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工矿城市发展模式比较研究[1]，本文主要内容关键词为：工矿论文,模式论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
工矿城市在我国的国民经济中居举足轻重的地位。随着时间的推移，有的因资源枯竭而面临衰落，有的在市场经济的新形势下面临出路的选择。本课题从全国众多的工矿城市中选择了15个：大庆、任丘、淄博、马鞍山、攀枝花、嘉峪关、金昌、莱芜、鸡西、鹤岗、枣庄、平顶山、淮南、解剖麻雀，从中发现工矿城市的规律性。同时与发达国家如美国、加拿大、澳洲、德国、日本加以比较，吸取国外经验教训，意在指导中国工矿城市的可持续发展。
1 北美、澳州发展模式
北美、澳洲工矿城镇存在的主要问题：①人口和经济问题。由于矿产开采业及初加工业的不景气引起相关行业的不景气，致使经济萧条，人力资源大量流失，本地劳动力素质差。②公共服务设施缺乏。跨国公司往往追求最大利润，并且工矿城镇地广人稀，难以达到许多高档服务项目要求的最低门槛值。③心理上的重大伤害。由于矿区裁员，经济衰退引起失业、搬迁，使社区稳定性丧失，使人们心理上处于不稳定状态。
进入80年代以后，北美、澳洲陷入持续衰退。主要受以下因素的影响：
（1）后工业社会第三产业的兴起及全球工业结构的调整。 随着科技进步、美国许多大都市区制造业就业机会大量丧失，代之以新兴的高技术产业中新增的就业机会。在这种背景下，工矿城镇好似搁浅在后工业化世界中的传统社会。
（2）外部经济活动的影响。由于主要发达国家经济上处于低迷、 徘徊不前的状态，造成对原材料需求的减少，使资源型城镇陷入困境。
（3）单一的产业结构使增值能力有限。 矿产开采在工矿城镇中占有绝对优势，而其它部门则很不发达，使其缺乏内在扩张和多元化经济基础的能力。一方面原材料的前后向联系主要在大城市和国外完成，另一方面初级品的价格由国际市场供求关系决定且自本世纪初价格长期走势是停滞甚至下降；而深加工产生的附加值则不断上涨，大量深加工乘数在外部地区或国外实现。
（4）跨国公司在全球兴起。跨国公司在全球尺度寻求成本最低、 利润最大区位组织生产。它往往缺乏在本地扩张和多样化经济基础的动机。工矿城镇不过是跨国公司这部巨大机器上的一个小小的零件，一切行动都是为了整体利益的最大化服务。
（5）替代能源原材料的出现及新技术的使用。 高效节能技术减少了对许多能源原材料的需求。许多煤炭城市的衰落可归于石油产品的出现而导致煤产品需求减少和价格下降。许多金属材料如今可用人工合成的塑料制品替代，这也引发了一些冶金工业城市的滑坡。
面对工矿城镇的衰退，这些国家采取了长短期政策。短期政策如利用财政支持和社会福利保障而采取的“创可贴”式紧急援助，可使经济危机比较平稳地过渡；长期政策是针对矿产开采业不稳定社会结构的循环本质而定的。主要有以下措施：①建立预警系统。它可以公布公司的计划，并给公司、地方政府、家庭留出足够时间来关闭工厂或放弃一个矿区城市。在加拿大法律规定预警时间为2—4个月。这可以避免工人直接听到消息时的惊慌失措，使之寻找替代就业机会。②紧急经济援助、再培训、搬迁及工作分享策略。这是短期性的考虑。紧急经济援助可持续半年到一年，帮助工人度过最初难关，直到找到新的工作；再培训可以提高工人在新兴产业中的就业机会；搬迁到其他地区也是一种选择；工作分享可以降低不稳定性，减少社会不安定因素。这对减轻社会动荡及人们心理上的痛苦确有作用，但并不十分令人满意。③建立社区赔偿基金和专项保险机制。由政府、公司、工会组织注入社区基金，作为危机时期的救补来源。同时建立一个社区委员会负责审查并发放资助。④经济基础多样化和地方购买。这对工矿城镇是十分困难的，因为跨国公司一般没有为地方实现经济多样化的意愿，而且一般在矿区外部购买设备和服务。