小城镇：农村城市化的现实选择，本文主要内容关键词为：小城镇论文,现实论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
小城镇是介于城市和乡村之间的雏型城市，包括20万人口以下的小城市、工矿区、县城镇、建制镇和农村集镇。小城镇是我国城市体系中的基础和重要组织部分，是连接城市和乡村的纽带和桥梁。认真总结和分析我国小城镇建设中的成就及问题，充分认识小城镇的地位与作用，科学选择小城镇建设的模式，研究探讨小城镇建设的配套政策，加速小城镇建设步伐，对促进我国农村经济发展、缩小城乡差别、实现小康目标以及加快农村城市化进程，都具有非常重要的意义。
一、我国小城镇建设的基本估价
改革开放以来，我国小城镇各项建设得到很大发展。目前全国小城镇已有5.6万多个，其中建制镇1.6万个，聚集在小城镇的人口2亿多人。到1992年底，100%的建制镇、92%的集镇通了电，1.5万多个集镇用上了自来水；小城镇职工人数已占全国乡镇企业职工人数的50%以上，小城镇乡镇企业产值已占全国乡镇企业总产值的60%以上。众多的小城镇已呈现出文、教、卫、路、水、电等基础设施建设并重，经济效益、社会效益同增的良好发展态势。可以毫不夸张地讲，耸立在我国广大农村，特别是沿海发达地区的一座座面貌一新的小城镇，不仅构筑了农村工业化的基石，而且铺就了农村城市化的道路。我国的城市化水平由1978年的17.9%提高到1992年的27.6%，12年提高近10个百分点，超过了十一届三中全会以前30年的发展速度（1949年我国城市化水平为10.6%，1978年达到17.9%，30年仅提高7.3个百分点），这其中，小城镇的蓬勃发展起了非常关键的作用。
但是，我国小城镇建设也存在一些明显问题。一是小城镇发展落后于非农产业发展。非农产业发展带动城镇发展是社会经济发展的普遍规律，但是在我国，城镇发展水平并没有随非农产业的发展而提高。就全国来讲，国民生产总值中非农产值所占比重由解放初期的40%左右，上升到1992年的75%左右，但80%的人口在农村的格局几十年来没有改变；就农村来说，农村社会总产值中非农产值所占比重，由1978年30%上升到1994年的80%，但分散居住自然村落的人口不但没有减少，而且年年增加。二是小城镇发展很不平衡，东部、中部地区发展较快，西部地区发展缓慢。到1992年底，在全国建制镇中，东部地区占40%，中部地区占48%，西部地区仅占12%。三是小城镇建设起点低、标准低、水平低，基础设施无法适应经济发展要求，城镇建设规模效益较低。四是小城镇建设缺乏规划，存在一定程度的盲目性和随意性。目前，我国沿海省份的一些工商业比较发达的乡镇，大部分已发展为小城镇。“村村点火、户户冒烟”发展乡镇工业的结果，就是“乡乡建镇、村村建镇”的遍地开花状况。这些小城镇大多数布局不合理，规模过小，形不成合理的城市规模，都要建设一套基础设施，投资大、利用率低，而且占地过多。此外，还存在着土地转让政策不适应，城镇社会保障体系不健全，小城镇管理工作薄弱等问题。这些问题的存在，直接影响着小城镇建设事业的健康有序发展。
二、充分认识小城镇建设的现实性和战略意义
（一）加强小城镇建设是发展社会主义市场经济的客观要求。发展社会主义市场经济的基本要求之一，就是要在全国形成统一、城乡开通的市场体系。虽然经过十几年的改革，我国的农村经济得到了迅速发展，商品化程度有了显著提高，但就其市场发育程度来说，仍然处于低水平的封闭半封闭状态。小城镇的建设与发展，有利于改变城市分割的局面，形成全国统一、开放的市场体系。突出表现为以下三个特点：(1)小城镇具有聚合辐射功能，在一定范围内能够将各种资源和生产要素聚集起来，将生产与消费结合起来，发展具有一定规模的专业化商品生产和商品流通，建立各具特色的产品市场和要素市场。(2)小城镇形成的市场网络，易将城市与农村连接起来，把封闭和分散的农村市场纳入到以城市为中心的统一开放的市场体系中。(3)小城镇体系及其市场体系的形成，有助于国家根据市场总体运行状态，区分不同地区、不同层次，采取灵活的调控措施，正确地引导生产、流通和消费、以利于减少生产的盲目性和市场波动的风险，保证市场经济的健康运行。
