水环境保护投融资政策与示范研究（上）——2.我国水环境保护政府投资问题研究，本文主要内容关键词为：水环境论文,投融资论文,政策论文,我国论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着经济的快速发展，城市化和工业化进程的不断增加，我国水环境污染问题日益严重，并在一定程度上危及到了社会经济的可持续发展和人民群众的身体健康及生命安全。在此背景下，我国对水环境保护、水污染治理的重视程度越来越高，水环境保护政府投资力度不断增加，水环境保护投资产出成效较为显著，但总体来看，还是存在不少问题。本文针对我国水环境保护政府投资现状和存在的问题，提出完善我国水环境保护政府投资的政策建议。
一、水环境保护政府投资的必要性
政府水环境保护投入是实现我国经济社会可持续发展的必然要求，而“公地的悲剧”与水环境保护投资的外部性是政府投资的理论基础。
(一)“公地的悲剧”与水环境保护投资的外部性是政府投资的理论基础
水作为一种公共品，其产权难以私有化，特别是对那些不断流动的水来说，其产权的保护成本太高。正是由于水的公共产品特征，才导致水的过度污染。由于水是免费使用的，没有私有产权的保护，因此，一些企业、家庭便将废弃物大量排入水中，而不用承担任何责任，也不用负担任何成本，结果更多的企业和家庭将废弃物排入水中，造成水质严重下降、产生污染。因此，对社会来说，污染所带来的成本很高，但对各个污染者来说，他们几乎没有成本，也就没有约束来减少排放，这就是“公地的悲剧”。“公地的悲剧”从另一个角度说明，水环境保护是具有外部性的。而正是由于这种外部性的存在，私人和企业通过自发机制是不会进行水环境保护投资的。一方面，水环境污染的负外部效应导致私人成本与社会成本、私人收益与社会收益的不一致，从而使私人最优与社会最优之间发生偏离，资源配置出现低效率，环境污染所带来的私人收益远大于其成本；另一方面，水环境保护的正外部效应使得污染治理企业无法因其社会贡献获得满意的经济回报，水污染防治方面就会出现“免费搭车者”。如果所有的社会成员都成为“免费搭车者”，水污染治理投入会出现供给量不足、甚至为零的情况，就会导致“市场失灵”。
从一个流域范围角度看，“公地的悲剧”仍然上演，说明地方政府同样缺乏水环境保护投资的激励机制。以城市污水处理厂为例，在一个流域内，城市污水处理厂位于某个特定的城市内，通过集中处理生活污水，该城市的排水水质大幅改善，但这样只能使该城市下游城市或地区的水质得到改善，却无法提升上游来水的水质状况。对该城市来说，本市内的污水处理厂基本没有给自身带来收益。因此，该城市居民在没有利益驱动的情况下，也就不会关心污水处理厂的兴建。而作为决策者的地方政府，从利益角度出发，自然也不会积极地出资兴建污水处理厂。换句话说，如果地方政府对基础设施建设项目有一个优先序，那么与市内绿地等相比，污水处理厂的建设将被排在一个比较靠后的位置。这也就解释了为什么污水处理厂建设迟缓，而城市绿地建设却非常迅速的原因。
综上说明，“公地的悲剧”与水环境保护投资的外部性是政府特别是中央政府进行水环境保护投资的重要理论依据。
(二)我国水环境保护的重大意义与政府支持的必要性
随着经济社会的迅速发展，人口的增长和生活水平的提高，人类对河流、湖泊、水库、港湾等的污染日趋严重，正在严重威胁人类的生存和可持续发展。正如许多科学家所预言的，如果人们在发展经济中不注意保护环境，最终将使自己失去赖以生存的环境而导致自身的毁灭。面对越来越严峻的污染公害，许多国家都制定了一系列关于水环境保护的法律和政策措施，加大了政府对水环境保护的投入。
水环境污染在我国也相当严重。根据2008年《中国水资源公报》数据统计，河流水质严重污染(劣Ⅴ类)的占20.6％，省界水体水质严重污染(劣Ⅴ类)的占27.5％，湖泊水质严重污染(劣Ⅴ类)的占23.3％。近几年，水环境污染出现进一步恶化的趋势，不断出现大面积的河流和湖泊污染灾害。2008年，国家重点治理的“三湖”中，湖体水质均劣于Ⅲ类，Ⅳ类、Ⅴ类、劣Ⅴ类水面积分别占评价面积的7.4％、27.2％和65.4％；滇池耗氧有机物及总磷和总氮污染均十分严重，Ⅴ类水面均占评价水面的28.3％，劣Ⅴ类水面占71.7％；巢湖东半湖评价水面水质为Ⅳ～Ⅴ类，西半湖为劣Ⅴ类，总体水质为劣Ⅴ类。更为严重的是水污染事故频繁发生，已经成为制约我国经济发展的一个重要因素，根据国家环保总局和国家统计局联合发布的《中国绿色国民经济核算研究报告》，2004年全国因包括水污染在内的环境污染造成的经济损失为5200多亿元，约占当年国内生产总值的4％。从当前水环境污染的情况看，加强政府对水环境保护的支持和投入，对于实现我国经济社会可持续发展具有重大的意义。
