社会参与大众体育政策过程的国外经验与本土探索——兼论我国社会参与大众体育政策过程的应然范式，本文主要内容关键词为：大众论文,过程论文,政策论文,社会论文,体育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G812.0 文献标志码：A 文章编号：1004-0560(2015)06-0007-06 社会参与是在公民社会兴起之后才逐渐走向成熟的。所谓社会参与是指社会组织或公众通过直接与政府或其他公共权力机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程[1]。一般而言，社会参与的主体是社会公民以及由公民个体组成的各类社会组织，社会参与的客体是与社会公民利益相关的各种公共活动。社会参与对提升政府公共活动决策的科学性、提高公共事务治理的效率以及制衡政府权力的过度行使等方面具有重要作用。公共政策运行过程鼓励社会的广泛参与，正如Stivers，Camilla所认为的：“我们应该为了增进和鼓励社会参与政策过程的各个方面和各个阶段而管理公共组织，通过这个过程，社会公民‘逐渐把自己视为行政国家的公民，而不是把自己视为行政国家的顾客、当事人和受益人’。”[2]2014年10月22日，国务院《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》出台，把全民健身上升为国家战略，把增强人民体质、提高健康水平作为根本目标[3]，将全民健身推向了新的发展高度，对于我国大众体育事业的整体发展具有重要的里程碑意义。大众体育政策作为引领与推进社会大众体育事业发展，保障社会公民体育权利实现的计划方案，与社会公民利益息息相关。伴随着社会参与在我国的兴起，高校专家团队、社会团体或公民个体对大众体育政策过程的影响是不争的事实。有效推进社会组织或公民参与到大众体育政策制定、执行以及评估过程中，不仅有利于提升大众体育政策的科学性与合理性，而且能够促进大众体育政策在社会中顺利执行，从而有效解决大众体育政策所关涉的体育问题。国外一些发达国家在大众体育政策整个运行过程中都有广泛的社会参与，并积累了许多成功的经验。与发达国家相比，我国社会参与大众体育政策过程仍然处于探索阶段，有必要梳理国外社会参与大众体育政策的有益经验，得出些许启示，利于我国社会力量参与到大众体育政策过程中。 1 国外经验：发达国家社会参与大众体育政策过程概述 1.1 大众体育政策制定阶段：广泛参与、科学决策 作为政策周期的关键环节，政策制定的优劣直接影响着政策是否在实践中能够真正落实。好的政策制定是一个需要群策群力科学论证的过程，理应体现公众情怀，因而离不开制定过程中的社会参与。发达国家特别重视大众体育政策制定环节中的社会参与，往往通过与社会组织、学术机构甚至公民个体等进行民主协商，以此达成与社会民意的契合。美国2010年颁布的《国民体力活动计划》是由统筹委员会(简称NCPPA)制定的，而统筹委员会以南卡罗来纳大学预防研究中心为核心，由美国体力活动研究中心、疾病防控中心以及非政府组织的300多个代表共同组成。“统筹委员会成立之初就是一个开放的系统，不断降低入会门槛，吸纳各个部门和个人的加入，注重组织机构的异质化发展。”[4]《国民体力活动计划》的制定很大程度上是政府与社会组织合作的产物，这种异质化的合作整合了美国各个领域的优秀人才，同时由于统筹委员会不受政府支配，与政策目标群体进行了广泛的沟通，从而使得政策制定更契合民意，政策内容的科学性与合理性更加凸显。新加坡为推动本国公民的体育运动参与，从而提高生活品质，于2011年制定颁布了《2030愿景》，从“Z”时代、平衡都市生活形态的节奏、银色时代、新加坡精神、预备未来、未来视界以及为成功而结合7个领域提出了详细的实现政策目标的策略。《2030愿景》的制定是政府与民间各类体育社团以及普通民众共同协商的成果。早在政策制定之初，工作团队就开始与来自各行各业的人进行讨论，包括高层管理者、体育领导者、城市规划师、教师、义工、医生、退休人员等，讨论在未来的10年里如何通过运动来带给新加坡更好的生活品质，设计方案及提出政策与建议[5]。