（二）加强小城镇建设是解决农村剩余劳动力的有效途径。我国是一个农业大国，人多地少，农村中存在着大量的剩余劳动力，目前，我国农村有剩余劳动力1.7亿人左右，而且每年剩余劳动力的人数还以1000万人左右的速度增长。加快农业劳动力向非农产业的转移，对我国农村经济的发展、农民收入的提高和整个国家的稳定具有重要的意义。近几年来乡镇企业吸收劳动力的能力正在减弱。农村城市化发展滞后和第三产业发展不足是造成这一现象的一个重要原因。通过发展小城镇、增加第三产业吸收劳动力的能力，已成为一种客观的要求。使劳动力向小城镇转移还有以下好处：首先，小城镇吸纳劳动力的花费较小。其次，小城镇更接近于农村，可以降低劳动力转移过程中的成本和风险，可以充分利用农村的资源优势。再次，大城市吸收外来人口的能力有限，大批农民涌入城市，就会冲击大城市的正常生产和生活，不利于社会稳定。实践证明，小城镇是吸纳农村剩余劳动力的一条好路子。
（三）加强小城镇建设是我国农村工业化、城市化的现实选择。80年代以来，我国农村走的是一条分散的工业发展道路，没有与城市化同步发展，用一句话概括就是：分散的工业化，滞后的城市化。这样使农村工业具有较强的地缘性、血缘性和封闭性，全国2300多万个乡镇企业，80%分布在自然村落，19%分布在行政村和乡镇所在地，县城及周围仅占1%。其后果，一是造成土地等资源的巨大浪费，基础设施利用率低，环境污染难治理，规模效益差。二是第三产业难以得到正常的发展，并大大削弱了产业结构转换过程中吸收农业剩余劳动力的能力。正因为如此，在国民经济结构中非农产业已达到75%以上，但城市化水平很低。不仅远低于高收入国家75%以上的水平，也低于低收入国家35%的水平。工业化与城市化同步发展，这是向现代化国家迈进的普遍规律，我国同样不能违背。分散的工业化模式浪费资源和基础设施等，这是农村工业化初期出现的现象，随着社会主义市场经济的发展必须由集中的工业化模式所取代，必须使乡镇企业向城镇集中，走农村城市化的发展道路。
（四）加强小城镇建设是实现农村富裕文明的根本出路。这几年，一些率先富裕起来的农民，在解决了温饱问题之后，生活消费开始向住、行、娱乐等方面发展。大多数富裕起来的农民都有享受城市文明的强烈愿望，宁愿花点钱，也愿意进城进镇当市民。前两年，在一些地方刮起一股买卖城镇户口风，短时间内就有成千上万人以较大的代价迁入城镇。尽管这是一种不合理的行为，但它却向我们明白无误地提供了这样一个信息：农村城市化是民心所向，大势所趋。农民进城务工经商，可以获得比种植业更高的收益。一部分农民进了城，土地就可向另一部分农民手里集中，就可提高规模效益。从某种意义上讲，只有减少农民，才能保护农民。小城镇建设实际上是解决农民问题的一条带有根本性的措施。
三、我国小城镇建设的道路与模式选择
小城镇的建设，必须坚持因地制宜、从实际出发的原则。概括近年来各地小城镇的经验，有以下几种模式可供参考选择。
（一）股份型模式。即进城落户的农民都集资成为股东，通过股份制的办法筹措建设资金，使个人利益与城镇建设紧密联系在一起，形成对小城镇建设共建共管、同存共兴的局面。广东省深圳市沙井镇万丰村就是股份制运行起来的新型城镇。在万丰村6.8平方公里的土地上，城市应具备的各种设施基本齐全，90%的家庭拥有别墅；人均占有住房面积为50平方米，城乡差别、工农差别在这里已荡然无存。
（二）工贸型模式。即以乡镇工商企业为基础，通过乡镇工商企业的发展带动水、电、路、通讯、房产、服务业等各种基础设施的建设和发展，把农民的生产和生活融为一体，由小到大，滚动发展，水到渠成，最终形成小城镇。如安徽省和县乌江镇就是靠乡镇工商业发展起来的工贸型城镇。该镇1984年约4000人,现在已有1.8万人，10年增长了3.5倍。10年来，该镇基础设施日新月异，功能逐步齐全，经济迅速发展，1994年乡镇企业产值1.93亿元，集市贸易成交额2亿元以上。
