“资本增值”：我国农地转增值收入分配的新解释_土地开发成本论文

“涨价归资本”：中国农地转用增值收益分配新解，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,资本论文,新解论文,收益分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      一、土地增值的基本范畴

      从人类开始思考价值的那一刻起，土地价值就是一个备受关注的重要命题。在价值理论方面，近代以来影响较大、体系完整的价值理论主要有劳动价值论、新古典价值论和斯拉法的价值论。对于土地是否创造价值、土地自身是否具有价值，不同价值理论给出了不同的回答，即使在同一价值理论(如劳动价值论)内部也存在不同的看法。

      (一)土地增值的内涵

      无论人们如何在理论上阐释土地价值问题，在现实中，任何价值创造过程都离不开土地，土地价值是通过土地价格的形式表现出来的。近代以来，土地价格不断上涨，这就是本文所定义的“土地增值”概念，它实际上是土地价格上涨概念。

      土地价格是地租的资本化。因此，从长期来看，在经济发展的趋势下，在城镇化进程中，利率降低和地租增加是决定地价的两种内在力量：一方面，在资本有机构成提高导致利润率下降、货币超发等经济规律作用下，实际利率仍在降低(尽管比较缓慢)；另一方面，在规模经济、聚集效应等规律作用下，地租(包括级差地租、绝对地租等)不断增加。

      此外，还有两个导致土地价格上升和增值空间格局调整的外在力量：一是投资，它沉淀于土地之中，影响地租水平，带动土地价格上升；二是管制，对土地非农化的限制影响了土地权利配置，改变了土地增值的空间分布规律，这一管制性增值也被称为“级差地租Ⅲ”。

      (二)土地增值的动力

      土地增值是政治、经济、社会等多因素综合作用的结果。历史地看，土地增值的动力可以概括为四个方面(陈伟，2012)：

      第一，以城镇化为特征的经济社会发展是土地增值的基础性支撑。城镇化是讨论土地增值的历史主线。1800年以来，分别经历了集聚化、郊区化、网络化三大阶段的城镇化进程，导致城市空间不断扩张。在发达国家，这一趋势延续至上世纪末，在1950-2000年的半个世纪，美国城市人口增长了87%，而城市土地增长了400%，阿姆斯特丹、巴黎、东京、哥本哈根等城市都具有这个特点。在空间扩张的同时，城镇化带来的效益转移(人口集中和产业集群)推动了土地不断增值。

      第二，以房地产开发和基础设施建设为中心的大规模投资是土地增值的直接驱动力。投资是导致土地增值的又一重要因素。投资可以分为个体投资和非个体投资两大类。前者主要是对某个地块的开发，后者主要是指基础设施投资(包括经济性基础设施和社会性基础设施)，二者相互影响，协同推动土地增值。

      第三，以城市规划和分区管理为核心的用途管制导致农地向市地转换时出现突变性增值。城市规划的调整、土地用途和功能的改变、土地利用强度(如容积率的增加)的提高，都会导致土地利用效益的提高，出现所谓制度性溢价。

      第四，土地投机和政府相关政策会改变土地供求关系变化、影响土地增值速度和空间分布。有些因素通过影响供求使土地价格出现起伏波动：政府在土地供给方面的特殊利益，如土地垄断；政府的诸多政策影响土地需求，如区域开发政策；土地投机导致地价短期震荡；其他一些随机性因素，如利率水平、通货膨胀、政治状况等。

      以上述动力分析为基础，土地增值可以划分为人工增值和自然增值两部分。前者是指由于具体的投资活动所带来的范围相对明确的短期增值，后者是各种社会投资和经济发展的溢出效应所带来的范围相对模糊的长期增值。自然增值与人工增值之间的界限难以准确划定，并且从长期来看，短期的人工增值最终也会部分地汇入自然增值之中。

      二、土地增值的归属之争

      土地增值如何分配？对于投资或改良导致的土地“人工增值”，学界分歧并不大；分歧主要针对的是除此之外“自然增值”部分(但在现实中，二者往往难以准确划定)。在自然增值的归属方面，有三种理论：“涨价归公论”认为，土地增值归因于人口集聚和生产需求，而非某个人的劳动或投资，因此土地增值的收益应归全社会所有。“涨价归农(私)论”认为，各种资源的市值不是由其成本决定，土地所有者或使用者对农地转用中的土地增值有一项重要贡献，即“放弃”土地使用权。更多学者支持“公私兼顾论”，认为农地非农化过程中价值增值的分配中，应合理分配土地利益，保护各方的土地权利。

      (一)涨价归公论

      “涨价归公”思想最早源自英国古典经济学家约翰·斯图亚特·穆勒(1806-1873)，他意识到了当时土地私有制中的种种不平等现象，主张对英国所有土地的市场价值进行全面评估，把土地自然增长的价值收归公有。

      穆勒的观点得到了大西洋彼岸美国空想社会主义者亨利·乔治(1837-1897)的响应。乔治认为，土地是住所，是人类在其上取得全部需要的仓库，人人都有使用土地的平等权利，正如人人都有呼吸空气的平等权利一样。在1879年出版的不朽名著《进步与贫穷》中，他将土地价值的增加归因于人口的集聚和生产的需求，而非某个人的劳动或投资引起的，因此土地增值的收益应归全社会所有。①