英国大众体育政策在制定环节除了广泛吸纳各类社会组织参与，更为重要的政策是在大量数据分析的基础上形成的，因而使得大众体育政策更具科学性与权威性，如21世纪先后颁布的《关于全民体育运动的未来计划》《青少年十年规划》等，这些政策在制定时都是根据国家战略专家学者的研究数据、体育专家学者的研究数据、民众意愿模型以及历史文化传统等方面确定的[6]。新西兰政府在制定新的体育政策以及政策在发展过程中，都非常重视公众意见的重要作用，通过听证会、意见采纳以及访谈等方式接受社会公众的意见。冰岛在包括大众体育政策在内的社会公共事务决策中，通常采取开放型咨询方式，广泛征求各级政府、学术机构、社会组织以及普通公众的意见，使体育政策一定程度上体现了不同利益群体的意愿。总体来看，国外发达国家在大众体育政策的制定过程中，由政府单独制定政策的方式已经不复存在，广泛吸纳社会各类组织与民众积极参与大众体育政策的制定成为普遍态势，既可以充分利用社会资源，集思广益，又能使政策目标与社会民意契合，具有较强的社会公信力，为大众体育政策在社会中的顺利执行奠定了坚实的基础。 1.2 大众体育政策执行阶段：互惠合作、协同执行 政策执行是执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程[7]。政策执行是政策过程中的重要环节，在美国学者艾利森看来，政策执行对政策目标的贡献率所占比例为90％，而政策方案仅占10％。体育政策执行是政策执行的下属概念，英国学者Tess Kay认为：“体育政策执行是将公民的体育利益表达经确定后转化成实践的动态复杂过程，一个完美的执行实践是要达到政策所规定的定性和定量化的双重目标，政策目标和实践结果之间只要存在差异则被视为政策执行的失败。”[8] 发达国家大众体育政策执行的模式经历了长期的探索阶段。早期的大众体育政策执行特别依赖政府的作用，认为政策的执行主体主要是政府方面，忽视了社会组织在大众体育政策执行中的作用，同时也缺乏有效的与非政府组织合作方式，导致大众体育政策的执行遇到阻滞问题。希腊在20世纪80-90年代早期，政府在政策制定和执行上发挥了巨大作用，但是局限于监督和资金，所有制定体育政策者以及体育组织没有足够的积极性去执行体育政策所要解决的问题；另一方面，国家对于人民行为的干预过于严格，导致人们从事体育活动的激情没有释放出来[9]。随后，为了激发非政府组织、市场在大众体育政策执行中的积极性，许多国家采取多种互惠方式与非政府组织进行合作，政府通过让渡给非政府组织部分或全部的政策执行职能，同时配以资金支持协助非政府组织完成各项体育政策的执行。英国《关于全民体育运动的未来计划》的政策执行模式，采取的主要办法就是通过政府拨款和社会投资创立体育基金会，由体育基金会具体执行体育政策，一方面通过推广“积极公民”计划来保障孩子和青少年参与体育锻炼，并对优秀者进行奖励；另一方面对在全国和世界体育比赛上获得优异成绩进行嘉奖。这样做不仅解决了全民参与体育的问题，还挽救了濒临“灭亡”的部分传统体育运动项目[10]。加拿大联邦政府为实现大众体育政策的目标，采取向社会体育组织提供财政资助的形式，依托社会体育组织执行体育政策，并且制定了详细的体育资助模式与责任框架(Sport Funding and Accountability Framework，简称SFAF)，SFAF包括“资格标准、评估、资助数额、签订责任制”4部分[11]，通过这种体育资助标准，从而确定哪些社会体育组织应当获得联邦政府的财政资助，获得资助的组织必须与加拿大政府签订合同，明确要实现的大众体育政策目标[12]。在这种模式下，加拿大社会体育组织参与大众体育政策执行的积极性得到了显著的提高。美国的大众体育政策基本是由各类非政府组织负责实施的，联邦政府将政策的执行责任赋予社会，由非政府组织、大学科研机构以及公民共同执行各类大众体育政策。如2000年颁布的《促进老年体育的国家计划》，其执行机构就是由总统体质与体育委员会、疾病预防控制中心、老龄协会、退休者协会、运动医学学会、伊利诺伊大学科研部门以及社会精英个体等共同组成的。这些非政府部门或公民个体具有共同的兴趣、信仰，并且独立性、创造性较高，美国联邦政府部门则回归到社会事务管理、监督的角色，同时为执行机构提供必要的财政资金支持。