二、我国水环境保护政府投资的总体情况
随着经济的快速发展，城市化和工业化进程的不断增加，我国水环境污染问题日益严重，并在一定程度上危及到了社会经济的可持续发展和人民群众的身体健康与生命安全。在此背景下，我国对水环境保护、水污染治理的重视程度越来越高，水环境保护投资力度不断增加，水环境保护投资产出成效较为显著。
(一)水环境保护投资的总体情况
从2003-2008年度数据来看，我国用于环境污染治理投资额不断增加，占GDP比重也在逐步提高，其中用于工业污染源污染治理特别是废水治理的投资增长较快。
从表1可以看出，2008年我国工业污染源治理投资和废水治理投资均比2003年翻了1倍之多。废水治理投资产出效果较为明显，同期工业废水排放达标率、工业用水重复利用率、城市污水处理率、城市生活污水处理率水平显著提高。
(二)水环境保护政府投资总体情况
2006年以前，我国水环境保护投入的主要来源是国债资金，例如“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1119亿元，其中，国债资金安排1083亿元。①国债资金用于水环境保护的投入方向主要包括以下两个方面：
图1 2003-2008年我国水环境保护投资的产出成效
资料来源：根据《中国统计年鉴(2009)》相关数据整理。
一是“三河三湖”水污染治理。“三河三湖”是指辽河、海河、淮河和太湖、巢湖、滇池。“三河三湖”流经我国人口稠密的聚集地，这些重点流域的水污染治理事关我国接近半数的省市社会经济发展，以及人民群众的生活质量，是我国水污染防治工作的重中之重，我国水环境保护中央政府投资开始阶段也主要是围绕“三河三湖”水污染治理进行的。从1999年起，国家在国债投资中，专门设立了“三河三湖”水污染治理国债专项，主要用于城市污水处理厂及污水主干管建设，辅以部分河湖清淤等综合整治项目。
二是三峡库区及其上游地区水污染治理。“九五”和“十五”期间国家投入181.67亿元人民币在三峡库区及其上游建设了一批城镇污水、垃圾处理设施，清理了库底固体废物，确保库区水质安全。
2006年，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算，水环境保护投资开事主要从财政预算中安排。2007年，财政部和国家环保总局出台《中央财政主要污染物减排专项资金管理暂行办法》，设立了减排专项资金。2007年，中央财政安排了235亿元支持节能减排，其中与水污染治理直接相关的中西部城市污水处理厂配套管网建设资金和“三河三湖”水污染防治资金分别为65亿元和50亿元。2008年，中央财政安排了270亿元支持节能减排，其中与水污染治理直接相关的中西部城市污水处理厂配套管网建设资金和“三河三湖”及松花江流域水污染防治资金分别为70亿元和50亿元。此外，加上中央建设投资中安排的148亿元，2008年中央财政共计安排418亿元用于支持推进节能减排工作。
除了上述用于城市污水处理厂配套管网建设资金和“三河三湖”水污染防治资金以外，与水环境保护直接和间接相关的还有以下几个方面：
一是农村环境综合整治投入。近年来，中国政府在广大农村地区开展环境优美乡镇、生态文明村等创建活动，推动农村环境综合整治。国家重点在“三湖”地区和长江三角洲、珠江三角洲、黄河三角洲地区，开展畜禽渔养殖污染、面源污染的综合防治示范。2008年，中央财政安排3.36亿元转移支付资金用于农村改厕和水质监测工作，以进一步改善农村饮用水和环境卫生状况。另外，2008年11月中央出台的10项扩大内需的重要措施中，加快农村基础设施建设名列第二。2008年第四季度中央新增1000亿元资金中，291亿多元用于农业、林业和水利等基础设施建设，其中有些与农村面源污染治理直接或间接相关。