应扭转这一势头；地方购买会产生附带扩散效应，扩大地方就业和服务功能，将经济乘数留在当地。⑤实施区域规划，建立结构联系。在北美有中心城市资源区的概念，即围绕中心城市规划三级城市等级体系。在一个相当规模的大型人口中心的外围依次是：无人居住带（在每日通勤范围之内）；移动型城镇地带，这是适应短期开采的一种形式，房屋可以分解，当资源采完时，整个居民点可以用卡车、直升机搬到另一个地点；长期通勤城镇地带。这三个地带构成中心城市资源区。在工地仅须最有限的建筑。一些平房即可、中心城市是周末娱乐和购物的场所，应当集中力量建设好。这样中心城市资源区资源的枯竭只会导致就业结构的转移而不是经济上的不稳定或城镇的消失。⑥鼓励地方参与及其他措施。人的素质在社会经济发展中起重要作用，要充分调动社区内人的积极性。另外北美、澳洲还十分注意综合考虑环境和经济效益，促进污染地开发及再利用。
2 日本产煤地域的振兴
日本目前共划分有16个2条产煤地域，分布在北海道、福冈县、 佐贺县、长崎县、熊本县等6个道县之中，共包括171个市町村。由于能源消费结构的变化使日本的煤矿不断关闭，产煤地域承受着来自经济、社会等方面的巨大压力。产煤地域存在的问题是：①人口和就业问题。由于煤矿持续不断地关闭和矿工的大批离去，从50年代后期产煤地域人口一直处于不断下降的趋势中。就业状况也同样严峻，因为煤炭工业的替代产业尚未培育起来。②地方财政状况恶化。矿产税、煤炭工业及相关产业的固定资产税的税收急剧减少，同时失业人员对策费、生活救济费、中小企业对策费等财政支出大大增加。并且矿区兴盛期因人口巨增而建设的医院、学校等公共设施因人口减少而闲置，加剧了地方财政的恶化，为振兴产煤地域，日本政府采取了一系列的措施：
2.1多次制定煤炭政策
1962年制定了第一次煤炭政策，其核心是防止煤炭工业崩溃带来的区域经济混乱。以后又出台了一系列煤炭政策，如1964年第二次煤炭政策，1966年第三次煤炭政策，1968年的第四次煤炭政策，1972年的第五次煤炭政策，但这并未抵住势不可挡的煤炭工业衰退，继第六次、第七次煤炭政策分别从1976年、1982年登场后，1986年又制定了第八次煤炭政策。但煤炭的赤字经营状况仍未改变，煤矿开采的自然条件持续恶化，劳动力的高龄化严重，煤炭工业灾害率仍高于其他产业。90年代日本又发布了新的煤炭政策。基本方针是：90年代为煤炭工业结构调整的最终阶段，在寻求使煤炭在国民经济中的作用与负担达到平衡的经营多元化及新领域开拓的同时，阶段性地缩小国内煤炭生产。
2.2 产煤地域振兴临时措施法
产煤地域振兴临时措施法于1961年11月公布。基本规则是对产煤地域的现状与存在问题进行全面认识的基础上，指出振兴对策的具体方向和振兴目标，确定产煤地域经济生活圈的地域划分和各圈域的规划时段及产煤地域的指定解除基准等。
2.3 企业吸引
即培育引进煤炭工业的替代产业，把因闭矿导致的疲软地区再生、发展为新的经济与社会活动空间、企业吸引对策包括融资和税制两大方面。地域振兴整顿公团对引入企业实行长期低息的设备资金融资和长期运转资金融资。税制上则表现为地方税的减免。
2.4 加强产煤地域基础设施的建设
这包括四个方面，即道县特定公共事业有关起债充当率上调及利息补给、市町村特定公共事业有关国库补助率的上调、小水系用水开发费补助以及地域振兴整顿公团的工业团地建造。
2.5 产煤地域地方财政支援对策
这包括产煤地域振兴临时支付金、产煤地域活性化事业补助金、地方支付税的特例三种。临时支付金制度于1969年创设，把资金给予因闭矿而财政严重疲软的产煤地域，支援所在市町村的经济振兴。产煤地域活性化事业费补助金制度于1992年设立，它将对煤矿所在市町村带来很大影响。目前已成立了北海道产煤地域综合发展结构、福冈县产煤地域振兴中心、熊本县荒尾产煤地域振兴中心等，进行规划调整、基础设施整顿、企业吸引、广告宣传、煤矿遗留地转让支援等地域活性化事业。地方支付税的特例包括普通支付税和特别支付税两种。前者针对市町村的失业对策费及就业创造费占财政支出比例较大的情况，因而国家财政预算要特别增加的支付税。而后者指地方支付过程中对产煤地域地方公共团体财政状况的特殊照顾。