挪威的大众体育政策实施基本是由该国伞状的体育自愿组织完成的，包括挪威奥运和残奥委员会联合会及其民族特殊体育组织网络，区域体育组织，区域特殊体育组织，地方体育委员会以及超过12000个体育俱乐部[13]。 1.3 大众体育政策评估阶段：异体评估、动态监测 政策评估是公共政策过程重要的组成部分，是评估主体依据一定的评价标准对政策实施的过程、效果进行评价的活动过程，只有通过相应的评价与反馈才能科学、合理、及时地调整各类公共政策的执行，是调控政策执行的有力工具。经过长期的探索，发达国家大众体育政策评估科学性程度较高，已经趋于成熟，主要表现在大众体育政策的异体评估模式，即大众体育政策的评估主体与执行主体的异体性，评估主体大多是由第三方机构或者第三方与政府相结合的方式构成的，并且评估过程是动态的，这样更有利于政策评估的全面性、客观性与真实性。美国《国民体力活动计划》的评估主体主要就是由社会组织等第三方形成的独立机构，该机构专门从事健康促进政策的评估，可以保证评估的客观性和可靠性，主要目的是为精确地评估政策的促进效果，而不是其他因素对公民体力活动的促进效果，其次是追踪公民体力活动的发展趋势[4]。澳大利亚对于大众体育政策的评估主要采用非执行部门专家学者与政府代表组成专项评估小组的模式进行。如在实施《活跃“澳大利亚”计划》的过程中，专门由体育领域的著名学者和政府代表组成了“活跃澳大利亚监督、评价与研究委员会”，以对实施《计划》的实施效果进行分析与评估。对《群众体力活动发展规划》(分为3个阶段，第一阶段是1996-2000年，第二阶段是2001-2003年，第三阶段是2004-2006年，每阶段政策侧重点不同)的评估主要采用自评与他评相结合的方式，并且这种评估方式贯穿到政策的每一阶段，首先政府要求相关政策执行部门对规划执行效果进行自评，然后组织政策的非执行部门专家学者组成专项评价小组进行他评，从而客观、全面地评价政策实施的效果，及时总结经验教训，为下一阶段的工作开展打下基础[14]。英国非常重视大众体育政策执行的评估环节，一般将大众体育政策执行的评估程序分为4个步骤：内部个体评估、外部介入评估、评估后整改、评估结果的使用等，其中外部介入评估主要由社会组织、体育精英以及大学体育研究机构组成，具有一定的独立性与专业性，不受大众体育政策执行主体的干涉。通过这种综合评估方式的应用，有利于克服大众体育政策执行主体与评估主体同质化所带来的问题，保证科学、真实地获取政策评估结果。 2 本土镜像：社会参与大众体育政策过程的探索路径 2.1 大众体育政策制定中有社会力量参与，但参与程度还不高 改革开放以前，我国大众体育政策的制定基本上遵循的是“自上而下”模式，国家利益统摄个人利益，人民的体育利益表达由党和国家所代替，自上而下地制定各种大众体育政策[15]。这时期基本没有社会力量参与到大众体育政策的制定过程中。改革开放后，我国大众体育由工具回归本原，民众本位逐渐成为各种大众体育政策制定的逻辑蕴含，包括专家学者、体育组织代表以及普通公民在内的社会力量开始参与到“自上而下”的政策制定模式中。例如，《全民健身计划纲要》自1993年就开始征求专家的意见，召集了天津体育学院、天津市体委(体总)、北京体育大学、国家体委科研所和部分新闻单位的专家、学者及有关领导参加座谈会，对全民健身计划提出了不少颇有见地的设想和建议[16]。《全民健身计划(2011-2015年)》在制定过程中也重视专家的作用，积极征求社会意见。先由国家体育总局成立的领导小组经专家咨询形成第一稿，而后通过各省、自治区、直辖市体育部门征求意见，形成公开征求意见稿，公开征求意见时间为20天[4]。虽然我国大众体育政策的制定确实吸纳了社会力量参与，但从实质来看，无论是国家层面的，抑或是地方的大众体育政策，社会参与主要还是以体育专家为主的精英参与模式。作为大众体育政策目标群体的广大社会公众并没有真正参与到大众体育政策的制定中来，因而社会参与程度还不高。正如有研究者所认为的：“在整个《全民健身计划纲要(第一期)》的制定中，权利精英和业务精英构成了政策方案谋划的主导者，处于绝对的优势地位，鲜有普通公众参与，鲜见政府征求过公众的意见，大多数公众被排斥在政策制定的进程之外”[17]。英国学者Tess Kay认为，“体育政策的制定需要不断和目标群体进行沟通，不能只代表政府、体育组织的利益，也不能代表政客或者部分代表的利益，政策确定需要代表底层人民的体育利益诉求，使目标群体最终能够对政策满意，对当权者认可”[18]。