二是水环境保护科研投入。2007年，国家环保总局环保科研项目经费突破了3亿元，相当于过去5年环保科研项目经费的总和。根据《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，国家设立水体污染控制与治理科技重大专项(简称水专项)，项目研究内容主要涉及湖泊、河流、饮用水、城市、监控预警、战略政策等六大方面。水专项将分三个阶段进行组织实施，第一阶段目标主要突破水体“控源减排”关键技术，第二阶段目标主要突破水体“减负修复”关键技术，第三阶段目标主要是突破流域水环境“综合调控”成套关键技术。水专项是新中国成立以来投资最大的水污染治理科技项目，总经费概算300多亿元，水专项对于构建中国水环境管理技术体系和水环境保护技术支撑体系具有重要意义。
除了中央政府投资之外，实际上我国水环境保护政府投资以地方政府投资为主。《国家环境保护“十一五”规划》明确提出，环境基础设施建设、重点流域综合治理、核与辐射安全、农村污染治理、自然保护区和重要生态功能区建设、环境监管能力建设等，主要以地方各级人民政府投入为主，中央政府区别不同情况给予支持。
三、我国水环境保护政府投资的特征和成效
作为发展中国家，我国一直把水环境保护作为一项基本国策，政府对水环境保护投入了极大的热情和不懈的努力，并取得了一定的成绩。从政府投资角度而言，目前主要呈现出以下几个特点。
(一)近年来投资规模不大扩大，特别是预算内资金投入快速增长
改革开放以来，我国环境污染治理投资总额逐年增加，环保投资占GDP的比重也稳步提高，特别是2004年以来增长迅速。2004-2008年，我国环境污染治理投资额分别为1909.8亿元、2388.0亿元、2566.0亿元、3387.6亿元和4490.3亿元，整体年均增长速度20.4％，投资总额占同期GDP比重分别为1.19％、1.30％、1.22％、1.36％和1.49％。其中，具体到水环境保护，环境污染治理当中与水污染治理相关的三部分投资分别为城市环境基础设施建设当中的“排水”投资、工业污染源治理当中的“治理废水”投资、建设项目“三同时”环保投资。2000-2008年，这三项水污染治理投资总额由518.9亿元增长到2837.3亿元，9年当中水污染治理投资额占到环境污染治理投资总额的53.0％，水污染治理投资年均增长率达到了23.7％。
同时，中央政府和地方政府用于环境保护的预算内财政支出也逐年快速增长。2006年以前，我国水环境保护投入的主要来源是国债资金，未被纳入财政预算。2006年，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算，水环境保护投资开始主要从财政预算中安排。纳入财政预算后的几年，中央和地方政府用于环境保护的财政支出保持着较快的增长，2008年用于环境保护的财政支出达到1451.36亿元，增长45.7％。
(二)政府投资方向多元化，侧重新建项目“三同时”
我国的环境保护投资主要用于以下三个方面：“三同时”资金、老污染源污染治理投资、城市基础设施建设中有关环境保护的投资。2000-2008年，城市环境基础设施建设中的“排水”投资平均占到水污染治理投资的31.6％，工业污染源治理的“治理废水”投资占11.7％，建设项目“三同时”环保投资占56.7％。这一投资比重说明，现行水环境保护投资总的侧重于防止新污染，次重点为对现有污染进行治理。
同时，在水污染治理投资总体保持年均增长23.7％的情况下，“排水”投资由2000年的149.3亿元增长到2008年的496亿元，年均增长16.2％；“治理废水”投资由109.6亿元增长到194.6亿元，年均增长7.4％；“三同时”环保投资由260亿元增长到2146.7亿元，年均增长56.7％。基本上，在2005年以前，城市排水、治理废水和“三同时”环保投资的增长幅度大致相同，2005年后建设项目“三同时”环保投资急剧增加，增长幅度远远高于其他两部分。这进一步表明，目前水环境保护投资的重心正逐步从污染治理向预防新污染倾斜。
(三)政府投资引领社会力量投入成效显著
很长一段时间，我国的环境保护责任过多的依靠政府，但自“九五”时期以来，市场力量越来越多地参与到水环境保护中来。这主要体现在工业废水和城市污水处理资金的来源结构发生了很大变化，企业自筹资金所占比重逐步提高。以工业污染源治理为例，2000年以来，企业自筹资金的比例一直保持在70％以上，2008年企业自筹资金的比例高达95.9％，而“排污费补助”和“政府其他补助”两项合计只占4.1％。城市污水处理投入方面，企业自筹资金比例也在不断上升。
