的管理形态，而行政指导是在政企双方一致共同受益的基础上采取的民主而积极管理的行政手段，符合现代市场经济发展的本质要求。行政指导具有的应急性、简便性、温和性、实效性等效用，正是现代市场经济发展所要求的。
对于企业来说，服从行政指导也是企业承担社会责任的一种便利渠道。其原因是，行政主体大多有权在审批、许可、发放低息贷款和补贴等方面，给予或拒绝给予企业的各种利益，所以服从行政指导有利于企业的整体和长远利益；行政指导能够在实施行政的过程中使企业的意愿和要求得以比较充分的反映；现代社会越来越强调企业的社会责任。
对于行政主体来说，主要基于两方面的理由而采取行政指导的手段：其一，行政指导是政府对私人企业的劝告，其中包括对私人企业提出指示、建议、希望、通知和意向等。这种劝告没有明确的法律依据，是以政府掌握一定财政分配权、金融控制能力为基础的，因而能够更为灵活、及时地适应社会经济生活的急剧变化；其二，行政指导是在企业方面的同意和协助下进行的，所以能够更有效地实现经济行政目标；其三，采取行政指导可以避免因行政秩序和诉讼而引起法律纠纷，因而成本较低。
一国的盛衰，取决于该国产业的强弱；一国的国力，依存于该国的产业发展。如果一国经济长期不景气，经济增长率钝化，企业利润降低，就会导致国家和地方政府税收减少，中央和地方的财政就会面临崩溃的危险。不景气又带来不景气，微观的恶化堆积的结果必然导致宏观上的恶化。国家干预不是万能的，市场机制的自我调控作用也不是万能的，只有在尊重市场规律的前提下，充分发挥国家的宏观调控作用，才能够尽可能地使国家各行各业健康发展。在条件不成熟的国家，全面导入先进国家的自由竞争原理，不仅不能带来生产发展、经济繁荣，而且必将搅乱产业秩序，激化社会的不安定。所以，在经济不景气的情况下，行政指导发挥作用的余地非常广泛。
当今世界的市场经济国家，普遍把行政指导作为管理经济的一种重要手段，而且程度不同地加以运用，特别是战后日本政府将行政指导作为实现其产业政策的重要手段，较之欧美各国更为频繁、广泛、深入地运用到经济管理的各个领域，从而有力地促成了战后日本经济的飞速发展。
（二）纲要行政的展开。为了迅速适应飞速发展的现代化社会需要，作为行政指导的基准，日本各地方公共团体制定纲要，根据纲要调整建筑行为、宅基地开发、高尔夫球场的建造、大规模店铺的建立等，所带来的地域性纷争，有组织、有步骤地展开，压抑各地适应现代社会的生机和活力。这是因为，由于社会要求十分复杂而且经常处于变动之中，任何国家法律的制定，都不可能完全解决和迅速适应各地出现的新情况、新问题。如果各地出现的新问题都只有等待国家立法才能解决，那就不可避免地产生严重的主观主义和官僚主义，阻碍各地具有本地特色的发展，压制各地适应现代社会发展的生机和活力。
不过，法制行政的原理要求所有行政活动都必须在法律之下进行，不得与法律相抵触。因此，认为这种纲要行政违反了法治行政原理的主张，在行政法学上是非常有说服力的。因为，若行政机关以纲要这种法律和条例以外的行政手段，便可以限制建筑的自由等国民自由，会出现将法治行政的原理空洞化的危险。
但是，在将根据纲要所进行的规制性行政指导判定为违反法治行政原理之前，有必要就这种纲要行政的出现及其能够迅速在全国各地公共团体得以推广运用的原因进行探讨。前面已经简要地阐述了市场经济条件下行政指导的必要性，下面仅以宅基地开发纲要为例作简单分析：
在日本，由于建筑技术的迅速发展以及城市的过密化，地价的急剧上升，促进了城市土地的高效利用。其结果，忽视与周围既存住宅的协调而建起巨大的高层大楼，或者建设过分稠密的商品住宅（所谓黑市开发），给地域环境带来极大的恶劣影响，经常引发与近邻居民的纷争。此外，人口容量大的高层公寓的出现，导致公共服务及设施需要的急剧增加，给当地的公共团体带来行政与财政上的负担，成为地域行政服务质量明显下降的原因。因此，为避免这些弊端的发生，谋求城市的协调发展，地方公共团体便制定宅基地开发指导纲要，对开发业主等进行具体指导。纲要行政上的措施，都是对开发者要求法定外的义务，用以防止乱开发，保护既存地域共同体及居民的生活利益不因为开发而发生急剧变化，以期与开发者之间的利益得到调整。在许多措施中，包括许多为补充法律的不完善，防止地域社会的混乱及居民生活的安定而必不可少的措施。纲要行政之所以至今得以广泛采用，并获得社会各界的大力支持，其原因也正在于此。
综上所述，市场经济体制的建立和发展，要求正确处理市场机制和宏观调控的关系，而决不是迷信“市场万能”，政府放弃对经济管理的任何权力。在这方面，日本走在了现代世界发达国家的前列，市场经济就是在尊重市场规律的同时，由政府积极干预和控制的混合经济。不过，政府的积极干预和控制，不是依靠指令性计划，而是主要运用指导性计划，即经济管理领域的行政指导。经济管理机关根据社会需求的总体预测，提出的若干具有指导性的经济发展指标，不具有强制性，也不具有行政约束力，仅为有关企业和农村经济组织等提供了制定各自具体计划的依据。由于经济管理部门提出的指导性计划是代表全社会利益的，其成立的基础是对全社会发展需要进行客观、全面的认识和科学的分析，因此，指导性计划必然反映各企业等市场主体的要求，在指导和共同切磋的基础上，使国家的总体计划设想和企业的自主安排有机地衔接起来；另一方面，企业要在激烈竞争的社会大潮中求生存，必然将指导性计划和政府提供的具有预测性的经济信息作为自己活动和发展的重要依据，自觉自愿地创造性地贯彻指导性计划。在这种关系中，国家行政指导的正确运用，既可以实现国家的宏观调控，又可以达到搞活经济的目的，使全社会经济活动健康发展。
当然，行政指导并非完美无缺，它本身还存在着许多问题。比如，行政指导削弱了企业自身的责任意识，甚至削弱了行业的自制能力，违背了以消费者为核心的国民利益，往往介入不合理的政治因素，而且责任难以明确，况且其科学性也有待于提高。为此，日本于1993年11月12日颁布了《行政程序法》，把行政指导完全纳入了法律规范。本法不仅对个别法律中有根据的行政指导，而且将行政机关在其职权或所管辖事物的范围内，为实现一定的行政目的而进行的所有事项都作为其规范的对象。但是，《行政程序法》并没有像行政处分那样将最终应该负责任者作为行政指导的主体，而是将实际上直接对相对人施加影响的人作为行政指导的主体来把握，使其存在方式更加透明。
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