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中图分类号：G647.1 文献标识码：A 文章编号：1001-4519(2002)02-0076-07
不同的高校人力资源组织方式具有不同的体制效率，导致按照不同的组织制度模式建构起来的高校，会有明显不同的产出效益。当我们考察导致高校产出效益高低或优劣的原因时，当寻找高校体制改革的突破点时，必然要研究高校内部人力资源组织方式。本文试图从体制效率的角度入手，探讨我国高校人力资源组织方式的选择问题。
一、行政等级方式与市场契约方式
由于资源配置权利的主体不同，高校人力资源组织方式可以表现为三种制度形式，即行政等级制、市场契约制和混合制。
1.行政等级制及其特点
高校是从事精神产品生产的产业部门，在资源的组织方式上，它虽然不同于物质资料生产部门，但是同样需要投入和消耗经济资源，同样有产出和效益，同样需要考虑资源的配置方式和配置效率问题。这里所论及的高校人力资源组织的行政等级制是指由国家及其在高校的党政代理人掌管并控制高校的全部资源，由行政权威按照行政职权大小和行政等级的高低来分级调配人力资源，人力资源根据行政指令来运行，高校决策权掌握在党政领导的手里，由党政人员回答高校生产什么、生产多少、如何生产、为谁生产以及由谁来负责生产等问题。这种方式有如下几方面特点：
第一，人力资源在高校之间与高校内部的协调配置是由党政部门及其在高校的代理人通过行政指令来组织实施。主要的决策权不掌握在高校教师集体、专家集体或有社会力量参与的董事会手里。政府及其党政代言人制定高校发展的总体目标，并组织实施、监督检查目标实现的情况。教师和科研人员不仅被告知应该做什么，而且也被告知应该如何做。
第二，市场激励和公平竞争机制被强迫命令所代替。如缺乏甚至不存在教师劳动力市场，高校人员职位终身制，缺乏教育服务产品的需求市场和教育资本市场。没有教师的自由职业流动和教学岗位的自由选择，这主要通过户籍制、单位福利制以及人事档案互调和相互准入制实现对人力资源的行政控制。终身任职可能正在形成没有“新鲜血液”流动的高校老人统治。没有学生及家长、社会各界及纳税人对高校供给品的自由选择与监督审查，学生及家长既不能用手投票，也不能用“脚”投票，即不满意可以走人，这是因为在缺乏选择条件和政府与供给方不支持的情况下，学生的教育投资是资产专用性投资，容易被要挟和套牢，“走人”的机会成本太大。教育资本资源主要来自于政府财政的无条件拨款，教育投资主体多元化程度较低，财经预算方法基本采用传统的追加预算法、定额预算法和简单公式计算法，缺乏对教育经费分配与使用中的成本—效益与经济效率方面的考虑。
第三，政治控制与行政等级晋升被看作是激励的主要手段。比如，将教学或科研上有贡献的人委以行政重任，学校领导通过许诺给予行政提升的机会来调动教职员工的积极性，党政领导竞争性参与许多没有输赢但有剩余控制权的教育资源分配决策。
2.市场契约制及其特点
什么是市场？市场有几层基本含义：一是指商品交换的场所，这是最初的本意；二是指独立产权的交易关系的总和；三是指有实际购买力的需求。在不同的场合、不同的语义环境下，市场概念在这三方面含义上有所侧重。市场契约方式中的“市场”，突出强调的是产权交易关系。所谓市场契约方式是指高校人力资源的配置与交易是建立在公平、公开、公正的市场竞争机制和契约信用制度基础上。人力资源的控制权和配置权完全掌握在分散的相对独立的个人或团体手中，大学的人力资源组织是一个松散的、非官僚化的结合系统。与高教人力资源组织中的行政等级制相比，市场契约制的主要特点在于：
第一，资源的配置权掌握在不同主体的手中。与行政等级制不同，采用市场契约制，资源的配置权掌握在分散的教育产权主体手中，而不是全部掌握在党政人员手里。
第二，激励手段的差异。与行政等级制以政治激励与行政晋升为主要手段不同，市场契约制以目标达成与经济收益为主要激励手段。