这种变化主要源于水环境保护投融资政策思路的调整。国家相关制度出台促进了水环境公用设施市场化步伐大大加快，政府为解决水污染治理的资金缺乏难题，积极推进污水处理产业化、市场化，吸引了大量社会资本进入水务行业。
四、我国水环境保护政府投资存在的主要问题
随着我国各级政府对水环境保护的重视程度不断增加，水环境保护政府投资力度不断增加，水环境保护投资也取得了一定的产出成效，但还是存在不少问题，表现为以下几个方面：
(一)水环境保护政府投资来源依然比较单一
从水环境保护中央政府投资来看，2006年以前，我国水环境保护投入的主要来源是国债资金。2006年以后，水环境保护中央政府投资大部分从中央财政设立的主要污染物减排专项资金安排。因此，从中央层面来看，并没有形成规范的、稳定的和比较广泛的水环境保护政府投资资金来源渠道，没有形成国债资金和政府性基金收入用于水环境保护投资的有效渠道，虽然2008-2009年在扩大内需的背景下有一些水污染防治项目来源于国债资金，但这仅是临时性的安排。
从水环境保护地方政府投资来看，大部分资金也基本上来源于一般预算，并没有形成预算、收费、基金、国债、税式支出、特许权收入综合的资金来源途径。
(二)资金较为分散，整合效应不强
我国长期以来采取的是由国家水利部和环境保护部管理水资源，而由下属的事业性的水污染处理厂负责水污染处理和控制工作，同时由相应部门加以“同体监督”。另外，由于水资源的效益涉及农业灌溉、水力发电、水路运输、地下水勘探与开采等部门的利益，水资源管理实际上由水利、电力、交通、城建、地矿、农业等十几个不同或相同级别的局、部以及流域各省市区水行政管理部门共同负责，从而在我国出现水资源管理“多龙治水”、“政出多门”的管理格局。每个部门都掌握一定的资金，从这些资金的性质来看，大部分都与水环境保护相关，但是由于这些资金分散在不同的部门，而且每个部门对资金的使用安排有不同的目的和意图，这些资金并不能形成整体效应。从每个部门来看，都在水环境保护方面进行了投资，但有的可能是重复投资，有的又由于单笔资金小，不能发挥较好的效果。
(三)投资方向用于治理工业污染的多，用于治理农村面源污染的少
造成水污染的不仅是工矿企业的生产废水，还有农业生产污水。农村经济发展带来的农药、化肥和畜禽养殖污染，量大面广，治理难度大。考虑到水资源生态系统的整体性，在水污染防治工作中我们也应从整体出发，合理分配人力、资金等各要素。而政府部门就应该采取引导性的政策措施，合理调整政府投资以及市场投资的流向，提高资金的使用效率，从而促进水污染防治目标的顺利实现。但现实中却并非如此，政府治理水污染工程以工业为投资对象的项目过多，而对于农业水污染治理的投资力度却不够。
以淮河流域水污染防治“十五”计划完成情况为例，农业面源治理计划投资3.9亿元，而实际投资1.8亿元，在整个投资计划中而投资的完成比率只有44.9％，其实际投资仅占整个计划实际投资的1.25％，这一比例远远低于工业结构调整11.94％和工业综合治理的8.13％。
(四)水环境保护政府投资“重建设、轻维护”现象比较突出
在我国目前水环境保护政府投资安排的项目当中，几乎全是用于水环境保护项目的建设方面，很少有资金直接安排用于项目的维护方面，这就导致某些水环境保护项目进入了“建得起，养不起”的怪圈。
2008年的一项统计资料显示，我国600多座城市已建成的709座污水处理厂中，正常运行的只有1/3，低负荷运行的约有1/3，还有1/3开开停停甚至根本就不运行。在我们的调研中，有关部门也反映，城市污水处理厂建设资金筹集比较难，但更难的是污水处理厂的运行费用的来源没有渠道。城市污水处理厂运行更大的问题在于运营。而水环境保护投资更多地考虑建设，但是维护和运营问题如果不处理好，就会前功尽弃。
(五)水环境保护政府投资方式和机制比较单一，缺乏杠杆效应