      乔治认为，土地的“私有是盗窃，地租是赃物”，是导致工业衰退的根本原因。不同于穆勒的土地国有化主张，亨利·乔治主张没收全部地租，抽土地单一税，将土地增值的收益归整个社区所有，认为这种做法能够简化行政管理，增加政府税收，抑制土地投机和垄断。

      乔治的土地价值分配理论，在西方世界产生了十分广泛的影响，如澳大利亚、新西兰和英国在土地政策上都被称为乔治主义国家。

      以英国为例，1942年英国的阿斯瓦特(Uthwatt)报告完整地分析并提出了以土地开发权国有化来实现土地增值收益管理和补偿。

      在当时土地投机盛行的英国，为解决老城区高地价、产权分散化问题，该报告提出了一个根本解决方案，即由政府向土地业主支付补偿金(金额由政府确定)后统一征用和开发土地，以抑制土地投机、缓和政府与公众之间的利益冲突，控制城市的非理性蔓延。

      这份报告招致了很多批评，批评者认为这种主张只考虑国家利益而忽视了老百姓的利益。由于反对者的强烈抵制，该报告最终没有获得通过。但是，1947年的《城乡规划法》还是确立了土地发展权国有化原则：在对土地所有者进行适当补偿后，政府将土地发展权国有化，土地所有者只有按现有法规规定使用土地并获得收益的权利，超过现有条件使用土地的收益权属于国家。值得注意的是，在国有化土地发展权之前，政府要进行补偿，而不是一纸法令就无偿占有。

      在中国，孙中山先生受乔治学说影响，主张在中国推行涨价归公的做法，提出了“平均地权”的口号，这与当时的历史情境有关(黄小虎，2011)。在20世纪初期，我国国力贫弱，土地大量集中在地主手中，因此，“地价高涨，是由于社会改良和工商业进步。……这种进步和改良的功劳，还是由众人的力量经营而来的，所以由这种改良和进步之后，所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”②

      因此，从最终目标来看，孙中山的平均地权思想还是让大众能够公平地分享土地增值收益及社会发展成果。

      (二)涨价归农(私)论

      有些学者(周其仁，2004；张宁和刘正山，2008)则明确地反对涨价归公论。他们指出，涨价归公论的根本缺陷在于：错误地认为各种资源的市值是由其成本决定的。一块农地在转用为市地后因位置优势而身价百倍，而土地所有者或使用者对“位置的生产”显然没有贡献，也不因此耗费代价，因此不该分享土地增值。

      涨价归公论忽略的重要一点，是土地所有者或使用者对农地转用中的土地增值有一项重要贡献：“放弃”农地的使用权。如果他们不放弃土地使用权，土地转用就无法发生，土地增值自然也不会出现。

      而放弃一项权利要有代价，自然应该获得正当补偿。而工业化和城市化要占用农地，仅仅“补偿”农民失去土地的代价，也许是不够的。要证明土地被工业和城市使用更有效，最简单的办法就是占地者的出价高于农民自己种地的收益。只有这样，才能有效地利用土地。

      此外，结合中国现实考虑，中国农民被排除在土地增值收益分享之外，征地补偿标准过低，是城乡收入差距拉大的重要原因之一。因此，应赋予农民完整的土地产权(所有、收益、处置、土地发展权等)，征地过程中应对失地农民的各项权益进行完全补偿。

      (三)公私兼顾论

      对于涨价归属的问题，更多的学者(周诚，1994)认为“公私兼顾”，“涨价归公”或者“涨价归私”都是不全面的。“涨价归公”论只看到农地的自然增值来源于社会经济发展，国家应当拥有整个农地发展权，从而忽视了失地农民作为农地所有者也应当分享此项权利；“涨价归农”论则仅看到失地农民应当享有农地发展权，而根本忽视国家和其他农民也应当享有土地发展权。“公私兼顾”就是要在农地非农化过程中价值增值的分配中，合理分配土地利益，保护利益相关各方的农地权利。

      公私兼顾论者承认，按照“谁贡献，谁得益”的原则，自然增值应归社会所有。但是，这需要做出以下权衡：若自然增值全部收归国有，不利于调动土地开发、经营者的积极性，不利于活跃土地市场，因此，国家事实上只能是征收其中的大部分，以便有效激励土地开发热情(王文革，2006)。

      因此，对于农地自然增值的合理分配，应当顾及包括土地所有者、土地使用者、政府等在内各方的利益；每个利益主体都拥有部分土地增值权益，各个主体不得越限侵权。其中，国家既是权益主体，也是利益分配的调节者，应从社会福利最大化的角度出发调节农地权利分配关系。在公平补偿失地者的前提下，将土地自然增值的剩余部分主要用于支援全国农村建设并兼及城镇建设。

      (四)小结：辩证、历史地看待涨价归属的合理性

      以上对土地增值收益分配领域几种具有代表性的观点进行了简介。作者认为，从表面上看，三种理论(特别是涨价归公和涨价归私)有显著分歧。但如果还原一下不同理论的历史背景，我们就会发现它们之间的差异并不是那么突出、不可调和。

