中国城市新贫困群体社会保障困境的分析范式，本文主要内容关键词为：范式论文,中国城论文,社会保障论文,困境论文,市新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
城市新贫困社群是不同于传统福利救济对象，可能具有劳动能力但不具备劳动机会，主要由于新体制推进而引起的意识形态变化、制度变迁、社会转型与经济结构变化等原因而造成的结构性贫困主体[1]。
新贫困问题的出现和以下因素有关：世界经济的一体化与国际市场细分；经济结构变迁，劳动力、资金等从第一、二产业部门向第三产业部门转化；意识形态和社会福利供给的变化等等。为了将在这些背景下出现的贫困与原有贫困相区别，学者们将此定义为新贫困[2][3]。就中国而言，新贫困问题不但是经济发展下的匮乏问题[4]，还是一种需要满足的制度性社会排斥问题[5]。
一、贫困问题研究的三个视角
城市社会保障所面临的主要问题是消除贫困基础上的人的全面发展，所以传统上看，由于贫困的诱发原因相对明晰，所以主要是从结构、文化、发展的角度出发来界定贫困者的社会保障的。结构取向的城市贫困研究还认为，贫困不在于贫困者本身的无技能或缺乏动机，而是社会力作用的结果，因此城市社会保障需要将风险的防控视为解决问题的总方针。冲突学派则主张资源不平等分配制度对于贫困问题的产生有不可忽略的作用[6]。功能学派认为城市贫困问题的存在乃社会功能之需要，是一种社会的必然现象，社会不平等是由社会发展的价值目标和功能需要共同决定的，所以其将社会保障定位于有限的非制度政策。
与此同时，文化主义对于贫困问题的关注也在逐步发展。主张文化视角看待贫困问题的学者主要有Levis、Banfield、Harrington、Bourdieu和Gans。Levis主要从贫困亚文化的角度出发去考察贫困者的自然生活状态，其理论对亚文化进行的深刻分析揭示了贫困的主要缘由[7]。非道德家庭主义的代表Banfield则主要从贫困者的利己主义出发去考察贫困者是如何“排斥”外部人士的帮助和集体行为的[8]。文化视角的另一个代表人物Harrinston主要基于贫困的代际转移开始研究，并系统地分析了文化带来的贫困持久性问题[9]。Bourdieu的主要关注点在于四个资本：文化资本、经济资本、社会资本和符号资本，他特别强调了文化资本和符号资本对贫困问题的影响与作用[10]。Gans的研究突出了贫困文化在社会转型中的缓慢型，并认为贫困文化在社会转型期间反而使贫困者与正常社会人群差距加大[11]。
国外关于新贫困问题的发展视角研究目前为止已经形成了较多理论（参见表1）。Mead认为新贫困源于机会的缺乏而不是无能力或者不愿意利用机会，所以，加强新贫困群体的能力建设和发展机会是当务之急[12]。Silverman和Yanowitch从社会转型与新贫困之间的关系来进行探讨，认为社会保障有必要建立赋权机制以增强贫困人群在转型过程中的稳定性[13]。Bauman认为消费的内部排斥是形成新贫困的主要原因，所以社会保障需要加强以抗衡不必要的恶性排斥[14]。
国内的诸多学者也为新贫困问题的研究提出了自己的见解。张成福从行政管理的角度出发对新贫困问题进行了研究，认为新贫困问题的发展研究视角是基于正义、公正、有效率的实现需要[15]。社会学者陆学艺和孙立平则分别从社会分层和社会断裂的角度解读了新贫困问题，并认为当前的新贫困现象是能力剥夺与机会丧失条件下的社会断裂现象[16]。学者沈亚平的研究是从社会取向型政府建设的角度出发去探讨新贫困问题的解决，主张政府责任的介入和社会资本的建设[17]。基于发展视角，邓大松、林毓铭倡导良性的公共政策以回应新贫困社群的需要[18]。彭华民主要在发展型社会福利的基础上对转型期间新贫困社群的需要满足进行了研究，并主张弥合社会排斥，发展个人能力，增强赋权意识[19]。郑功成的主要研究建立于社会公平的价值取向与建制理念，试图构建个体能力建设基础上的福利体制[20]。