在我国目前水环境保护政府投资中，不管是中央投资还是地方投资，运营最多的投资方式是预算直接投入和奖励性的投资方式。例如，中央财政安排的主要污染物减排专项资金主要用于水环境保护能力建设方面的设备购置投入，还有一部分用于对地方和企业水环境保护的奖励。地方政府设立的水污染防治专项资金的安排也大抵如此。虽然采取奖励的方式具有一定的撬动效应，但效果也不是很明显。政府在水环境保护投资的过程中，发挥市场作用和引入的民间及社会资本远远不够。在城市污水处理厂建设方面，虽然有一些BOT等方式的运用，但整体来看，政府与私人合作的PPP模式没有得到充分运用，政府财政资金引导的杠杆效果并不明显。
(六)水环境保护政府投资效果不尽如人意
从我国水环境保护的历程我们可以看出，国家对水污染治理非常重视，也投入了大量的资金用于水污染治理，也取得了一定的阶段性成效。但总体来看，与水污染治理的目标差距还很大，水污染的状况没有得到根本性的改变。审计署2009年发布审计调查结果称，历经6年时间，投入资金910亿元，涉及8201个项目，我国“三河三湖”水污染防治虽然取得一定成效，但整体水质依然较差，淮河、辽河为中度污染，海河49.2％的断面水质为劣五类，巢湖平均水质为五类，太湖、滇池平均水质仍为劣五类。
1998年12月，国务院发起了太湖水污染治理“零点行动”，拉开了太湖水污染治理的序幕。但近10年来，政府投资数百亿元，太湖水质并未明显改善。工业污染、农业污染和城市生活污水控制没有达到预期目的，太湖水质污染有加重趋势，2007年甚至出现太湖蓝藻大规模爆发事件。绵延千里、流经豫皖鲁苏四省的淮河，自20世纪70年代后期开始遭到污染。在党中央、国务院的高度重视下，1995年8月8日，我国制定了第一部、也是迄今为止唯一一部流域法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。以此为标志，淮河治污拉开序幕。经过10年的治理，淮河污染的综合整治取得了一定成效，整体水质明显改善，但流域水体污染依然严重，部分支流污染有加重趋势，水污染治理规划项目进展缓慢，水质与水污染治理规划目标仍有较大差距。
五、完善我国水环境保护政府投资的政策建议
针对我国水环境保护政府投资现状和存在的问题，提出完善我国水环境保护政府投资的政策建议。
(一)拓宽水环境保护政府投资的资金来源渠道
目前我国水环境保护政府投资表现为资金来源渠道比较单一，资金量比较少，与政府应该承担的水环境保护事权不相适应，因此应该进一步拓宽水环境保护政府投资的资金来源渠道，提高水环境保护政府投资的比重。
1.完善水环境保护政府投资预算科目，逐步提高水环境保护预算投入。预算投入是指由财政预算科目进行全额拨款。根据预算拨款主体的不同，可分为中央财政拨款和地方财政拨款。根据预算拨款是否有特定目的，可分为专项拨款和一般预算拨款。当前需要完善政府公共财政预算制度，细化和完善在中央和地方财政支出预算科目中水环境保护财政支出预算科目，逐步提高政府财政对水环境保护的支出，尤其是城市污水处理设施建设和农村面源污染治理的投入。针对现有水体污染历史欠账严重和新污染源不断增加的现实情况，政府对水环境保护的投资应根据紧急处理、重点防治和长期保护等方面从源头上、本质上，以多角度、多阶段以及多层次进行多元化治理和保护。为更进一步明确政府在水体污染防治方面的投资重点和方向，并有利于政府统筹安排水环境保护的措施，需要进一步细化和完善现有的“211”类中的污染防治款水体项支出科目。除现有列支的政府排水外，可列支水体污染紧急处置支出、重点水体污染防治支出、中长期水体污染防治支出和中长期水环境保护支出等细目。
2.加大国债投入力度，使水环境保护投资成为国债投资的重要领域之一。国债投资属于公共支出，主要应用于提供市场机制不能解决、私人资本发展缺乏起码条件的、外部性较强的公共产品，而不应直接投入属于企业投资范围的制造业等竞争性行业。水环境保护投资领域是重要的基础设施领域，不仅具有一定的带动效应，而且对国民经济的长期健康发展具有重要意义，因此水环境保护投资应该属于国债投资的重要领域之一。2006年以前，我国水环境保护投入的主要来源是国债资金，例如“十五”期间，中央财政安排环境保护资金1119亿元，其中，国债资金安排1083亿元。但2006年以后，环境保护支出科目被正式纳入国家财政预算，水环境保护投资开事主要从财政预算中安排，国债资金用于水环境保护投入的资金较少。在水环境保护方面，可以考虑利用国债资金建设城市污水处理厂和污水管网，特别是利用要国债资金建设一批技术先进、投资合理、运营创新的污水处理厂，等等。