（三）聚资型模式。即本着自发、自觉、自愿和谁投资、谁受益的原则，把城镇建设纳入市场经济轨道，全方位调动城镇建设的积极性，加快资金聚集，发展小城镇。如浙江龙岗欢迎农村专业户、个体户以三自（自带口粮、自谋职业、自建住房）的形式到那里投资，共建龙岗镇。十几年来，农民进龙岗共投资9.6亿元，其中建房投资6.5亿元，机械设备投资2.3亿元，基础设施投资0.8亿元，从一个仅有十几户人家的小渔村成为今天拥有13万人口的小城镇。
（四）开发型模式。通过创办各种类型的工业小区、开发区、招商区，在乡镇工业连片发展的基础上，加强基础设施和各种服务设施建设，形成新型城镇。据统计，目前已建和在建的乡镇企业小区近4万个。多数经济实力雄厚的乡镇，都建有上规模、上水平的集中连片的乡镇企业小区。
（五）工矿型模式。即以工矿区为基础，通过建设一定规模的商业服务业、交通运输业和文教卫生事业设施，为矿工及家属服务，或创办一些集体所有制企业解决职工家属就业，使矿工住宅区得以发展、扩张，最终形成小城镇。如山西省各大矿区都有通过这种模式发展起来的小城镇。
（六）旅游型模式。即以著名的风景名胜区为依托，通过与整个风景名胜区的整体开发相结合，发展小城镇。通过这种模式兴建的小城镇，既是风景名胜区的有机组成部分，又是风景区的依托点，镇上建有为游客服务的各种商业、文化、交通、通讯、服务等设施。如广东省海陵岛闸坡镇，江苏省吴县的东山、西山镇、山西太原晋祠镇就是通过这种模式发展起来的。我国旅游资源丰富，这些地方可采取这种模式，探索小城镇建设的新路子。
（七）城郊型模式。大中城市郊区乡镇，利用其处于城乡结合部的优势，接受城市经济、技术、信息等方面的辐射，同时围绕城市需要，发展各具特色的支柱产业，逐步形成中心城市的卫星城。
四、加快小城镇建设的配套政策
（一）改革户籍制度，建立有利于劳动力自由流动的机制。城乡分割的户籍制度不能适应现代化市场经济发展的需要。在这种体制下，农民和市民为世袭的身份，由农民向市民身份转变的可能性很小，这从根本上堵塞了农村人口城市化的途径，抑制了劳动力在城乡之间的自由流动。因此，应尽快改革现行户籍管理制度，建立一种适应农村城市化要求，有利于小城镇吸纳农村剩余劳动力，使从事非农产业的农民进得来、住得下、干是开、稳得住的户籍制度，准许农民在具备一定条件后迁移到小城镇落户。农民迁移到小城镇落户的条件应该包括：在小城镇有自己固定的住房，有比较稳定的职业和收入，参加失业保险和合作医疗保险。我国户籍制度改革可分阶段进行，第一阶段，先将户口放宽范围限定为县（市）政府驻地城镇和县以下城镇。这一阶段城市化方针是稳定大中城市，发展小城市、小城镇。第二阶段，放宽大中城市户口迁移政策。此阶段城市化的发展方针是适当保留、改造、建设一部分小城镇，有条件的小城镇要向中等城市推进，中等城市向大城市发展，适当控制超大城市，实现最佳规模效益。
（二）完善土地政策，建立土地使用流转制度。
在土地使用上，应严格审批制度，对农村非农产业发展小区和小城镇建设用地，采取政府统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法，出让采用协议、招标、拍卖形式；对不同类型的用地采取不同的地价政策，特别是对进城务工经商的农民，应给予土地价格上的优惠；对已到小城镇从事非农产业并购买土地、房屋或有较稳定收入的农民，应使其退出原有的承包地和责任田，解除承包合同，使兼业户变为专业户，促进土地向种田能手集中，实行规模经营；对于已转为城镇户口的农民除退出承包地、责任田外，还应退出在乡村的宅基地，由乡村另行处理安排；采用经济手段，鼓励和促进分散发展的乡镇企业相对集中，连片发展，向小城镇聚集。还可以通过土地入股的方式进行联合开发，改变一次性征地、一次性付款的老做法，使农民从土地资本中获取长期收益。