由于新贫困问题的深入，城市社会保障有新的发展方向。首先，从人的需要理论来看，政府担负的责任绝不单是提供最基本的生存，还包括为新贫困社群提供能力、机会[21]与自主[22]。政府不但要为新贫困社群提供其基本生存的保障，还需要向他们提供充足的社会保障和疾病预防机制。其次，从发展型社会政策的角度来看，其含纳的社会发展制度理论[23]、积极福利理论[24]和能力剥夺理论[25]也分别强调了政府在城市社会保障中应当着力发展新贫困社群的参与和能动，以避免能力剥夺与机会丧失造成的持续贫困。再次，新贫困群体的社会保障应当注重消弭社会排斥，应当在社会的建设中反对“远离中心”排斥现象，重点关注社会支持与社会活动，保证社会发展进程中的援助的实现[26]。从这三点看，城市社会保障转轨的基本方向也已确定（参见表2）。
二、福利三角分析范式
城市社会保障的责任和内容历来受到学术界的广泛关注，也是城市社会保障研究范式的主要转轨方向。新自由主义、新马克思主义、社会民主主义理论等不同的福利流派①在城市社会保障的责任问题上各有不同的视角，且表现出巨大的差异性。因此，在这两个问题上，不同学者提出了众多的城市社会保障研究范式。
城市社会保障的责任划分问题是城市社会保障问题的首要问题，而视角的不同产生出不同的研究范式。新自由主义主张依靠市场进行综合的福利供给，所以在城市社会保障领域只强调国家的底线责任，对市场的效率非常推崇。因此，其理论建立的研究范式往往以效率与自由作为基本的核心要点来考察福利在经济运行中的地位与效果，强调小政府、自由的公民社会、经济个人主义和市场原教旨主义，对效率而非平等进行公开的认可。新马克思主义与社会民主主义则主张建立全面的“普惠式”福利体制，福利的绝大部分责任由国家担负，城市社会保障自然也就成为一种需要满足的制度。其研究范式的建立与个体的需要满足具有很大的关联。位于两种巨大分野的认识之中，福利多元主义理论与其后期发展的福利三角理论界定了城市社会保障的责任划分，并自成一个分析范式。
福利多元组合理论是福利三角范式建立的基础和前提，而Rose和Johnson在福利多元组合理论的研究进程中无疑被公认为重要的代表。Rose主张依靠政府、市场和家庭三方之一为主导，建立综合的保障体系，将政府、市场、家庭纳入到到整体的福利框架之中。他进一步界定，在现代社会福利的总量等于三者之间的加总。Johnson继承了Rose相关的研究成果，但特别强调了志愿服务的重要价值，并将福利多元主体扩充为四个维度，即提供直接或间接福利的国家福利、提供职工福利或营利性福利的市场福利、家庭和邻里提供的非正规福利、自助或互助组织提供的志愿组织福利[27]。两位学者的研究为福利三角范式的建立打下了基础。
作为福利多元组合理论的继承者，Evers则提出著名的福利三角来解决城市社会保障范式上的困局，即充分调动政府、市场、个体各项主体的力量，形成福利的合力[28]。Evers认为福利三角本身具有不同的组织、价值和规范关系，三种制度的互动对于行动者的具有制约作用，对于福利的政策选择也有深刻影响[29]。
三、中国城市社会保障的范式转轨
从改革开放以来中国城市社会保障的发展来看，中国城市社会保障发展脉络的变化表现在三个方面：一是实现了由基本保障举措向有限能力导向举措进行的转换，二是实现了从道义型保障向制度型保障进行的转换，三是实现了从城市保障制度向农村保障制度进行的转换。这三个表现，从根本上为城市社会保障的发展提供了渐进之路。从基本保障型到有限能力导向型、从道义型到制度型、从城市到农村，中国城市社会保障开始了转轨进程。它开始使政府突破了传统思维的束缚，利用体系合法实现了城市社会保障的定位问题，成为中国城市社会保障问题的重要革新。
但是，这种基于基础生存保障建立起来的城市社会保障范式也随着时间、需求的变化而出现了问题，出现了大量的失效现象。重点表现在三个大的方面：一是从公共政策的持续性上看，公共政策没有能够形成稳定的连续性；二是当前的城市社会保障方式在福利供给上明显不足；三是个体在福利的体系中风险性依然巨大。从公共政策上认识这种转轨的失效，可以总结为随着经济体制的转轨，城市社会保障缺乏对经济体制的宏观上的把握，进而没有形成一个如西方《贝弗里奇报告》似的完整的城市社会保障总体设计。由此，在转轨的过程中尽管取得了很大的成绩，但也付出了很大的代价。