3.推进排污费税改革，形成水环境保护比较稳定的投资来源渠道。设立水环境保护专项收费或专项基金，通过收取排污费用于水环境保护的资金来源渠道。近期内排污费改革的重点应放在制度的进一步完善上，即规范排污收费制度，将排污费逐步纳入预算管理，形成各级政府的环境保护专项基金，将环保专项基金改为有偿使用的形式，以低息贷款、贴息等方式对企业或地方政府的环保资金提供支持，并提高费率。从中长期来看，待条件成熟时，可以考虑实施排污费的“费改税”，从排污税开征的基本意图出发，应该建议指定收入的使用用途，即排污税的开征应该专款专用，排污税收入应该主要用于包括水环境保护在内的环境保护方面的投资。
4.推动国有资本经营预算改革，将部分国有资本收益用于水环境保护投资。数据显示，2009年中央财政从中央企业国有资本收益中共收取388.7亿元。而根据相关统计，2009年央企实现利润9000多亿元，税后利润也有6000多亿元。中央财政从中收取不到400亿元，只占央企税后利润的6.2％。我国国有企业发展多年享受国家的优惠政策，目前最根本的问题是，国有资本已经积累的大量财富如何真正惠及或更好惠及全民。因此，从国有资本收益中拿出一块资金支持水环境保护是符合我国基本国情的。我们建议，国家在确立国有资本收益的使用方向，或者在编制国有资本经营预算的时候，在国有资本收益中，至少应该在钢铁、纺织、化工、能源等排污量比较大的企业的国有资本收益中拿出一定比例的，用于水环境保护投资。
5.完善水环境保护产权和特许权制度，形成水环境保护的特许权投入。特许权投入不是政府自身的资金投入，而是政府特许企业或其他主体投入水环境保护设施建设，并允许其经营一段时间。这是政府通过特许权的转让而筹集的资金，应该属于准政府投入的范畴。水环境保护特许权投入需要以明确的产权和特许权制度为基础，因此应该进一步推动我国基础设施领域的产权制度和投资体制改革，明确私人资本进入水环境保护基础设施领域的条件和方式，为私人资本进入提供便利。
6.加快推行生态补偿制度，促进实现外部成本内部化。水污染生态补偿机制的实质是流域上下游地区政府之间部分财政收入的重新再分配过程，目的是建立公平合理的激励机制，使整个流域能够发挥出整体的最佳效益。
7.建立中央与地方联动的财政投入机制。加大水环境保护投入，是各级政府都应承担的责任。因此，中央在加大水环境保护财政投入的同时，也要采取相应的措施约束和激励地方政府相应加大投入力度，具体来说，应该建立中央与地方联动的财政投入保障机制。中央政府可以采取法律规定和经济激励相结合的方式，充分调动地方政府对水环境保护投入的积极性。首先，中央通过法律规定的方式，确定地方相关支出一定的比例必须用于支持水环境保护；其次，中央可以通过以奖代补的方式，对支持水环境保护做得比较好的地方给予一定程度的奖励，引导地方将一定的财力用于支持水环境保护。
(二)进一步明确水环境保护政府投资的资金使用方向和重点
1.提高工业污水处理资金投入的使用效率。我国社会和政府为企业治污投入了大量的资金，虽然取得了一定的效果，但是总体来看，资金利用效率还很低，一边治理，一边污染，污染问题仍没有得到根本解决。
2.加大城市污水处理厂建设和维护的投入。城市生活污水约占废污水排放总量的1/3，在大城市这个比例更高一些。但是由于地方政府政府缺乏污水处理厂投资的激励，导致生活污水的处理率大大低于工业废水处理率。
3.强化农村面源污染预防与控制的投入。农村面源污染种类繁多，产生量大，分布面广，治理难度较大。农村面源污染预防与控制是一项系统工程，其中包括农村垃圾、人畜粪便、作物秸秆等固体废弃物及生活污水，生产废水的处理，化肥的减量合理使用，农药和有机物的控制，水土流失的治理等方面。但是，水污染的严峻，形势不等人，必须尽快加大面源污染治理的力度，增加面源污染治理的投入，结合生态农业建设，实施综合整治措施，在治理面源污染的同时，使流域农村社会、经济进入可持续发展的良性循环。
4.继续加大水体生态清淤和综合治理的投入。包括调水引流工程、河湖生态清淤、建立生态隔离带以及湿地恢复重建、造林绿化等生态建设方面的投入。水体生态清淤和综合治理属于典型的公共产品，水体周边地区均能受益，因此各级政府都应分担水体生态清淤和综合治理的相关成本。