      从穆勒到乔治，再到孙中山，最后到二战后的英国，“涨价归公”都源于当时的一些基本历史事实：一是土地资源的集中与垄断性占有；二是这时的土地所有者是“强势地位”，具有政治影响力；三是土地价的快速上涨，土地所有者可以囤积居奇，非公正地独享土地增值成果。此外，即使在英国土地发展权国有化的过程中，也给予了土地所有者补偿，而不是简单没收。

      与此对照，我们发现中国的现实特征所在：首先，农地是由农民平均、分散占有的；其次，广大农民处于政治金字塔的最底层，缺乏申诉权益的能力；最后，虽然土地价格的快速上涨是共同的事实，但占有增值收益的不是作为农地名义所有者的农民，而是政府、开发企业乃至市民这些非所有者，农民分享的土地增值比例远未达到公正水平。

      基于上述差异，如果以“涨价归公”为借口阻碍土地市场化进程、阻碍农民公正分享土地增值收益，实际上背离了涨价归公的真实目标——让大众分享经济社会发展成果，实现包容性增长。

      另一方面，在中国，完全采用市场化方式，由土地的实际使用权人完全或大部分占有农地转用后的增值，也无法统筹兼顾农民的整体利益，它只是造成不同地区、不同区位、不同用途的土地所有者苦乐不均。因此，“涨价归私(农)”的改革方案虽然相对合理，但也需要综合配套渐进推进，最终的改革目标应该是“公私兼顾”，但“以公为主”，还是“以私为主”，有待实践的检验。

      在实践中，多数国家对土地增值普遍采用的是“公私兼顾”路线，并在政策上呈现出“趋同”规律。各国的做法体现了三个共识：一是城市土地的自然增值应收国家，土地收益是地方财政的重要乃至主要来源；二是“人工增值”一部分收归国家、城市政府所有，一部分增值归土地开发者、土地使用者所有；三是对城市土地开发使用过程中的“暴利”，应采取多种调节措施。从政府干预土地增值分配的手段来看，主要包括土地征收、土地税收、共同开发三种(陈伟，2012)。

      三、农地转用“三次增值”分配框架与定量研究

      为了对我国土地增值收益分配现状进行更深入研究，作者提出了“三次增值”分配框架，并对前两次增值及其分配进行了定量分析。

      (一)“三次增值”分配框架的提出

      从已有研究来看，相关领域学者更多关注土地增值收益在规范意义上的归属问题，侧重定性地提出改革的方向。在经验实证方面，主要存在两点不足：一是对土地增值归属目前尚缺乏定量分析；二是现有研究多是局限于土地出让环节的增值，主要是通过征地补偿占土地出让收入比重分析农民在土地首次增值分配中的处境，忽视了土地出让之后土地开发增值。

      

      为了弥补已有分析的不足，作者提出了“三次增值”的分析框架，即土地使用权出让环节的增值(首次增值)、土地使用权占有环节的增值(二次增值)、土地使用权转让环节的增值(三次增值)。对于农地转用增值分析而言，目前矛盾的焦点主要集中于前两个环节，被普遍视为收入分配不公的重要根源，它们是本文接下来分析的重点。

      在数据方面，对于一次增值，我们主要利用国土资源部和财政部的土地出让收入统计；对于二次增值的定量分析，本文进行必要的转换，主要是利用商品房销售、在建、完工面积及销售收入等指标进行推理性分析，以此探究二次增值的规模与分配格局。

      (二)“首次增值”及其分配

      那么，如何认识土地出让收入增长与土地增值的关系呢？对此，作者提出了一个假说，可以此粗略区分土地出让收入中的成本、人工增值与自然增值。

      1.政府的土地出让收入与支出。在中国的土地出让收入和支出统计中，有以下几个大类收支项目，在此做一简要介绍：

      (1)土地出让收入的快速增长。土地出让收入是市县政府依据《土地管理法》、《城市房地产管理法》等有关法律法规和国家有关政策规定，以土地所有者身份出让国有土地使用权所取得的收入，主要是以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让土地取得的收入，也包括向改变土地使用条件的土地使用者依法收取的收入、划拨土地时依法收取的拆迁安置等成本性的收入、依法出租土地的租金收入等。③

      1998-2012年，我国的国有土地出让总面积达到264万公顷(3960万亩)，国有土地出让收入累计达到15.58万亿，国有土地出让的平均价格为590万元/公顷(40万元/亩)。2011年土地出让收入(最高值)是1998年的62倍；2011年土地出让均价是1998年的11.5倍。

      

      在土地出让收入增长的同时，它对地方政府的重要性也在增强。由于土地出让收入主要由地方政府支配并可以用于基础设施建设，1994年分税制改革以来，中国逐渐形成了这样一种地方政府发展模式：吃饭靠财政、建设靠土地。至今，这一模式仍在不断强化。

      1998年，土地出让收入规模大约仅相当于(未被包含于)地方财政收入的10.2%，到了2011年这一比例最高时曾达到近60%，2012年虽回调至44%，但仍是较高比例。

      除此直接的国有土地出让收入之外，地方政府还获得了与土地出让收入规模几乎相当的房地产税收收入，在很多地区，房地产相关税收④占到地方一般预算收入的1/4以上。

      

