国家审计推动完善国家治理效果的实证分析——基于省级面板数据的经验证据，本文主要内容关键词为：国家论文,实证论文,省级论文,证据论文,面板论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。与此同时，世界审计组织在2013年的《北京宣言》中指出，国家审计（有学者将之称为政府审计，本文认为其与国家审计同义，故不加区分）是国家治理的重要组成部分，各国最高审计机关的共同目标是促进国家和全球良治。可见，国家审计在推动完善国家治理、实现国家良治过程中肩负着特殊的使命。这也是国家审计的根本任务。衡量国家审计的作用不仅应关注其是否发现和报告了违法违纪问题，而且应关注其是否履行了矫正职责，因为发现只是第一步，矫正才是最终目的，矫正比发现和报告违法违纪问题更重要（王跃堂，黄溶冰，2008；Liu and Lin，2012）。国家审计通过查处违规违纪问题而取得的效果更值得我们关注和探讨。 国家治理是指国家通过配置和运作公共权力，执行一定的政治理念，围绕着特定秩序，对公共事务进行调控、引导和支配，使之保持良性和可持续发展的善治状态和过程。国家治理主体除执政党和政府外，还包括市场与企业、社会和公私机构以及超国家和次国家等机构组织。在整个巨大的治理网络中，不同治理主体彼此之间相互协调和共同发挥治理作用，其中市场、政府和社会组织构筑了三足鼎立的态势，在治理中发挥了主体作用（何增科，2014；廖义刚，陈汉文，2012；张慧君，2009）。国家审计是国家发展的社会产物，其产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生和使命，国家治理的目标决定了国家审计的方向（刘家义，2012）。国家审计与国家治理存在内生的影响关系。 一方面，完善国家治理需要改善国家审计工作，提高国家审计效力。国家经济社会环境的不断变化，人民生产生活的不断发展，要求提高政府执政能力，完善国家治理。国家审计随国家治理的目的、任务、重点和方式的转变而转变。这是国家审计不断推进的内在动力。 另一方面，国家审计又反作用于国家治理，对国家治理产生新的要求。作为国家治理系统的重要组成部分，国家审计自身会随着环境的变化而不断变革，并引致国家治理系统发生渐进性或实质性变革（张俊民，张莉，2014；李厚喜，2012）。但是，国家审计功能的发挥是否有效推动各级政府尤其是受国家审计直接监管的地方政府治理以及所达到的效果，尚缺乏经验证据的有力支撑。 本文立足国家治理，以地方政府治理作为基础进行研究，从国家审计视角探讨市场治理、政府治理和社会治理的内涵及其相互关系，以为国家审计与国家治理的密切关系提供有益的经验证据。 本文重点阐述：首先，从国家治理现代化内在要求出发，将国家审计与国家治理的关系细化为国家审计与市场治理、政府治理和社会治理三个方面，从而深化国家审计推动完善国家治理路径的理解和认识。其次，从实践角度探究了国家审计发挥作用的具体形式，有助于更好地认识和提高国家审计推动完善国家治理的效果。 二、文献回顾与研究假设 （一）文献回顾 本文前面已经指出，国家审计是国家治理的重要组成部分（刘家义，2012）。学术界研究国家审计和国家治理的文献主要有以下三种：一是阐述国家审计和国家治理的关系；二是阐述国家审计推动完善国家治理的路径；三是阐述国家审计发挥“免疫系统”的治理功能。 阐述国家审计和国家治理关系的研究文献比较多，其要点是：国家审计是国家治理的重要手段之一。国家审计是推动国家治理的重要力量，能够推进国家治理的有效性、法治性和主体多元化（刘家义，2012）。