仅仅从一种宏观政策的角度去分析范式的失效问题，很显然过于简单。如果想要深入地剖析这种转轨之中的力量，需要借助于福利范式转轨过程的分析来进行更深层次的追索。研究认为，由于政府对机会的引导不足，市场力量没有体系化地参与到城市社会保障建设的基本范畴内，造成了“福利三角”的扭曲，使这种范式也需要吸纳进更多的参与主体和保障内容来构建另一种福利范式。当前国家在福利供给与城市社会保障的发展中亟需另一场大的转轨来改变这种福利供给的缺位问题。
四、城市社会保障的主体失范
根据福利三角范式，国家作为福利供给的重要一极，需要和市场、家庭一起承担起福利供给的基本责任。国家在福利分配的过程中需要有两点重要的主体参与性质：一是形成国家的最后保障责任，成为福利供给的最后底线；二是需要国家对市场进行强力的引导与干预，以发挥市场这一福利供给主体的效用。
中国的社会转型是同经济改革以来中国所发生的重大变化联系在一起的[30]。在传统的计划经济体制下，这种主体是相对明晰的。这一时期的城市社会保障具有的主要特点是以下几点：第一，建立于传统二元经济结构基础上的城市农村社会福利二元分化。城市形成了针对公有制经济的充分就业保障体系，并辅之以基本生活资料的低价供应来构建城市保障的基础。在此基础上，城市建立起了企业式的养老、疾病、福利等各项事务。在农村地区，则形成了集体经济与平均分配基础上的五保制度、疾病保障制度等等。第二，这一时期的国家承担了两方面的责任，一个是给予最后责任的保障制度，形成了以国家为最后责任人的制度体系；另一个是促进经济的运行，依靠计划经济进行统一的协调，这间接地起到了促进市场的重要作用。第三，城市社会保障是国家的责任，国家的主体责任是相对明确地。可以说，在传统的计划经济体制下，国家作为“福利三角”的重要一极，参与并主导了社会福利供给的发展趋向，这一种经济运行与社会发展体制尽管对个体自主性限制过多，但就保障效果来讲，基本能够较为有效地解决政府的福利主体问题和福利供给内容问题。所以，这一时期，一种基于“平均分配”意识下的“全覆盖、低水平”的保障被有效地建立起来。
如果不考虑经济体制，这种计划经济体制下的城市社会保障范式是一个很好的保障模式（如图1）。国家与公有制企业实际上充当了基础保障地位，为家庭保障提供了必要的平台。这种保障方式就主体来看相当明确，国家通过公费医疗、低价供应保护个体的权益，并作为家庭保障的重要方式之一而存续。企业或公社在计划经济体制下由于不具备明确的市场参与性质，就城市社会保障功能来看，是国家对外延伸的一个代理或网点。国家及其城市社会保障的代理机构在城市社会保障制度的形成过程中起到了巨大的作用。同时，这种稳定的城市社会保障制度，实际上也构成了一个城市社会保障领域中不错的保障模式。
计划经济体制下的城市社会保障模式随着计划经济的破碎而变化，这一体制也瞬间予以瓦解。当然，仅仅就城市社会保障角度来看，无论是保障广度和深度，抑或是保障的效果，计划经济体制下的城市社会保障模式都是不错的。但是，由于它所依存的经济基础激励程度不高，所以造成了其制度本身必然需要进行转轨。
图1 中国城市社会保障转轨过程中城市社会保障责任范式的变化
转轨后的制度本身从历史条件上看是适应时代发展的必然要求，转轨的过程中也取得了重要的成就。但是，这并不意味着这种改革就必然一帆风顺。尤其是计划经济与市场经济属于不同性质的经济体制，改变这种经济体制往往意味着对很多制度的整体颠覆，所以难度可想而知。中国城市社会保障体制在这种转轨的过程中，尤其是在20世纪90年代中期出现了福利主体的缺位，并进一步导致整个福利三角体系出现了倒置，损害了福利改革的一贯性。特别是90年代中期后，产业结构调整和经济全球化将大量传统工人抛入下岗与失业的境地，他们的经济和社会地位急剧下滑，并沦为弱势群体，其社会保障就更加无从谈起。