      根据笔者的调研，2009年，江苏省房地产业税收收入达到767.83亿元，占全省税收收入的28.9%，占地方财政一般预算收入的23.78%。2009年，房地产税收增量占到江苏省地方财政一般预算收入增量的43.81%。在我们实地调研的苏州和常州等地，房地产税收对地方税收增长的贡献率都超过了60%。在地处西部地区的重庆，2009年，房地产业相关税收也达到106亿元，占到重庆市地方财政收入的近1/10，增幅高达31%。

      (2)政府土地财政的三大用途。土地出让后，在支出方向上，庞大的土地财政主要划分为三大部分，即征地和拆迁补偿支出、土地出让前期开发支出和土地出让业务费以及土地出让(纯)收益。

      一是征地和拆迁补偿支出：主要按“原用途补偿”。

      从土地属性上看，征地和拆迁补偿支出可以分为集体土地征收(征地)和房屋征收两类，前者的被征收者是集体土地所有权人——农民，后者是国有土地使用权人——城市居民。

      从补偿支出具体用途上看，主要包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费等征地时的“直接性补偿”。此外，还有两类征收后的“间接性补偿”，即补助被征地农民支出(补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出)⑤和支付破产或改制企业职工安置费支出。

      征地和拆迁补偿，主要是基于“原用途”做出的，但相比农地(包括集体农业用地和集体建设用地)征地补偿基本按照原用途进行，针对城市房屋及国有土地使用权的征收补偿会更多考虑级差地租，因而在一定程度上考虑了市场价值因素，房屋所有者能够分享部分“增值收益”。在此，作者为了分析方便，暂时忽略这个因素。

      2009年以来，我国土地的成本性补偿开支持续上升，从7587亿元增加到22625亿元，实际缴入国库的土地出让收入比重也从53.3%持续上升至78.3%。与此同时，征地和拆迁补偿也从2009年的4986亿元增加到2012年的17402亿元，占土地出让收入的比重从35%上升到60.2%。2009-2012年，总的征地补偿费用(包括城市房屋拆迁)约为5.1万亿左右。这是否意味着被征地农民的处境有了显著改善呢？总体而言，征地补偿水平近几年有所提高，但以作者的观察和分析，被征地农民的处境普遍没有根本改善，原因在于：

      根据财政部发布的《2011年全国土地出让收入管理及使用情况》，“2011年全国土地出让收入用于成本补偿性费用支出增长较快的主要原因：一是《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台后，征地和拆迁工作更加规范，征地和拆迁成本有所提高；二是建筑材料、用工成本上涨，使土地开发成本相应上升。”在征地和拆迁成本上升中，城市房屋拆迁成本的上升是重要的方面。由于没有更细化的数据，无法做出准确衡量，但从观察上看，它的上升幅度应该大于对农民的征地补偿。

      2012年征地和拆迁补偿为17402亿元，表面上看是增长了。但作者深入分析后发现，这种增长完全是因为该统计指标口径扩大的结果：一是将“支付破产或改制企业职工安置费用”纳入，2011年该数值为3286亿元；二是将“补助被征地农民支出”纳入，2011年该数值为690亿元。作者估计，扣除上述两项，2012年的征地和拆迁补偿支出约为13000亿元左右，占入库土地出让收入的比重约为45%左右，几乎没有什么变化。

      2009-2012年，给农民的征地补偿大约为3.9万亿，给市民的房屋征收拆迁补偿约为1.2万亿。另据徐绍史(2012)的介绍，2008-2011年，我国用于征地拆迁补偿、农民补助等支出为3.5万亿元，2500多万被征地农民纳入社会保障。⑥这与作者的估计基本相当。

      二是土地出让前期开发支出和土地出让业务费：人工增值的直接基础。

      土地出让前期开发支出是指土地一级开发过程中的基础设施建设成本，主要是“三通一平”(“五通一平”、“七通一平”)建设支出的成本。

      土地出让业务费是指国土资源部门为了出让土地而发生的土地勘测、确权、测绘、评估、拍卖等费用，一般由财政部门按照土地成交价格的2%～3%提取。

      

      图1 土地出让纯收益的变化

      资料来源：《中国国土资源统计年鉴》(2012)；财政部《2009-2012年全国土地出让收支情况》。

      土地开发支出和土地出让业务费，可以看作是针对特定地块的直接投资，也就是人工增值的直接基础。而以往的同类支出及城市建设支出乃至其他社会投资，则是人工增值的间接基础，由于无法分清，因此也被视为自然增值的资本基础。当然，从更广义、更长期来看，由于土地出让前期开发的支出也源自以往被征地农民的贡献或其他公共资金，因而也可以被视为一种自然增值。

      根据已有的数据，该支出规模2009年为1323亿元、2011年为5510亿元、2012年为5223亿元，分别占同期土地出让收入的9.3%、16.5%和18.1%。作者估计，2010年的土地开发支出大约为5000亿元左右。由此，2009-2012年的土地开发支出合计约为17000亿元。作者以此作为计算人工增值的资本投入基数。

      三是土地出让(纯)收益：人工增值与自然增值的混合体。

      根据最新的统计口径，征地和拆迁补偿支出、土地开发支出和土地出让业务费支出，都被列入成本性补偿范畴。土地出让纯收益，就是土地出让收入减去成本性补偿支出后的部分，即：