第三，资源结合机制的差异。行政等级制注重行政职务与职权的权威性，当权力与统一的行政晋升被看作是控制或占有资源的有效机制时，人们过分看重的是地位与职权、责任与人际关系网。市场契约制注重的是学术职位的选择性与人力资本产权交易的契约性，当专业职务晋升与长期合同被看作是组合资源的机制时，人们注重的是专业品牌与学术水平、教育产权主体的权利及其界定实施、岗位选择与敬业精神等。这时是“以岗要人”，而不是“因人设岗”，专业岗位选择人，人也选择专业职位，教师是自由职业者，如同市场交易那样，职务的完成与人力资本的报酬之间，通过达成的契约联系起来，高校、教师、学生与毕业生市场都注重契约的有效性与信用和承诺。
第四，财经预算制度上的差异。预算制度实际是一种资源分配制度，它包含了资源有效配置所需要的管理机制。行政等级制度下的政府财政拨款是建立在过去经费支出基础上的非契约性的无条件拨付，它强调对资源的需求，而不是其使用效率与使用结果，不强调资源如何与目标联系起来，不突出资源分配中的公开竞争性，而是由长官意志“拍脑袋”和下级经费需求者的“寻租”能力所决定。市场契约制度下的预算方法是建立在经济效率与契约化目标基础上的公开竞争方法，它容易导致“胜者通吃”、“能者多得”的不平等现象，但更突出学校投入与产出之间的因果关系，更强调经费使用效率。
二、高校不适合于采用严格的行政等级制
从高校的主要活动内容和活动主体的相互联系来看，高校是有组织的松散结合系统。这主要表现在如下几方面：一是高校活动目标不具有可操作性。这些目标一般被高度概括性地表述出来，笼统且模糊，如提高教学和科研水平，在不同的系、所，对不同的大学工作者来说都有不同的理解和各自的努力目标。这些目标是否实现以及实现的程度如何，很难监督检查；二是缺乏统一的技术。不同专业的教师从事不同专业方向和不同兴趣爱好的科学研究，以各自不同风格的教学艺术方式，向具有不同个性特征的学生，传授着不断发展的学科内容，这一切决定了高校不可能具有统一的教学与科研的技术模式和技术手段；三是独立参与和动态团队。大学活动的参与者具有独立性和可分离性。大学中的大部分组织基本上是按照教学和科研方面的任务与责任来动态组合的，当任务完成后，该团队会自动解散或各自为政，或为另一项任务而重新组织起来；四是大学中的专业人员对大学本身的信任与忠诚程度远远小于对专业同行组织。这常常导致专业人员与大学行政组织之间的貌合神离；五是大学历来崇尚学术至上和学术自由，这使大学专业人员对官僚行政统治天然具有抵触情绪。
由上述特点可以看到，高等教育组织有其特殊性，完全的行政等级制可能导致高校教育生产中的X-无效率(X-inefficiency)（注：X-无效率是莱宾斯坦1966年首先提出来，用于说明由于劳动者的积极性、主动性和创造性不能充分发挥或者由于内耗、内部交易成本增加而导致资源使用效率低下的情况。它不同于配置效率。），具体说来表现为如下几个方面：
第一，它阻碍教师在学术、科研上发挥主动性和创造性，限制学生的个性发展，无形中助长了封建的官本位作风。这是人力资源组织上的X-无效率。严格的官僚行政等级是以绝对行政权力为中心，以行政指令和规章条例为基本组织资源的手段，权力主要集中在一个或几个领导人手里，各个等级权责界限分明，下级必须服从上级，下级的“命运”掌握在上级的手里，资源是按照职权的大小逐级分配的。行政等级和规章条例意味着官僚组织行为的可靠性与可预测性，可以节约一定的组织管理成本，但是，也可以成为阻滞或扼杀灵活性与创新性的原因；官僚行政人员并不是“中性人”或“非经济人”，作为组织目标实现的手段—严格的行政职权也可以成为追逐的目的，因为职权可以成为寻利和“创租”行为的“遮羞布”，可以成为占有更多产权、达到自利目的的手段。
只允许大学教师与科研工作者，按照规定的程序和要求从事指定的工作和任务，教职员工自由发挥与竞争升迁的空间很小，这不符合大学教师与科研人员独立地从事个性化创造性工作的特点，也不符合现代大学知识传播与知识生产的特点。现代大学不是训练奴仆的地方，而是使受教育者的个性和才能得以发挥和提升的殿堂。缺乏自由、活泼的发展空间，严格的官僚制度将导致唯上是从的向上负责的“奴性”作风，扼制了专家学者独立管理教学与科研的积极性与创造性，也使学生失去了充分发挥个性和才能的自由。因而，对于高校来说，严格的官僚等级组织方式是扼杀创新与冒尖、缺乏激励机制的制度组织形式，它容易导致X-低效率，不利于创新型、高素质人才的培养和拔尖人才的脱颖而出。