（三）制定有利于小城镇发展的社会政策。为了保证进镇农民有稳定的社会环境、安定的社会秩序，并且无生老病死、失业等后顾之忧，需要制定包括社会组织政策、社会管理政策和社会保障政策在内的社会政策体系。一是建立居委会群众自治组织以及社区服务、职业介绍所等社会服务组织；二是加强小城镇常住人口和流动人口、外来人口的管理；三是根据小城镇的特点，建立涵盖面广、不同社会保障对象都能受益的社会保障网络，如建立小城镇失业保险、养老保险和合作医疗保险制度。另外，对新进入城镇的居民，要在子女入托、上学等方面给予原有城镇居民同等待遇。
（四）完善投资政策，建立多元化的投资机制。为了改变小城镇建设资金匮乏的局面，必须在资金筹措渠道和方式上有新的突破，逐步建立多元化的投资机制。县（市）、乡（镇）政府应在发展经济增加财力的基础上，逐渐增加小城镇建设的投入，要把从小城镇收取的城市维护建设税按规定返还给小城镇；本着谁投资、谁受益的原则，从政策上鼓励企业、事业单位、个人和外商投资兴办小城镇市政公用事业；鼓励农民带资兴办各种企业，参与小城镇的建设。对小城镇基础设施和公共设施，可以通过有偿使用的办法，使城建资金得以补偿，形成良性循环。同时，还要积极探索利用银行信贷资金建设小城镇的路子。
五、小城镇建设中应当注意的几个问题
（一）科学规划。要确保小城镇建设取得最佳效益，必须强化规划意识，规划的制定和修订都应符合社会主义市场经济发展的长远要求，具有战略眼光和超前性，避免出现某些老城市建设先“负债”后“高价”还债的不良做法。当然这种超前性究竟要达到什么程度，应根据城镇发展的实际和对城镇规模的科学预测而定。规划还应有特色，体现出民族特点、建筑风格、地方象征和时代特征，切不可千篇一律，一个模式。同时还应注意，从提高城镇整体效益和带动区域经济发展的要求出发制定发展规划。对城镇的环境保护切不可忽视，对环境的污染源应科学的治理规划。
（二）因地制宜。各个小城镇间地理位置不一，社会环境不一，富裕程度不一，建设和发展的差异很大。这就要求我们在指导小城镇建设时，一定要具体问题具体分析，因镇而异，不搞“一刀切”和强迫命令。要坚持量力而行与尽力而为的统一，在发展路子上，要扬长避短，发展优势，开创富有地方特色的建设路子。适于发展工业的，就大力发展工业；适于建市场的，就集中建几处市场；适于旧镇改造的，就走旧镇改造的路子。总之，一定要一切从实际出发，走自己的路，打自己的优势仗。
（三）突出重点。近年来，我国小城镇的迅速发展曾为农村剩余劳动力的转移提供了广阔的就业空间，促进了农村工业化的发展，也为农村发展商品经济提供了充裕的市场容量，具有不可磨灭的历史功绩。但从实现农村城市化的目标看，大多数小城镇规模小、分布散，基础设施水平低，人口规模和投资规模都缺乏扩张能力，难以从根本上解决剩余劳动力滞留农村的问题。小城镇的文明也与现代城市文明差之甚远，不可能真正成为现代工业的集聚地。因此，在小城镇蓬勃发展的今天，应彻底改变单纯追求数量扩张的做法，采取“突出重点、差异发展”的战略，集中力量优先发展县（市）政府驻地镇及有发展前途的建制镇和部分集镇，特别对县城镇的建设，要实行政策倾斜，加快发展，扩大规模，提高水平，使其逐步发展为小城市和中等城市。
（四）服务农村。小城镇建设要与农村经济特别是农业融为一体，既要以二、三产业为依托，又要体现为农业服务的思想。农业要走高产优质高效的路子，就必须依赖于农业科技进步和农业社会化服务。小城镇作为农业社会化服务体系比较理想的支撑点和基地，要特别重视为农业服务的部门和市场建设，并采取各种形式支援农业，用现代科学技术和先进生产设备武装农业，提高农业的经济效益和自我发展能力。小城镇建设要与农村奔小康有机地结合起来，要以小城镇为龙头，带动整个农村产业的发展，带动农民致富的步伐，实现农业和农村的全面现代化。
本刊收到稿件时间：1997.05.13。
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