      土地出让纯收益=土地出让收入-成本性补偿支出

      以2008年世界金融危机为分界线，我国的土地出让纯收益规模可以分为两个阶段。2003-2008年，我国年均土地出让纯收益仅为2910亿元；2009-2012年，这一数值则高达8751亿元。虽然在2010年达到12666亿元的最高值后，逐渐下降，但仍保持在6000亿元的规模。

      土地出让纯收益占土地出让收入的比重，也从2009年的46.7%下降到2012年的21.7%，四年下降了25个百分点。

      如何认识土地出让纯收益的性质呢？作者认为，土地出让纯收益在一定程度上代表了农地向市地转用后的土地增值。当然，在土地出让后，开发商也可以通过“占而不用”来获得新的“自然增值”(当然要扣除一定的风险成本)，在此暂不考虑。

      以2009-2012年为例，4年的土地增值合计为34119亿元。那么，如何确定人工增值和自然增值的比例呢？在此，作者以土地出让前期开发支出和土地出让业务费为基础进行估算，按照10%(1700亿左右)的正常利润率水平进行扣除。由此可以看出，2009-2012年，仅考虑建设用地一级市场(土地出让环节)，农地转用的自然增值就高达32400亿元，每年的规模超过8000亿。

      2.从土地出让纯收益的支出结构看农民分享的土地增值比例。土地出让(纯)收益是如何分配和使用的呢？失去土地的农民能否直接分享这些土地增值尤其是自然增值收益呢？这就需要分析土地收益的支出结构，并进行综合评估。

      按照现有规定，土地出让纯收益主要被用作三大类：城市建设支出、“三农”支出和保障性安居工程支出。从2009-2012年的支出结构来看，城市建设支出占土地出让纯收益的比例高达56.1%，支农支出为23.9%，保障房支出约占5.4%。虽然土地出让纯收益占出让收入还不到1/3，不到地方可用财力(包括转移支付)的一成(王保安，2012)，但它对地方建设具有重要意义。

      

      具体而言，作者对上述三类支出中农民的受益程度进行了以下粗略估算：

      城市建设支出所带来的综合收益主要是由已经生活在城市的市民享有的，因此，失地农民分享的比例相对较低。对于那些在城乡建设用地增加挂钩过程中被卷入到土地整理的远郊和偏远地区农民而言，就更是如此。将农民作为一个整体来看，考虑到我国大概有2.6亿农民工生活在城市(尽管不能完全融入)，并考虑到城市建设所带来的广泛外溢效益，假设农民分享了50%的城市建设效益，即2009-2012年累计大约为不到1万亿。

      对于保障性安居工程，虽然农民工可以申请公共租赁住房，地方政府也建设了一批城中村改造项目或新居工程等，但总体而言，这项收益主要由市民享有。在此，作者假设农民分享的比例为30%，2009-2012年大约为600亿元。

      相对而言，支农支出主要用于农村，包括农村基础设施建设、农地开发整理、农村教育、农田水利建设等项目。2009-2012年，该项支出为8354亿元。

      综上所述，2009-2012年，在我国大约3.41万亿土地增值收益中，农民作为一个整体所分享的价值约为1.8万亿～1.9万亿，约占全部增值收益的55%。需要说明的是，上述农民的整体得益是以同期2000多万失地农民被征地为直接代价的。若考虑到增减挂钩下土地整理，涉及的农民总数可能会增加一倍以上。很明显，这不符合“比例性原则”，多数人受益的成本完全由少数人负担。

      (三)二次增值及其分配

      土地“出让”后，增值过程并没有结束，而是会出现在开发企业(特别是房地产开发企业)手中的增值(二次增值)和转让(销售)后的再增值(三次增值)。下面先来看土地出让后的二次增值。土地以“招拍挂”或“协议”方式出让给使用企业后，土地的增值过程并没有结束，而是出现“二次增值”。

      1.二次增值的主要原因。概括起来，在中国，土地出让后的二次增值可能主要出于以下三方面原因：

      (1)不规范的征地补偿。理论上讲，征地应该是政府行为，但在多数地方，特别是基层，土地开发行为往往是在开发商的主动驱使下完成的，征地补偿款甚至不是来自地方财政，而是直接来自开发商。开发商可以通过压低征地补偿使得自己的利益最大化，并在走完征地程序后体现为“市场价值”。在前些年，一些地方的征地补偿低于国家规定原用途标准的情况并不少见。

      (2)低价购买土地。在工业用地方面，在招商引资的背景下，很多地方都是通过协议完成的土地出让，地方政府低价出让土地几乎成了惯例，零地价也不罕见。近年来，国家加强了工业用地管理，要求工业用地也实行“招拍挂”出让，但在多数地区，投资驱动依然是经济增长的主要动力，这一政策难以真正落实，通过“先征后返”、减税等措施，变相地低价出让了工业用地。在房地产用地方面，“招拍挂”的情况要好很多，但事实上除了一线及多数二线城市外，在三线及以下城市，公开出让操作并不规范，一些地方政府先是通过内部协议圈定各个房企的“势力范围”，预售一部分“定金”，然后，政府与房企一起推动旧城改造或新城开发，土地的“招拍挂”也沦为一种形式。即使在一线城市，地方政府也可以通过“带方案招标”的土地出让方式事先议定出让价格。⑦