5.加强水污染防治基础研究和技术推广。加强水污染防治基础研究和推广要注重加大技术设备研发方面的投入，主要体现在建立现代化水质信息系统、应急预案、全面开展技术研发等方面。通过研发创新更新软硬件装备，必要时可以引进国外先进软硬件设备，建立起先进的监控信息系统，监控污染物实时数据，利用先进的计算机信息监控技术对水污染做到防患于未然。
6.加强水环境保护能力建设投入。水环境保护政府投入还必须重视加强水环境保护能力建设，能力建设的内容包括水环境质量监测能力建设、环境监察执法标准化建设、水环境统计能力建设等。
7.适度安排资金用于水环境保护设施的维护，改变“重建设、轻维护”的现状。近几年在我国水环境保护进行了大量的投入，但最终的效果不尽如人意，问题的关键也在于水环境保护建成以后，由于缺少运营和维护费用，项目并不能真正发挥作用，最为突出的体现在城市污水处理厂的运营方面，很多污水处理厂建成以后处于闲置状态。因此，在安排水环境保护资金投入的时候，除了要重视水环境保护设施的建设工作，还必须同时兼顾设施的维护，安排一定比例的资金用于水环境保护设施和项目的维护，提高设施的使用寿命，使水环境保护设施可持续地发挥作用。
综上所述，在水环境保护资金使用方向上，要切实分清政府和企业的职责，政府应从为企业治理污染中腾出财力，加大对城镇生活污水处理管网建设等属于政府职责范围有关工作的资金投入。
(三)促进水环境保护政府投资机制创新
政府水环境保护的投资机制应该创新并多样化。传统的政府水环境保护投资往往是政府单独投资水环境保护设施，很少让私人部门参与。实际上，在政府水环境保护投资中，引入公私合作机制，让私人部门广泛参与，有利于提高政府水环境保护投资的绩效，也有利于水环境保护设施的可持续发展。
1.运用杠杆性政策工具发挥财政资金的最大效果。一方面，财政资金是有限的，即使是发达国家，财政资金也无法满足社会需要的所有政府投资；另一方面，政府投资对于社会发展来说，仅仅是一种外力，更重要的是要发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。因此，必须利用和丰富发展各种财政投入形式和手段，如税式支出、财政补贴、贷款贴息、以奖代补等，形成对企业和居民的激励约束机制，使水环境保护形成社会内在推动力。政府在资金安排方式上，调整只“批项目”和“管项目”的做法，积极探索通过“以奖代补”、贷款贴息等方式，着力调动地方和企业的积极性，切实提高资金使用效益。同时，引导形成多元化的资金投入格局，积极研究引导通过银行贷款、发行企业债券、国际金融组织贷款等方式筹集资金，带动社会和企业投入。
2.在政府水环境保护的投资机制方面，可以大胆创新广泛应用PPP模式。包括：政府对现有水环境保护设施的出售、租赁，政府将水环境保护设施出售、出租给民营企业，民营企业在特许权下经营并向用户收取费用；在扩建和改造现有水环境保护设施方面，采用租赁—建设—经营(LBO)或购买—建设—经营(BBO)或外围建设的方式；在新建水环境保护设施方面，采用建设—拥有—经营—转让(BOOT)或建设—经营—转让(BOT)或建设—拥有—经营(BOO)或建设—转让—经营(BTO)或建设—转让(BT)方式。
(四)完善并创新流域水环境保护的政府投资管理体制
1.健全政府水环境保护投资的决策机制，坚持科学的决策规则和程序，提高投资项目决策的科学化、民主化水平。一方面，要明确各级政府在水环境保护投资决策中的地位和作用，建立层次明确、责任清晰的分级投资决策结构。要明晰产权、事权，建立协调机制，切实解决“公地灾难”问题。另一方面，要重视公共财政投资项目的可行性研究与评估，可以考虑建立政府水环境保护投资项目专家评审论证和咨询评估制度。另外，要考虑建立投资决策责任追究长效机制，在水环境保护投资决策的各个环节上建立和完善决策问责制。今后，政府水环境保护投资的重大建设项目要逐步推行公示制度，提高透明度，公开接受社会的监督。
2.完善资金管理法律规定，规范政府水环境保护投资资金管理。流域水污染防治的投资管理体制的涉及整个水污染防治的成功与否。因此，在资金管理方面，流域水污染防治的投资资金应进行集中管理。要在编制政府水环境保护投资的中长期规划和年度计划的基础上，统筹安排、合理使用各类政府水环境保护投资资金，包括预算内投资、国债资金、各类专项资金，以及税式支出和特许权投入等。政府水环境保护投资资金按项目安排，根据资金来源、项目性质和调控需要，可分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式。以资本金注入方式投入的，要确定出资人代表。要针对不同的资金类型和资金运用方式，确定相应的管理办法，实现政府水环境保护投资的决策程序和资金管理的科学化、制度化和规范化。