学者们指出，国家审计在提高政府透明度、惩治腐败、维护国家安全、协助国家应对危机等方面发挥着越来越重要的作用（李嘉明，2012）。国家治理水平为国家审计的开展提供环境支持，国家治理的产权属性、基本特征、其他特征和机制本身的完善都会对国家审计产生影响（蔡春，蔡利，2012），随着政府角色的转变，国家审计边界由目前的公共财政拓展为公共产品（靳思昌，张立民，2013）。 阐述国家审计参与国家治理路径的研究文献从审计项目类别出发，提出加强经济责任审计、政策执行审计和审计结果公告制度，推进国家治理（陈英姿，2012）。有学者指出，开展公共政策审计是审计机关服务国家治理的重要途径（王姝，2012）。有学者基于信任和融合视角，提出国家审计推进治理的现实要求和实现“大财政审计”的必然趋势（孙永军，2013）。也有学者通过构建国家审计治理指数模型来计算各省市的国家审计治理指数，结果表明不同省市之间的差距较大，全国的整体水平离行业满意水平存在较大的差距（郑石桥等，2014）。还有学者从审计人员视角讨论审计结果公告制度、公众参与制度及审计独立性建设三条治理路径的可行性和实用性（张立民，许钊，2014）。有些学者从公共理论出发，认为国家审计应以新公共服务等理论中的政府责任体系为基础，实现审计服务功能的提升（孟焰，孙永军，2014）。还有些学者基于受托经济责任观，提出包括构建全新的公共受托责任报告体系，创新国家/政府审计对象载体；推进政府绩效审计；深化经济责任审计等国家审计服务国家治理的实现路径（蔡春，蔡利，2012）。也有些学者以信息经济学为基础，按委托代理关系、机会主义、治理机制和政府审计的逻辑关系，分析政府审计对公共权力的制约与监督（郑石桥等，2014）。还有学者基于嵌入理论，从社会转型和国家治理角度，分析国家审计在缩小社会不平等和降低不安全上的治理作用（王兵等，2014）。 阐述国家审计的治理功能的研究文献指出，国家审计作为一种特殊的控制机制，通过发挥其监督、鉴证和评价等功能，能够保证和促进公共受托责任的全面有效履行，进而促进国家治理效率的提升（蔡春，蔡利，2012）。长期以来，有关国家审计治理功能的研究主要以规范分析为主，仅有少数学者从经济权力监控及腐败治理（Liu and Lin，2012；李江涛等，2011）、绩效审计的治理功能（Tillema and Bogt，2010）、提升政府透明度（朱荣，2014）、维护财政安全（刘雷等，2014）、地方审计机关的作用及影响因素（唐雪松等，2012）等方面进行实证研究。 上述文献表明，虽然研究者普遍认为国家审计对推动完善国家治理有积极作用，但现有关于国家审计治理功能的实证研究主要侧重在腐败和绩效审计某个方面，未能全面阐述国家审计对国家治理的作用，研究结论不够全面，这正是本文需要回答的问题。 （二）理论分析与研究假设 现代社会，国家治理主体结构可以划分为由一系列相互关联的制度、组织和机制构成的政府、市场和公民社会三大制度系统，国家治理正走向以政府、社会和公民为多元主体能动的合作治理时代。国家审计作为国家治理的重要组成部分，在国家治理中发挥着积极作用，主要表现为推动市场治理、政府治理和社会治理。 1.推动市场治理。市场治理是国家治理的首要前提条件和经济基础，其目标是稳定市场秩序，实现公民广泛参与市场、经济增长可持续性和社会福利与分配公正。政府或其他主体履行管理公共事务职能的经济基础，从狭义上讲是公共财政，从广义上讲是公共资源（吕炜，2006）。公共财政是实现国家治理的重要方式，以政府为活动主体，征集和运用公共资金满足社会公共产品、弥补市场失效（刘晔，谢贞发，2008）。政府活动不断扩张带来公用支出的不断增长，是经济社会发展的一个客观规律，必须通过审计对公共支出进行有效控制。