      上述两种方式意味着，土地的出让价格低于“公允”的市场价格，因此，可以视为集体财富(被征地农民的财富)和国家财富的流失。

      (3)延迟开发与分期开发。这主要体现在房地产用地方面。在我国城镇化加快发展的背景下，土地长期处于升值轨道。地方政府也有操纵地价上升、以实现土地财政最大化的内在冲动。因此，开发商购得土地以后，可以通过延缓开发、分期开发等策略持地待沽。

      2.二次增值的分配：以房地产行业为例。对于工业用地和房地产用地，土地升值的形式是不同的。工业用地的土地二次增值是随着从商品到货币的“惊险跳跃”实现的，体现为地租补贴导致的利润率上升和商品市场份额扩大两个方面。由于我国“世界工厂”的特殊地位，有一部分增值是在国际市场上实现的，在一定程度上体现了我国的成本竞争优势，因而具有全球财富和收入再分配的意义，在一定时期促进了我国的经济起飞和成长，但牺牲了自然环境和可持续发展后劲。房地产用地的二次增值则主要是国内财富和收入的再分配，并且这种再分配公平性很差，并带来资源闲置和浪费，因而还有效率损失。下面以近年来房地产用地出让后的增值为例，简要说明这一情况。

      

      首先来看市场情况，2004-2012年，我国商品房销售量总计超过70亿立方米，而商品房销售总额超过32万亿元，与此同时，商品房新房价格正好增长了一倍。需要指出的是，这只是统计意义上的增长，是建立在城市“摊大饼”式扩张基础上的统计，新房区位越来越偏远。

      

      其次，我们再通过房地产投资和商品房销售额的对比来分析土地在开发商手里的二次增值。为分析简便，作者在此忽视了物价上涨和货币的时间价值因素，仅进行简单加总。我们以2007-2012年为分析周期，这一时期，商品房销售额为27.29万亿，房地产开发投资额为27.4万亿，情况似乎是投资额已经超过了销售额，看起来似乎开发商没有利润了。由于同期土地出让收入(主要来自于房地产用地的出让)高达12.56万亿，因此，是不是只有政府享有了土地增值呢？

      

      

      图2 近年来我国商品房施工与竣工、销售面积的比例变化

      资料来源：国家统计局，《国民经济和社会发展统计公报》(2007-2012)。

      但仔细分析，我们会发现，实际上开发商销售的只是商品房的一小部分，27.47万亿投资包含了新开工、施工和竣工三类。其中，施工面积统计包含新开工面积和竣工面积。⑧因此，2007-2012年的商品房“总建设规模”可以用2007年的房屋施工面积加上2008-2012年的新开工面积总和来代表，经计算为98.03亿平方米。2007-2012年，商品房销售总面积只是同期总建设规模的56.82%。由此推算，这一时期形成的商品房“总市场价值”约为48万亿。

      那么，上述价值中，分别有多少可以归入人工增值和自然增值呢？考虑到房地产行业的高风险特征，我们以15%的年利润率“合理水平”、以复利来粗略计算，2007-2012年投资的合理利润约为7.8万亿。在此，作者将其视为商品房开发中的“人工增值”部分。

      商品房“总市场价值”扣除开发成本(投资额)和合理利润后的部分，可被视为“自然增值”，这一规模约为13万亿。这就是土地出让后进入开发商手里、直到建成商品房出售时的“二次自然增值”，大约相当于同期土地出让收入。这种自然增值可能已经通过出售实现，也可能以土地和房屋的形式继续由房地产开发企业继续持有。

      上述后一种形式甚至成为主要方式，这一点也反映在了施工面积、竣工面积和销售面积的变化差异上。2007年以来，我国施工/竣工面积比、施工/销售面积比持续上升，这意味着虽然商品房施工规模不断扩大，但竣工面积和销售面积没有等比例扩大，大量的房屋“积存”在施工环节。房地产企业获得土地后，“占地不开工”、“开工不完工”、“完工不销售”的囤积居奇现象相当普遍。

      那么，二次自然增值已经或将要如何分配呢？是不是开发商独自占有了呢？当然不会如此，有一部分要通过税费的形式重新回到地方政府手中。2007-2012年，我国五种房地产相关税收总额超过3.6万亿，加上同期其他税费，总计大约为不到4万亿，占同期地方财政收入总额的15.1%。

      据此测算，2007-2012年，在13万亿“自然增值”中，大约4万亿归入地方政府，有9万亿归属了房地产开发企业。在这个过程中，作为土地所有者的广大农民并没有直接享受二次增值收益。

      (四)土地使用权转让后的三次增值及其分配

      值得注意的是，政府所获得的部分自然增值实际上来自土地使用权转让环节的“三次增值”，如契税，土地增值税。在土地出让后，开发企业通过房屋销售或土地转让等形式使得土地使用权再次转移后，土地增值过程并没有结束，而是会出现三次增值。对于房地产领域而言，这就是“二手房”交易过程中的增值。

      以北京为例，2012年的二手房价大约是2004年新购房价的10倍以上，扣除掉钢铁、建材价格上涨等因素，这一倍数也达到了8倍以上。再考虑房屋折旧和使用权期限缩短等因素，实际的土地增值倍数可能会更高。