如果参照美国学者阿恩斯坦的社会参与层次理论，我国大众体育政策制定中的社会参与基本处于假参与或象征性参与阶段，还没有到达实质性参与阶段，合作性、连贯性的社会参与机制还没有建立起来。 2.2 大众体育政策执行中购买服务开始兴起，但保障制度较为滞后 我国传统的公共政策执行是一种“逐级发包”模式，大众体育政策也不例外。“逐级发包”即由中央政府负责制定一系列大众体育政策，然后发包给各地区政府部门，层层传递，一直到各地基层体育部门。这种带有中国特色的“逐级发包”模式由中央部门进行顶层设计，各地再进行解读与具体执行，确实为我国大众体育政策的落实起到了重要性作用。然而，目前这种模式的缺点也日益凸显出来：1)大众体育政策的执行需要数量庞大且专业化的执行主体，但我国体育行政部门工作人员的数量明显不足，在一些地区的乡镇(街道)一级甚至不具备体育工作人员，另外，体育行政部门人员的角色以管理者为主，专业性程度也不高。2)受传统的行政执政理念影响，作为政策执行主体的体育行政部门往往好大喜功，片面追求大场面，追求高曝光率，很少考虑政策落实的具体性与实效性。基于此，为更好地落实各项大众体育政策，满足不断增长的社会公众的体育需求，一些地方政府在执行政策时开始允许社会力量的参与，通过采用购买体育服务的形式来实现。长沙市政府将游泳服务的生存定向委托给具有资质的游泳场馆，政府与各场馆签订合同，约定购买服务的形式、内容等，并进行评估，结束后支付相关费用[19]。常州市从2011年起就实施了政府购买公共体育服务，将各项赛事活动的承办、国民体质测试、全民健身活动站(点)的管理等向体育组织购买，极大地激发了社团组织举办活动的热情。尽管我国通过向社会购买体育服务落实各项大众体育政策，但保障购买体育服务的相关制度与机制亟待健全，如政府购买体育服务的具体制度规范还没有建立起来，相关购买体育服务的宣传与解释机制、竞争与淘汰机制、监督与评估机制等滞后于实践的发展，难以起到为实践提供有效服务的作用。 2.3 大众体育政策评估中同体评估是常态，第三方评估刚刚起步 国际学术界对于政策评估的探讨已经进入第四代，主张打破传统单一、集权式的评估，从单向评估转到多项评估，调动政策制定者、政策执行者、政策相对人、政策利益相关方以及公众广泛地参与到政策评估中。从前面国外大众体育政策的评估实践来看，以第三方机构作为评估主体的异体评估范式正在成为发达国家的评估常态。长久以来，我国的大众体育政策评估主要是由各级体育政府负责，评估主体都是以政府机关为主的，体育政府机构成为我国大众体育政策的制定者、执行者以及评估者，集组织者、运动员、裁判员等多种角色于一身，形成了典型的大众体育政策的同体评估常态。不难理解，大众体育政策的同体评估模式容易造成大众体育政策权利博弈中的行政权与公民权呈现非均衡发展态势，导致行政权力垄断公共权利，挤压社会权利的空间，其结果是大众体育政策目标的实行落空或者虚假现象丛生，最终损害社会公众的体育权益。我国的《全民健身计划(2011-2015年)》明确要求第三方参与审核，2014年5月，国家体育总局群体司在北京启动了《全民健身计划(2011-2015年)》实施效果评估工作，委托上海体育学院组成专家评估组，作为此次评估工作的第三方机构，对我国全民健身政策的效果进行评估[20]，开启了我国第三方参与大众体育政策评估的新阶段。但总体来看，我国社会组织、高校机构以及公民个体等参与大众体育政策评估的积极性、主动性还不强，相应的社会参与政策评估的配套制度与机制还没有建立起来，社会参与大众体育政策评估还处于萌芽阶段。大众体育政策评估缺乏第三方的参与，其公正性、客观性以及真实性必然大打折扣，大众体育政策的总体执行情况就难以得到社会公众的信服，社会公信力就会下降。 3 合作参与：我国社会参与大众体育政策过程的应然范式构建 按照美国学者阿恩斯坦的社会参与阶梯论，合作参与才是社会参与的实质性阶段。结合国外发达国家社会参与大众体育政策过程的相关启示，笔者认为合作参与是适合于我国社会参与大众体育政策过程的应然范式，并绘制出下面的社会参与大众体育政策过程的范式图，称之为“合作参与”范式。合作参与范式是对我国社会参与大众体育政策过程传统范式的一种扬弃。