国家审计是确保公共财政和公共资源有效运行的重要手段。国家审计机关通过对市场经济秩序的审计监督，揭示政府部门在履行调节、监管和服务职能中的不作为、乱作为行为，以及市场主体的无序竞争行为（尹平，2011）。加大对经济运行中突出矛盾和潜在风险的揭示和反映力度，维护国家经济安全，营造良好市场竞争环境，促使市场主体间的利益平衡，提高社会总资源运行效率，就能够推动完善市场治理。基于此，本文提出如下研究假设： H1：国家审计力度越大，地方政府经济水平越高。 2.推动政府治理。政府治理是国家治理得以实现的次要前提条件，为其他治理提供有效的监管与发展空间，创造良好的治理环境。政府治理的目的是解决公共需要问题，提高政府运行绩效（秦荣生，2007）。国家审计通过评价政府及其职能部门的公共政策制定、执行情况和效果，加强对政府部门和工作人员权力行使情况的审计监督，为决策者提供依据和参考，完善政府运行机制，推动建设法治政府和服务型政府。国家审计通过绩效审计、预算编制审计等形式，监督政府部门财政、财政收支及相关经济活动的真实性、合法性和效益性，促使地方政府管理部门有效地降低行政成本，提高工作效率。国家审计可以促进领导干部廉洁自律。国家审计机关开展的领导干部经济责任审计，实现了审计监督与组织监督、纪检监督的有机结合。通过审计，推动了领导干部遵纪守法意识的增强和自我约束能力的提高（安徽省审计学会课题组，2012），为正确选拔任用干部提供了参考依据。国家审计监督属于政府内部监督，通过持续、动态监督，及时、主动地发现潜在的腐败线索（彭华彰，2013）。经济腐败是政治腐败的一种表现形式，国家审计通过加大对腐败案件和经济犯罪案件线索的揭露和查处力度，促进廉政建设。国家审计通过查处各种以权谋私、行贿受贿、挪用公款等违法犯罪行为，能够对政府官员起到威慑作用，防治权力的异化和腐败行为的发生，从而提升国家治理效率和效果。基于此，本文提出如下研究假设： H2：国家审计力度越大，地方政府行政管理成本就越低、管理效率就越高。 H3：国家审计力度越大，地方政府治理腐败的力度也越大、效果也越好。 3.推动社会治理。社会治理的目的是构建和谐社会、实现科学发展、满足社会成员的需求，是国家治理的最终归宿。公众参与在社会治理领域发挥着基础性作用（陈蔚涛，2014）。满足公众的知情权是公众参与社会治理活动的基础条件（李大勇，2011）。加强政府信息公开，可以保障公民的知情权，实现公民有效地参与决策过程并对公共管理进行监督，有效提升公众对政府的信任（于文轩，2013）。公民知情权是国家审计的外部动力和审计推动治理需求，“透明政府”是审计推动完善国家治理应有的选择。审计的基本功能之一是增加信息的可信性。国家审计通过披露审计信息，能积极推进政府信息公开，在促进政府透明度提升方面发挥积极的治理作用（朱荣，2014）。国家审计公布高质量的审计信息，不仅能够披露政府行为，对政府的政务公开水平进行监督和评价，推动政府信息的公开透明（蔡春，蔡利，2012），而且可以展示国家审计工作，告诉社会公众审计机关做了什么，接受社会公众、同行或相关部门的监督和评价（廖义刚，陈汉文，2012）。国家审计通过推进政府信息公开，有效推动完善社会治理。基于此，本文提出如下研究假设： H4：国家审计力度越大，地方政府信息越公开。 三、数据来源和研究设计 （一）数据来源 本文的国家治理基于地方政府视角，因此选择的是我国31个省、自治区和直辖市的地方政府数据。被解释变量和相关控制变量来自2003～2012年《中国统计年鉴》和《中国检察年鉴》，其中，政府信息公开数据来源于中国软件测评中心发布的《中国政府网站绩效评估报告》，可搜集到的数据区间是2004～2012年。