第二，严格的行政等级制将整个高校人为地划分为若干个权利等级和界限分明的次级行动组织，人为制造学科壁垒，这样不能充分集合校内人力资源的创造性天赋与能力，只能滋生人际间的猜疑、不合作、文人相轻与过分追求小集团利益的作风。校内物质、知识、信息、技术等资源与人力资源不能在交易成本最低的情况下实现真正交易与共享。这是导致高校体制效率低下的真正成本之源。建立在现代信息技术基础上的现代化高校，具备了实现知识信息共享与专业合作的技术条件，完全依赖政府和行政人员的行政指令来组织配置教育资源，将不利于知识联网与合作共享。
第三，严格的行政等级制将使教职员工将过多的能力和精力投入到协调人际关系和追求行政分利能力上。因为行政人员的占有、控制、使用和享用校内资源的能力大大高于一线教师和科研人员。结果迫使教学和科研有所成就的人，必须去追求行政上的位置和肯定，否则，就不会有更多的分利能力，就不被重视。高校不能没有等级组织，但不是严格的官僚行政组织，而是责任等级组织。高校就其功能和职能来说，不应该是一级官僚行政机构，而是社会产业分工中的一个特殊产业部门，教学和科研组织采用严格的官僚化制度是无效率的。高校组织“去行政化”趋势将是中国高教体制创新的应有内容。
美国经济学家、新制度学派代表人物R·H·科斯在《企业的性质》一文中揭示了企业等级组织代替市场组织的合理性和必然性，同样，高校采用等级组织在配置资源方面也有其合理性和必然性。从经济学角度看，可以节约教师与教师之间、学生与学生之间、教师与学生之间的反复签约和单个协调沟通方面的交易成本，实现规模经济和合作效益。许多中小学校和非研究型学院都采用等级结构形式，它给教师提供了一个有条理、可遵循的、能知道下一步该如何做的环境。但是，在资源配置方面不能过分强调严格的等级制。宽松的等级制度比较适合于高校组织。它一方面保持了等级组织的约束功能和分散风险的聚合功能，使教职员工团结在行政权力与专业知识权威的周围，以学生培养、学科发展和科研项目为中心，为共同的高校组织目标而工作，这大大节约了信息传递、组织协调与人力资源配置方面的交易成本；另一方面，又允许教师与科研人员有自由发挥能力的时间和空间。这也许就是大学教师不同于行政人员，不搞坐班制、不搞绝对指令的原因。
三、高校不适合于采用营利性的市场契约制
营利性与非营利性的根本区别在于扣除了正常利润之后的超额经营利润是否用于经营者的个人分配。正常利润(normal profits)是指生产组织能够维持经营运转的最低限度的收益。教育法中规定的“学校不能以营利为目的”，是指学校经营的超额利润不能用于经营者的个人分配，而不是指学校正常利润的非分配性。这种超额经营利润的非分配限制，阻止了那些控制学校的个人具有学校经营利益的剩余索取权和私人占有权，也使高校不可能以牺牲学校整体利益和名誉为代价去追求利润最大化。高校如果撇开政府及社会各界的调控和资助，或社会中介机构的监督评价，完全采用市场化组织形式，必然要把校内提供给学生的一切服务性资源（物质资源、人力资源、技术资源和知识信息资源）按照单位生产成本加上平均利润的定价原则，规定一个协议价格或虚拟价格，模仿市场的价格机制在校内交易和运营。校方法人代表、教师、学生及其家长三方之间变成了讨价还价、互相选择、自由交易、一次一结帐的买卖关系。这不仅与教书育人、园丁工程的要求不相符，而且在没有政府补贴或财政资助、没有社会捐助的情况下，必然要求并促使高校采取营利性的企业行为，以营利为目的，追求教育成本最小化，把剩余收益用于个人分配，否则便无法生存。
作为消费者一方的学生和家长由于联合起来的成本过高、“免费搭车”现象的存在以及信息的不对称性，使其缺乏与校方的谈判能力和教育服务质量的鉴别能力，不能像在商店买商品那样，与卖方具有平等的交易能力，因而使教育服务的消费者处于受机会主义侵害的危险境地。表面上看，这种体制形式具有体制效率，但是，往往导致校方以牺牲质量为代价，过度降低生均培养成本，盲目追求数量扩张，搞教育教学的“粗放式经营”，这是偏离了学校社会效益方向的体制效率。所以，最终还需要政府出面干预，需要政府的财政补贴或资助，需要社会中介机构、学生及其家长的参与管理与监督。