3 德国鲁尔区的结构调整——以多特蒙德为例
鲁尔区是德国北莱茵——威斯特伐利亚州的一个经济区。它以采煤工业为基础，逐步发展成为拥有煤炭、钢铁、机械、电力等各种工业的德国最大的工业区。然而50年代中期以来。由于能源消费结构的变化和技术进步，鲁尔的传统工业煤炭、钢铁萧条，鲁尔面临结构性危机。为此政府采取了一系列结构调整及规划措施。下面以鲁尔东区的一个重要的工矿城市多特蒙德为例加以分析。多特蒙德的经济结构调整有如下特点：
3.1 煤炭、钢铁等传统产业通过技术更新仍占重要地位
采矿及原材料工业在鲁尔区东部一直占主导地位。首先是因为烟煤生产在德国经济中的重要地位，其次是由于所采用的现代矿山技术所决定的。企业通过采用新技术、组织合理化生产，在竞争中取得了胜利。在东鲁尔区开发研制，并在竖井设备中采用的最新现代矿山开采技术在国际市场上十分抢手。另外在钢铁工业不景气的情况下，企业调整了产品结构，引进新技术使产品升级换代。如在本地区引进投资巨大的德国最先进的连续退火炉。这一系列产品结构、技术结构的调整，使得原材料工业中就业人数仅下降1／4。制造业在本地区的工业结构中位居第二，消费品及其他行业在工业结构中只占很小的比例。
3.2 贸易成为推动该地区经济结构转化的推动力
批发业对多特蒙德经济结构的转变起了决定性的推动作用。目前在多特蒙德市区、哈姆及乌钠县聚集了1700家公司。批发业发展的另一个特点是向交通便利的工业园区迁移，有越来越多的商品形成专卖市场。
3.3 第三产业发展迅速，创造了许多就业机会
就业结构变化的明显特征是：第三产业（包括商业、交通、服务业）就业人员比重增加，第二产业及建筑业比重下降。
多特蒙德的结构调整采取了“两步走”的时序模式。 第一阶段是1985年以前。①巩固已有的钢铁基地。通过改善产品结构，提高竞争力。②扩建能源中心，采用煤炭转换新工艺。首先是投产新电站及核电站：其次投产第二台制煤气试验设备，使该地区煤炭转换工艺上了一个新台阶。③改善交通设施，加快信息产业的发展。例如多特蒙德——威肯德飞机场新跑道的投入使用，以及Henrichenburg水闸的兴建。 例如多特蒙德正在向高一级信息与通讯中心的方向发展、信息通讯员业的发展主要得益于新技术的采用。④加强智力资源的开发利用。在多特蒙德有20家科研机构，一所大学和许多专科学校，它对工业密集的多特蒙德具有不可估量的作用。另外1985年在大学区多特蒙德技术中心的投入使用以及北莱茵——威斯特伐利亚州的第一个私人技术中心的投入运行是有效利用现有研究潜力的范例。⑤拓展服务行业的领域。多特蒙德通过吸引一些企业，特别是电子数据处理和软件开发方面的企业，扩大了已有的良好服务的领域。
第二阶段是1985年以后。经济结构的转变不是一朝一夕可以实现的。在1985年1月22 日鲁尔区全体议员的议会上就深化结构转换提出了进一步明确的实施方案。①促进结构更新。这不仅意味着要开发迄今尚未存在的未来指向型生产领域、市场和服务行业，同时也意味着通过引进改善了的或新的生产工艺及产品来不断发展现有的生产，为此必须进行投资并且要承担投资的风险。②形成灵活的市场机制。经济发展中的问题，许多是由于各种规章限制了市场调节作用的发挥而造成的。③加速职业培训。经济结构的调整、高失业率、技术的变革，都对职业知识和其适应性提出了极高要求。在多特蒙德地区有多种职业培训机构。④加强科研与开发。多特蒙德技术中心快速而顺利的兴建表明：科学、技术、经济均自觉认识到密切合作的必要性和机会。因此在扩大现有的科学机构和研究设施基础上，同时吸引具有跨地区意义的科研机构。⑤促进交通基础设施的扩建。现已准备新建多特蒙德——卡塞尔的快速铁路，它与正在兴建的汉诺威——威茨堡的铁路段相接。公路的建设也得到了重视，还迫切需要改善多特蒙德市区的道路。另外还要兴建到柏林、伦敦的航线，以及运河、水路运输，以适应经济的需要。⑥树立良好的区域形象。企业厂址的选择在很大程度上受一个地区形象的影响。调查表明局外人对东鲁尔区的形象与实际情况是不符合的，这妨碍了企业在此安家，特别是有技能的专业人员来此就职。要改变这一地区形象，需要本地区有识之士共同努力。