      当然，全国不同地区的房价上涨幅度并不相同。由于国家尚无关于二手房价格权威统计，所以，作者只能对此粗略估计。2004-2012年成交的所有房屋，按照一定的房价上涨倍数测算(不考虑物价和折现因素)，现有房屋的总价值至少是这一时期商品房市场销售总额的2倍以上，也就是说约55亿平方米商品房销售形成的增值收益高达30万亿以上。如果将200多亿平方米城镇住宅(人均32平方米)都计算在内的话，保守计算，增值规模可能会达到100万亿。

      如此巨大的增值收益，政府主要是通过交易环节(契税、土地增值税等)获得少量税收收入，相当一部分增值财富掌握在房地产投机者手中。

      

      图3 两次土地增值的分配结果示意图

      (五)小结：土地增值分配失衡与“涨价归资本”

      以上从几个层次对我国土地相关利益分配情况进行了概要性分析。由于统计上的误差和认识上的局限，上述分析只能是一种粗略的估计，但它基本揭示了我国农地转用所带来的土地利益分配失衡局面。由于第三次增值很难取得统计数据，本文主要对前两次增值及其分配情况进行分析，基本结论可以概括如下：

      (1)被征地农民直接获得的征地补偿大约占土地出让收入的38%。

      (2)在土地出让纯收益(首次增值)中，全体农民可分享的利益大约为50%～55%。

      (3)根据作者估算，土地二次增值规模大约为同期首次增值的4倍以上。

      (4)在二次自然增值中，近69%由房地产开发企业享有，大约有31%进入了“公共财政”，被征地农民没能继续参与分享，而对于“全体农民”而言，能够分享多少，取决于公共财政的具体使用。

      (5)综合上述分析，按照每年1000万失地农民计算(包括“增减挂钩”项目)，作者估计2009-2012年直接做出农地转用“贡献”的被征地农民，在两次自然增值中(超过16万亿)从“土地财政”和“公共财政”中间接分享的比例应该在5000亿以内。而给予被征地农民的“成本意义上的”征地补偿规模仅相当于土地前两次自然增值的不到1/4。

      (6)如果再考虑本来就不高的原用途补偿款还经常被非法挪用，会发现被征地农民的处境变得更困难了。⑨

      (7)虽然农地转用后的第三次增值暂时难以评估，但可以肯定的是，它相比前两次增值，可能会在更大程度、更长时期内改变着我国居民收入乃至社会财富的总量结构。

      (8)在我国的政策框架中，“城市反哺农村”是一个常用的口号，但从土地增值收益的分配结果来看，这一政策并未有效落实，相反，是被征地农民的土地利益从农村向城市输入。

      综上所述，在农村土地向城市土地转用过程中，资本是土地增值的最大受益者。也就是说，农地转用“涨价”的主要部分既非“归公”，也非“归私(农)”，而是被投资者享有，即“涨价归资本”。

      四、总结与建议

      本文从土地增值的内涵入手，分析了土地增值的动力，指出土地增值是政治、经济、社会等多因素综合作用的结果，是社会发展的历史自然规律。在这方面，作者着重分析了四个方面的动力因素：以城镇化为特征的经济社会发展是土地增值的基础性支撑；以房地产开发和基础设施建设为中心的大规模投资是土地增值的直接驱动力；以城市规划和分区管理为核心的用途管制导致农地向市地转换时出现突变性增值；土地投机和政府相关政策会改变土地供求关系变化，影响土地增值速度和空间分布。以上述动力分析为基础，土地增值可以划分为人工增值和自然增值两部分。

      对于土地增值的归属，争论的焦点集中于“产权不清”的“自然增值”部分，涨价归公、公私兼顾、涨价归私是这一观点“谱系”的三种典型。作者通过对历史背景的分析和深入比较后发现，涨价归属的合理性并不是一个理论层次的规范性问题，而是由特定的客观历史条件决定的，需要采取辩证历史的视角加以看待。对于当下中国而言，公私兼顾应该是一种更现实、更合理地选择，至于以公为主，还是以私为主，需要从现实出发，客观分析我国农地向城市土地转用过程，以此为基础，提出改革建议。这就引出了本文研究的重点，即中国的土地增值及其分配现状。

      

      作者以农地转用的自然过程为轴，进行了更宽视角、更长周期的分析。作者把我国农地转用的增值过程分为三个阶段，利用现有的可得数据重点针对前两个阶段进行了定量分析。通过分析发现，“资本”才是农地转用过程中自然增值分配的最大受益者，尽管它们并不是真正的土地所有人。农民和政府作为农地转用前后的土地所有人，仅分享了土地自然增值的少部分(40%左右)。这显然不符合公平原则和我国的国家性质要求，从长期看也不符合效率要求，不利于经济社会的持续稳定发展。需要指出的是，本文虽然只是提出了一个简单的分析框架和粗略的估计，但本文的基本结论应该是可靠的、可信的。

      在农地转用增值的“饕餮盛宴”分享中，作为农地初始所有者的广大农民群体占有的比例最低，这已经是各界广泛的共识。基于这一现实及其诱发的一连串突出矛盾，十八届三中全会决议提出，“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”、“保障农民公平分享土地增值收益”。很显然，决策层意在保护农民利益，增加农民公平分享土地增值收益的机会。但作者认为，现有的政策框架主要将关注点集中于土地出让收益环节，应更多地关注土地出让后的开发环节所形成的增值收益，以农地转用后增值的全过程为出发点，加强开发环节土地自然增值的合理调节，实现多方利益的有效均衡。具体而言，结合我国当下土地制度现状和土地市场形势，考虑到我国国情，为了实现农地转用增值的合理分配，作者提出了以下几方面初步建议：