由于2006年我国政府财政收支分类改革后，财政统计口径出现较大变化，因此行政管理支出数据研究区间是2003～2006年。国家审计数据来源于2003～2012年《中国审计年鉴》。本文所有数据处理均采用Stata12.0统计软件完成。 （二）研究设计（内容略，编者注） 四、实证结果分析 （一）描述性统计；（二）相关性分析；（三）多元回归分析；（四）稳健性检验。（以上内容略，编者注） 五、研究结论和政策建议 （一）结论 本文以2003～2012年我国31个省、自治区、直辖市的面板数据为样本，实证检验了国家审计对市场治理、政府治理和社会治理三个方面的影响。实证研究结果表明：国家审计力度越大，越能提升地方经济水平，降低地方政府财政支出中的行政管理费用比例，有效治理地方政府腐败，促进地方政府信息公开。同时说明，国家审计在推动完善市场治理、政府治理和社会治理方面的效果只是初步的，需要进一步加强和完善。 （二）政策建议 基于上述结论，本文从查处腐败案件、加强领导干部经济责任审计、健全审计结果公告制度和提升审计信息化水平四个方面提出对策建议： 1.继续重视和推进查处腐败案件、惩治腐败，提高政府信息透明度。具体有以下几点： 第一，根据反腐倡廉的制度体系或根本性法律法规来明确国家审计的权力和职责，制定并落实审计机关移送案件线索的反馈落实机制。 第二，扩大国家审计在治理腐败中的权力，赋予审计机关对阻碍审计权力行使行为的处罚权。 第三，促进政府公务人员道德规范的完善，加强审计机关自身廉政建设，树立良好形象。 第四，进一步完善国家审计信息披露机制，提高信息披露水平，推动政府透明度建设。 2.进一步加强领导干部经济责任审计和绩效审计，促进提高政府效能。提升绩效审计在审计工作中的比重，党政领导干部经济责任审计是国家治理体系中监督系统的重要组成部分，应予以强化。国家审计应该建立全面的财政绩效审计评价体系，以促进提高政府效能。 3.健全审计结果公告制度，促进提高公民的知情权和参与权。从构建和优化审计结果公开机制的良性运行环境、完善审计结果公告质量控制制度、加强信息反馈和结果追踪工作等方面进一步加强审计结果公告制度。 4.全面提升审计机关信息综合能力和信息化水平。信息获取能力是审计机关的核心竞争力。国家审计应该加强审计项目计划的战略规划研究，进一步重视审计项目的前期调查分析和事后总结研究，建立统一的信息平台，整合信息资源，提高信息利用水平。 借助信息化、网络化手段提升国家审计效率，成为国家审计的发展趋势之一。信息获取能力是审计机关的核心竞争力。利用和挖掘审计机关的信息获取优势，提升信息的综合、分析、提炼能力，是提升国家审计机关服务国家治理能力和作用层次的重要途径和手段。目前审计信息收集存在碎片化问题，缺乏统一的信息平台，信息反馈不及时、质量有待提高，审计成果利用率不高。因此国家审计应该：①加强审计项目计划的战略规划研究，增强项目安排的计划性、科学性、连续性，增强审计信息获取的系统性和前瞻性。通过战略规划，将审计总体目标与年度审计项目安排相结合，有目的、有计划地开展系统的信息获取工作。②进一步重视审计项目的前期调查分析和事后总结研究，加强基础工作，增强审计信息的全面性，提升审计信息质量。③建立统一的信息平台，整合信息资源。④加强和提升对存量信息的分类、整理、分析、提炼、综合、挖掘能力，提高信息利用水平和利用层次。标签：国家审计论文; 面板数据论文; 审计计划论文; 审计质量论文; 治理理论论文; 审计软件论文; 有效市场论文; 政府治理论文; 审计目标论文; 数据治理论文; 实证分析论文; 经济论文; 时政论文;