3.加强政府水环境保护投资项目管理，创新水环境保护设施建设实施方式。应该规范政府水环境保护投资项目的建设标准，并根据情况变化及时修订完善。要建立科学、严密的财政资金拨付制度，按水环境保护设施项目建设进度下达投资资金计划。加强政府水环境保护投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。对非经营性的政府水环境保护投资项目要推行“代建制”，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。要增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。
4.适度整合水环境保护投资资金，提高资金使用效果。适度整合水环境保护投资资金，可以提高资金的使用效果。当然，由于各项资金涉及不同的部门，而且有的专项资金在性质和用途方面也存在一定的差别，因此实现水环境保护投资资金的完全整合也是有一定的困难。具体操作思路可以考虑从三个层面进行：一是实现统计意义上的整合。目前水环境保护投资到底有多少渠道的资金，各资金量的大小如何，这些基础性的材料尚不十分清楚，因此有必要加强统计工作，摸清水环境保护投资的所有资金来源渠道和资金量大小，为出台水环境保护投资政策提供基础资料；二是实现功能整合。水环境保护各项投入资金继续保持现状，但各资金来源渠道的资金支出应该在统一的规划下安排使用；三是实现使用整合。合并水环境保护投资的相关资金，统一使用，以加大水环境保护重点项目投资的资金支持力度。
(五)建立健全的流域水污染防治的投资监管机制
1.构建全方位、多层次的流域水环境保护的投资监管主体。首先，要完善国家相关法律的监督。完善法律法规，依法监督管理。建立健全与投资有关的法律法规，依法保护投资者的合法权益。认真贯彻实施有关法律法规，严格财经纪律，堵塞管理漏洞，降低建设成本，提高投资效益。加强执法检查，培育和维护规范的建设市场秩序。其次，要完善国家相关部门的监督，加强代表国家对财政分配活动实施监督的主体的监督，比如人民代表大会及其常委会和政府的财政部门、审计部门、税务部门等。再次，要加强各级地方政府的监管。各级政府投资主管部门要加强对企业投资项目的事中和事后监督检查，对于不符合产业政策和行业准入标准的项目，以及不按规定履行相应核准或许可手续而擅自开工建设的项目，要责令其停止建设，并依法追究有关企业和人员的责任。最后，要建立政府投资项目的社会监督机制。鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监督，加强社会大众舆论与媒体的监督。
2.改进水环境保护的投资监管手段和方式。第一，建立政府水环境保护投资行政监督网络。通过该网对政府水环境保护投资的中长期规划和年度计划、政府投资资金的拨付、项目资金申请报告和政府投资项目的审批、政府投资项目招标结果、资金使用情况、项目工期、质量以及政府投资项目的中介服务机构等进行全程监管，实现部门之间、地区之间网络的互联互通。同时，利用该网络平台，为政府投资项目参建各方和公众提供网上投诉、举报、申诉、政策法规咨询等服务。第二，建立和实行政府水环境保护投资项目的报告制度、项目进展监督制度、项目投资风险管理制度等。第三，建立政府水环境保护投资不良行为记录和公示制度。对招标投标人、招标代理机构、评标委员会成员、代建机构、建设单位、勘察设计单位、施工单位、监理单位、供货单位等进行严格考核，其不良行为记录达到规定标准时，将对其采取降低资质、清理出市场等措施。第四，建立政府水环境保护投资责任追究制度。有步骤地推行水环境保护投资项目后评价制度建设，提高后评价对水环境保护投资项目的反馈与约束作用。
(本子课题负责及执笔人：李成威)
注释：
①《中国的环境保护(1996-2005)》，载于《光明日报》2006年6月6日。
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