      (1)以“均权赋能”为指导方针，以保障“人的发展权”平等为目标，实现“农地的发展权”的均衡配置。包括不同主体(农民、市民、政府、企业等)、不同区域(东中西部之间、不同省份之间、城市与农村之间、近郊农村与偏远农村之间)、不同用途(农用地、建设用地与未利用地，不同的农用地之间，农村建设用地与城市建设用地之间，公益性用地与市场化用地之间，建设用地内部不同用途之间)、不同期限(长期、中期、短期)产权的均衡，兼顾公平正义和产权效率。

      (2)以“维护农民正当土地权益”为出发点。面对处于弱势地位的广大农民被剥夺和侵占土地的现实，必须维护农民的正当利益，这是土地制度的基本立足点。必须将农民作为一个整体看待，必须看到不同地区间的农民、拥有不同类型土地的农民之间，在土地增值收益分享中苦乐不均，应该通过一系列制度和政策手段进行必要干预和调解，以土地发展权均等化确保农民发展权平等化。当然，维护农民的正当土地权益，不意味着将农民土地权益绝对化，农民的土地利用行为应该符合用途管制要求，必须依法有序开发。

      (3)合理划定政府与市场边界，在明晰产权基础上，充分发挥市场在土地资源配置与利益调节方面的基础性功能。具体措施包括：划清政府征收与市场化流转的界限，建立征地公益审查制度、合理补偿制度与权利救济制度；提高农民的产权自主性，规范推动农地市场化转用，加强对流转增值收益的调节，实现土地增值“净收益”全社会共享。

      (4)加强土地出让后开发环节监管和利益调节。要通过更严格、开放、独立的监管，促进土地资源开发，提高土地资源利用效率。特别是在房地产市场，要建立全国性的土地开发监管网络，对于逾期不开发的土地，要求按照土地增值补足地价款或者退还土地，避免开发商通过囤积土地坐享自然增值。

      (5)配套推进相关领域改革。土地制度改革之难，症结在于它是中国各种制度联系的结点，牵一发而动全身。配套推进相关领域改革的关键是切断地方政府与土地市场直接而密切的利益关系，重点在三个方面：一是建立新型的地方财政体系，实现事权与支出责任相适应；二是按照主体功能要求，改革行政考核机制，合理调节地方政府的增长冲动；三是国有土地是一种全民所有的公共资源，要加强中央的干预调节，建立土地出让收益的全民共享机制；四是加强土地自然增值管理，更多地向“人的城镇化”领域倾斜，在农地向城市转用的同时，实现农民向市民转换，“取之于地，用之于农”。

      感谢匿名审稿人的意见，当然文中错误由作者负责。

      ①在当时的美国，西部土地投机盛极一时。1785-1935年期间，美国政府把近2/3的国有土地转售、赠送给私人及私营机构。工业萧条期间，一方面，农业全面衰落，粮价暴跌、土地荒芜、农场破产，广大农民处于赤贫境地；另一方面，土地投机者则与立法部门勾结，大量囤积土地，推高地价，牟取暴利，生产因此停滞(田莉，2004)。1873-1907年，共发生了5次世界性经济危机。同70年代以前相比，这些危机的破坏性更强，其间隔时间在缩短。

      ②这是孙中山“民生主义”思想的重要组成部分。

      ③《2011全国土地出让收入管理及使用情况》，财政部网站。

      ④房地产税收是对房地产开发、保有、交易环节各类税收的统称，主要包括营业税、企业所得税、城镇土地使用税、土地增值税、房产税、契税等九个税种。房地产税多以地方税为主，中央仅通过企业所得税和个人所得税分享少量税收收益(大约5%)。

      ⑤保持被征地农民原有生活水平补贴支出，2012年被正式纳入“成本补偿性开支”，之前被计入“三农”支出，属于“土地出让纯收益”范畴。

      ⑥国土资源部部长：征地拆迁补偿4年支出3.5万亿.新京报，2012—12—26。

      ⑦这方面的情况，作者都经过亲自调查，而不是想象或者看相关报道。

      ⑧房屋施工面积是指报告期内施工的房屋建筑面积，包括本期新开工面积和上年开发跨入本期继续施工的房屋面积，以及上期已停建在本期复工的房屋面积。本期竣工和本期施工后又停建缓建的房屋面积仍包括在施工面积中，多层建筑应填各层建筑面积之和。

      ⑨在现实中，作为集体土地所有者的农民的微薄补偿也经常被基层政府或村干部非法占有、挪用和贪污。按照现行法律规定，土地补偿费归农民集体组织所有，青苗补助费等归农民个人所有，安置补助费归安置单位。但实践中征地补偿费和安置补助费经常被截留，导致普通农民的正当土地权益受到进一步侵害。例如，根据国家审计署2007年3月26日发布的《34个高等级公路项目建设管理及投资效益情况的审计结果》(2007年第2号，总第20号)，湖北、湖南、四川、云南等14省(区)21个高速公路项目应支付给农民征地补偿费51.7亿元，其中16.39亿元被当地政府及征地拆迁部门截留挪用、长期拖欠或扣减。

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