转轨后的福利范式有几点显著的特点：第一，国家作为城市社会保障的主导者的地位开始下降甚至隐蔽化，造成国家在从事城市社会保障工作时很难真正了解城市社会保障的本质属性，并且将这种福利供给的义务转轨成了一种权力的施与过程。最为明显的特征是国家提出了“收缩化”的福利供给思路，这就无形地将本来是国家必须要加以实现的福利供给与权益保护责任嬗变为对整个社会的“积极贡献”，这显然抹杀了城市社会保障中政府的福利参与主体的地位。第二，福利范式的转轨将家庭独自放置在了城市社会保障的最前沿，依靠自我保障成为个体或者家庭唯一选择和被迫选择。本来在国家基础上才发挥作用的家庭保障被新的经济体制搬移到了基础地位，并使之随时可能暴露于国家提供的城市社会保障体系之外。第三，福利范式的转轨没有将国家规范引导市场的保护作用提到重要的位置。并不是市场中所有的独立经营个体都具有强烈的社会责任，因此需要国家对于企业履行的城市社会保障责任进行严格的监督与引导。但是，由于新经济体制下政府，尤其是地方政府更加关注于经济发展水平，对城市社会保障的关注力度下降，所以往往将企业置于城市社会保障的第二层防线。这样，传统意义上的福利三角就会演变成一种福利三角的倒置，政府将福利供给的责任隐形化，并将个体与市场的福利主体地位前移，“现实—理性”的社会保障制度[31]和基础整合的社会保障体系均没有形成，造成了福利供给的不畅，这点也突出地表现在社会保障的领域之中。
这样，传统的城市社会保障所形成的稳固性就随着城市社会保障思路的变化而出现了主体的转轨。原来较为稳定的城市社会保障制度被全新的福利供给范式所代替，并形成了福利三角的倒置。出现这种倒置容易造成以下几点危害：第一，由于个体或家庭的保障力度相对来讲抗风险性较小，所以难以形成长期有效的家庭社会保障。同时，由于家庭的核心化特征日益突出，调剂力度减弱，这也造成家庭在发展中容易出现诸多问题。在实际的发展中，由于重大疾病、突发疾病等非体制性因素造成的医疗福利缺失现象十分严重，福利供给在效果上不能够很好地得以控制。第二，个体与家庭的福利供给缺失，容易引发相关人口的群体化趋势。由于中国传统的大家庭观念仍然在部分地区存在，客观上为家族内部的适度互济提供了思想条件。当社会福利供给不能够大幅度地实现对新贫困社群的合理保护时，往往容易诱发福利供给的客体因贫困而导致对相关家庭的索取，造成家族内部医疗福利互济的失效。第三，个体与家庭因制度原因造成的医疗福利丧失，往往容易引发对社会的强烈不满，如果形成一种群体化的共识，则是一个威胁执政基础的重要因素。群体化的过程是一个形成群体共识的过程，个体思想在组成群体思想的进程中，如果没有适度的福利供给，则可以使之立即转化为一种潜在的社会问题。
五、城市社会保障领域的内容失范
关于城市社会保障的内容，从福利供给的开始，就是一个相当敏感且实际的问题。现代体制下的城市社会保障在福利国家的构想《贝弗里奇报告》中有所体现，主张“全面”、“普遍”的福利供给内容。目前，欧洲各国建立的城市社会保障体制中均有针对“广泛性”福利供给的内容。其保障主导思想是维护人的基本权益，保护个体最基础的“自由”与“生存”，并顾及“平等”、“公平”，其城市社会保障的方面涉及了食物安全、保健、教育、疾病预防等各项内容。
中国自新中国成立以来一直采取的是一种计划经济体制下的社会保障方式。这种社会保障方式依托于全民就业、物资配置和低度供给，对于防止贫困人口的问题扩大具有极为重大的意义。一方面，个体与家庭由于从属于一种集体经济模式下的生产，其社会保障的程度虽然不高但是基本是全民覆盖，这样就使需要城市社会保障的人口比重大幅度降低，能够缓解城市社会保障的压力。从覆盖内容上看，城市社会保障惠及了几乎所有需要保障的方面，并以各个单位为依托形成了强大的保障力量。另一方面，即使部分个体由于疾病、意外事件陷入贫困，集体经济也能够将家庭互济的作用充分发挥，个体在大集体经济下的城市社会保障中具有更大的保障力。对于灾害导致的集体经济的困境，国家会实现宏观物资供应的调整。所以，计划经济体制下的城市社会保障，尽管水平不高，但是无论从充分性还是从普遍性来看，这种城市社会保障行为在当时的历史条件下都不失为一种较为公平的保障方式。