4 中国工矿城市的持续发展
由于中国工矿城市的独特的社会经济背景，使它的发展有别于国外的工矿城镇。由于计划经济体制的影响，这些城市积累了许多问题，如产业结构畸形，经济效益不佳，地方工业薄弱且与主体企业的融合度低，企业办社会负担较重，生态环境不良，城市基础设施滞后，城镇布局分散，就业与职业教育落后等问题。在“九五”时期，这类城市面临许多更加突出的问题，如何发展高新技术产业对传统产业进行技术改造的问题；国有企业进一步深化改革的问题；所有制的结构优化问题；矿产资源枯竭后城市的后续发展问题以及矿工的转产就业问题；城市的产业结构优化问题等。如果说产业结构的缺陷是制约工矿城市发展的主要内部因素的话，那么管理体制、价格财税等政策、矿产资源的数量和质量，主体企业的兴衰、科技等因素则是制约其发展的主要外部因素。
目前国内工矿城市可归为以下几种不同发展类型：一是由工矿业起步成为综合发展程度较高的工矿城市，如平顶山、淮南、淄博等。二是正面临二次创业的工矿城市，以大庆为典型，矿业开采处于鼎盛期，却马上面临资源带来经济效益下降的威胁，单一的产业结构有待于优化。三是处于发展期的工矿城市。这类工矿城市的主体企业正处于发展期，但存在许多问题，应借鉴老工矿城市的经验和教训，及早采取果断措施，少走弯路，以攀枝花、金昌、马鞍山为例。四是主体企业发展停滞的工矿城市，以鸡西、鹤岗为例。这些城市由于沿袭旧体制，搞单一产业，城市经济脆弱，主体企业没有活力，经受不住市场经济大潮的冲击，因而发展停滞。应在搞活主体企业的基础上，优化产业结构，尽早摆脱危机。五是由于资源枯竭而衰落的老工矿城市，以玉门、阜新为例。这类工矿城市开发时期较长，然而畸形的单一超重型产业结构，使各种社会问题由于主体企业衰退而日益尖锐，应发展替代产业及相关产业，改善产业结构使城市经济复苏，否则要走上“油尽灯枯”的绝路。
国外工矿城镇与我国工矿城市在概念上类似，但在规模尺度上较小。而且发达国家私营企业为主体，中国则是国营大中型企业居主导地位。近几年来许多大型工矿企业大量引进外资、技术、设备，不可避免地参与了国际经济大循环。无论发达国家还是发展中国家，工矿城市面临的衰退已成为一种普遍的趋势，各国采取的对策也是不同的，对我国有重要的借鉴作用。例如北美的中心城市资源区规划三级城市体系，日本政府的强有力的产业政策以及法律法规手段，德国经济结构调整中新技术对传统产业的改造，都很成功。为此立足中国的国情应制定，可持续发展战略：
（1）深化改革， 扫除工矿城市发展道路上的一切政策性体制性障碍，以适应市场经济的新形势。制度因素是工矿城市发展的拦路虎，因而首先要改革不合理的管理体制，其次改革不合理的价格、财税、投资政策等等。
（2）实现结构优化。这包括优化产业结构、产品结构、 技术结构、企业组织结构。要实现这些优化，必须依靠国家相应的产业政策，仅仅依靠市场这只看不见的手是不够的。
（3）巩固以主体企业为首的传统产业。 在工矿城市发展替代产业实现产业结构多元化，并不是排斥主体企业。另外工矿城市的主体企业多为国营大中型企业，要使其摆脱目前的困境，必须转换国营大中型企业的经营机制，建立现代企业制度，引入竞争机制把主体企业推向市场，参与竞争。另一方面要巩固传统工业，必须用高新技术改造传统产业。新技术是传统工业衰落的因素，但也会使“夕阳工业”焕发活力，例如多特蒙德经济结构的调整。
[1] 本文是北京大学胡兆量教授与马鞍山市鲍寿柏副市长承担的哲学社会科学“八五”重点攻关课题《专业性工矿城市发展模式的比较研究》的部分成果。
收稿日期：1997—04—20