市场契约制是否能沿着社会利益最大化的方向实现体制效率取决于教育服务和产品的消费者的效用目标和他们对学校产出的评价能力，以及与校方的多次博弈能力和学校教育服务设施的建设与开发水平。事实上，教育服务和产品的消费者对学校产出的评价能力、与校方的多次博弈能力都非常低。没有政府或外部机构的控制与监督，消费者必将受到学校机会主义行为的损害。这也就意味着国家、社会、民族的利益受到损害。所以，世界上还没有哪一个国家把营利性的完全市场化的组织形式，作为高校内部资源的基本组织制度。
从总体上看，教育市场不是一个理想的竞争市场，而是由政府引导、资助和控制的准市场。价格机制，在教育投入与产出的信息不对称、学校中的委托—代理契约不完全以及契约难以保证实施的情况下，无法有效地发挥配置教育资源的作用。因为学校制定的学费价格与实物商品价格不同，不能直接反映出教育服务和知识产品的质量和使用价值。马克·布劳格(Mark Blaug)指出：形成教育产品供求竞争市场的四个基本条件是：有明知的消费者(Informed Consumers)；无公共产品性质(Absence of Public Goods)；生产过程无内部规模经济(Absence of InternalEconomy of Scale)；生产和消费过程无外部效应(Non-Externalities)（注：Mark Blaug,An Introduction to the Economics of Education,New York:the Penguin Press,1980.102.）。这四个条件中的每一个，在教育市场中都不能充分具备。
具体说来，高校不适合于采用营利性的完全市场契约制度安排，有以下几项原因：
第一，存在着信息不对称和教育收益的未来不确定性。作为消费者的家长和学生不是明知的消费者，因为受学识、精力、时间和教育部门信息垄断的限制，以及教育服务产品的本质属性的限制，他们没有能力准确知道各级各类学校、各种学科和专业的教育成本到底是多少，教育质量和教育服务水平到底怎么样，无法准确预见未来的就业前景和教育收益到底如何。教育市场的信息不充分，教育产品和服务的价格的虚拟性与不确定性，教育的机会成本和低频率交易，使家长和学生处于不利的弱势境地。消费者对教育供给的数量、质量、效率与公平性的不确定性，导致学校不仅有机会主义空间可以利用，而且会产生提供比预期承诺或契约规定更低质量的服务的激励。因此，没有剩余利益非分配制度的约束，没有政府的干预和法律约束，没有各方面的资助，学校就会增强在不确定条件下和信息不对称的情况下从机会主义行为中获利的能力，导致损害消费者和国家的根本利益，导致教育需求不足，而需求不足必然导致教育投资和教育供给不足。把不完全契约理论和交易成本理论运用于营利性市场制度分析中，可以发现，非营利性的准市场化的松散的学校行政等级组织，实质上正是在一般市场契约（合同）机制不能为消费者提供辨别生产者意图和产品真伪、优劣的情况下的有效均衡手段，是在学校资源使用效率难以提高的情况下发明出来的。因而，有其存在的合理性。
第二，教育产品是具有公共产品性质的准私人产品，在生产和消费上，具有很大的正的外部效应。因此，教育的私人市场机制必然导致教育的供给量和生产量低于社会需求量。教育投资时间长，收效慢，受生源市场和劳动力市场的影响非常大，而生源市场和劳动力市场总是千变万化的。因此，教育投资，尤其是学历教育投资具有很大的风险性。如果没有政府的支持和相应的优惠政策，或者没有社会捐赠，某些公益性质的教育和私人收益率比较低的教育服务将会供给不足。
第三，学校、学院和大学都存在内部规模经济，在一定范围内存在规模报酬递增的趋势。在没有达到拥护状态下，在不增加投入或增加很少投入的情况下，可以增加很多学生，大大降低生均培养成本，随着规模的扩大，具有边际成本不断下降的特点。在生源总量有限的情况下，垄断竞争的经营格局将远胜于多家充分竞争。众多私立学校的市场竞争，无法实现规模经济，不能使学校生均办学费用降低到最低限度，因而产生资源浪费；生均成本降不下来，教育价格必然过高，使学生和家长处于不公平的消费者地位。