改革开放以来，中国的城市社会保障思路一直是一种服从国家体制下的福利供给方式，长期以来建立的基础是国家与社会的稳定。所以，在城市社会保障的内容上，国家20世纪仅仅以保护基本生存作为其基本需要的满足，不强调对个体发展、社会参与的保护。特别是20世纪80年代以后，随着“效率优先、兼顾公平”思想在社会保障领域的大规模普及，社会发展让位于经济发展，呈现出了新贫困群体在能力建设与参与机会上的显著不足，大大制约了社会保障的良性发展。2003年以来，国家开始逐步强调政府在社会保障方面的责任，加大了城市社会保障的资金支持力度，社会保障的保障内容开始出现了良好的变化。2008年，民政部提出了社会保障由“补缺型”向“适度普惠型”进行转轨，从而开始了另一场城市社会保障领域的重大变革。但是，客观上讲，中国的城市社会保障情况在改革开放的转轨过程中依然存在了很强的内容失范现象。
图2 中国城市社会保障转轨过程中城市社会保障内容范式的变化
政府的城市社会保障内容失范，主要体现在对个体的城市社会保障缺乏多重的保护，个体在保健、教育等环节上没有得到很好地保护。出现这种福利供给失效的原因在于政府的定位问题与社会保障理念问题。从改革开放以来的经验来看，由于一种官本位的价值取向，政府的福利供给定位于一种对政策的执行行为而非一种对贫困个体的社会服务行为，所以在定位之中，官僚科层制的作风仍然存在于广大的基层政府。社会保障理念的问题也同样存在，在社会保障之中出现的主要是将保障视为一种政府的惠及施与行为而非政府的一种责任与义务。这样，在城市社会保障的过程中，政府将主要定位设立于如何减少财政开支，降低个体需求的角度，这样的一个定位显然于城市社会保障的本质要求是不相符合的。
当前，大部分城市贫困者已经由传统的贫困者（“三无人员”）转移成为了新贫困者，成为由于新体制推进而引起的意识形态变化、制度变迁、社会转型与经济结构变化等原因而造成的结构性贫困主体。在当前的条件下，对这部分群体的福利供给应当格外引起政府的关注。然而，在这部分主体的城市社会保障进程中，政府在当前的福利供给中出现了一定的困局。这种困局的形成源于政府没有将城市社会保障中个体的生存、能力建设、社会参与作为三个连续的变量加以综合考虑，导致现行体制中城市贫困群体的权益没有得到合理保护。所以，防范城市新贫困群体福利供给困局的另一个主要方式就是要形成一体化的福利供给链条。
六、研究结论
在当前的中国的城市社会保障行为中，国家的作用没有完全凸现出来，从主体到内容均出现了严重的失范问题。主体上看，国家在福利三角中的作用被削弱化与隐性化，没有充分发挥国家的福利供给效用，对市场的规范也有待提升；从内容上看，国家没有对新贫困人群的能力建设与社会参与进行联动保护，从而使国家在城市社会保障内容上陷入巨大的困境。
建议国家应加强责任意识，强调作为福利三角一体的基础性作用。同时，国家应该进一步完善福利供给的思维，加强对贫困社群社会保障的投入以保证福利三角的稳定性。在社会政策方面，国家应当努力刺激与倡导贫困者的社会保障，努力调整市场福利供给，通过一体化的福利供给策略，在进一步的福利提供中谋求社会保障的进一步深化与开拓。福利三角的倒置是中国城市新贫困群体社会保障遭遇困境的根本原因，优化家庭责任、开拓市场保障机制、健全政府管理是使福利得以提升的三个基本维度。
注释：
①关于福利理论流派的划分学术界有不同的看法。Titmuss(1974)主张剩余主义、制度再分配主义、社会主义的流派划分，George和Wilding(1976)认为福利流派应当划分为反集体主义、勉强的集体主义、费边社会主义、马克思主义，Mishra(1977)则认同社会改革、公民权理论、趋同主义、功能主义和马克思主义的划分，Pinker(1979)对流派的认识是古典经济学理论、新重商主义、马克思主义，Room(1979)的看法是市场自由主义、政治自由主义、社会民主主义、新马克思主义，Midgley(2000)则赞同制度取向型、保守主义取向型、激进或批评理论、女性主义、福利多元主义、社会发展取向、种族政治取向的研究视角。