第四，市场机制会导致教育机会和教育资源分配的不公平。西方经济学家认为，效率不是评判社会福利和社会资源配置状况的唯一标准，公平也是必需考虑的一个重要因素。由于个人收入水平和地区税收能力的差异，导致对教育费用的承受能力高低不等，如果完全市场化，教育生产的全额成本加平均利润则完全由教育服务的消费者承担，贫困家庭的子女及贫困地区的教育将处于不公平的教育境地。
第五，完全的教育市场可能导致教育的政治和文化功能大大削弱。由于教育市场不是完全竞争的市场，还存在许多缺陷，教育的政治文化功能需要加强。因此，需要政府出面，以财政资助或提供其他优惠条件和政策的方式，解决教育投资不足、教育投资方向混乱或教育资源分配不公平的问题。
四、混合制资源组织方式将更有效
这里所说的混合制是说高等学校的人力资源组织方式不可能是单一制度，而是既有行政等级的成份，又有市场契约的成份；既有等级制的层层目标责任制，又有松散的“无政府”特点；既要有目标一致、统一指挥的部分，又要允许建立虚拟大学、动态团队和知识联网。这是以知识创新和知识转化为主旋律的现代化大学发展的必然要求。
虚拟大学指围绕重大科研课题或科研开发项目或教学任务，在现代计算机技术、通讯技术和网络技术的基础上，联合多个大学的才干、能力、经验和智慧而形成的非现实组织。动态团队是指通过大学内部或大学之间资源的临时性组合或重组来把握和完成重要的任务和责任。知识联网是指运用现代信息技术和不断变化的互利方式来联合并共享各个大学的知识、经验、才干、技能、理想和其他资源。这里引用美国学者查尔斯·萨维奇的思想：严格的等级制度是工业时代的遗产，它已不能有效地吸收和利用当前的计算机和网络技术。理由比较简单：空间太狭小，太受限制。如果希望获得有效集成，必须使组织从严格的等级制度形式转变为扁平化的联网组织，从第二代管理过渡到第五代管理（注：［美］查尔夙·萨维奇.第五代管理[M].谢强华等译.珠海：珠海出版社，1998.5-10.）。萨维奇的这一思想虽然是针对企业运行机制和管理制度来说的，但是对高教管理制度，尤其是高校人力资源组织来说，同样具有借鉴意义。
20世纪初期，德国古典结构主义组织理论代表人物马克斯·韦伯提出，科层结构（官僚等级体制）是一种理想的组织类型。现实中许多中小学校和学院在很大程度上与韦伯有关官僚结构特点的说明相一致。公立院校资源的获得与分配既不是由教育专业工作者决定，也不是由受教育者和教师集团所决定，而是多种政治力量相互博弈的结果。因此，高校资源组织方式中必然有行政等级制的成份，如果没有政府干预和资助，那么没有等级制度的完全市场契约组织固然不可取，但是，这并不表明可以走极端。实际上，高校总是存在两种控制资源的力量：一种是民主力量，通常以教育工作者（如学术专家、教师等）、教育事业投资赞助者（包括投资办学者和纳税人）和教育服务的消费者等一方或多方代表组成的委员会，作为民主力量的代表；另一种力量是通过行政等级制度表现出来的政治力量。两种力量既统一又斗争，共存于大学中，使得高校教育资源组织方式具有混合性。
当民主力量迫使政治力量考虑短缺的公共资源的使用效率时，或者当政治力量意识到资源严重短缺，有必要从体制入手提高资源使用效率的时候，高校资源组织方式才开始引入了市场契约制度的成份，非营利性的教育组织才开始引入市场竞争机制，高等教育资源的流动才开始建立在模拟价格机制和契约或合同制度的基础上。
的确，中小学校、学院和大学并不是营利性的企业。相反，它们更多的被看作是服务于社会化公益事业的产业组织，有服务于下一代和整个社会与民族的福利性一面。这并不是说，各级教育组织就不关心或不应该关心实现教育目的过程中的资源配置和使用效率问题。相反，它们在资源组织方式的选择上，更应该突出企业精神和经营理念，更应该增强市场意识、竞争意识、契约意识与信用意识。教育组织为提高人力资源组织效率而采用市场竞争机制的可能性，要比处于生存压力中的公司小得多，但这并不意味着政府与高校在人力资源组织方式的改进上无能为力，比如在大学人员选聘制度与工资制度上、在教学管理制度上、在人力资源管理与开发上、在后勤制度改革上、在满足委托人需求方面都可以进行大胆革新和改革尝试。有理由相信，我国高校的制度创新将会探索出一条更有效率的人力资源组织形式。
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