开放条件下我国财政政策转型研究，本文主要内容关键词为：财政政策论文,条件下论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着市场经济体制的逐步确立，我国经济呈现出较为明显的周期性增长态势。为减少经济波动，实现平稳增长，努力保持国民经济持续稳定快速发展，我国政府十分重视发挥财政投资政策在调控过程中的作用，财政基本建设支出呈现出明显的反周期特征。这种相机抉择的功能财政政策对于抚平经济增长波动起到一定作用，但随着我国经济开放程度的提高，再加上现行的政治体制及政绩考核制度等因素，相机抉择的财政政策正面临更大的考验。因此，我们不仅要从经济学的角度，而且还应从政治学的角度来分析和考察我国财政宏观调控政策的转型问题。
一、相机抉择财政政策的实践及其效果评价
所谓相机抉择财政政策，指的是政府依据宏观经济的波动态势，主动调整税收和购买性支出以达到财政政策目标的政策运作行为。相机抉择的财政政策不是从来就有的，它是从20世纪30年代开始出现并流行的。此前以亚当·斯密为创始人的古典经济学派认为，市场经济有一只“看不见的手”可以同时圆满地解决效率、公平和稳定三大经济问题。然而，1929——1933年爆发的席卷整个西方世界的灾难性经济危机，彻底粉碎了市场经济的神话，动摇了占主导地位的萨伊定律，古典学派的自由市场经济理论遇到前所未有的危机。1936年凯恩斯的《就业、利息和货币通论》一书发表，预示着政府主动干预经济的相机抉择经济理论的诞生。凯恩斯的宏观经济理论是以“有效需求”为核心的，认为失业和危机的根源在于“有效需求不足”。在有效需求不足的情况下，相当于充分就业水平的总收入和总消费之间必然有一个差额，只有国家采取行之有效的财政政策，才能有效缩小和弥补这个差额。因此，他极力主张通过政府举债的办法，扩大公共投资，实行赤字财政来对付经济衰退。1948年，以萨缪尔森为主要代表的新古典经济学派将凯恩斯的宏观经济理论与新古典主义微观经济理论融合在一起，提出政府应当根据经济繁荣与萧条的更替，交替实行紧缩性财政政策和扩张性财政政策，这使得相机抉择财政政策理论日趋成熟。
20世纪90年代中后期，随着我国经济又一次陷入内需不足的境地，再加上突如其来的东南亚金融危机冲击，许多国内学者纷纷提出要采用凯恩斯的扩张主义财政政策来应对可能出现的经济大萧条。在此背景下，1998年8月我国开始正式实施积极财政政策，也就是扩张性的财政政策。实行积极财政政策在带来繁荣的同时，也蕴含着越来越多难以克服的危机。尤其是在像中国这样的发展中国家，过度频繁的使用经济政策来拉动经济增长会造成投资浪费以及经济的更大波动，同时，也导致经济增长对政策的依赖性加大并且积累了大量的政府风险。
首先，由于发行国债、扩大财政支出是扩张性财政政策的主要手段，多年实施积极财政政策，使我国国债负担剧增，其隐藏的债务风险也随之加大，目前我国中央债务依存度已超过国际公认的警戒线。再加上政府借款所投资的项目大多是投资期长、收益率低的基础设施项目，从长远看对经济有好处，但从当前看，必定给财政造成一定困难，国债增多必然潜伏着财政风险。此外，我国除了存在大量显性债务外，还背负着巨额的隐性债务，包括社会保障资金缺口、国有银行不良资产处置资金缺口、粮食企业亏损挂账以及地方债务包袱等等。如果扩张性财政政策长期化，很容易导致金融风险并最终导致财政风险。
其次，由于我国现行的政治体制及政绩考核制度等因素，中央和地方之间的目标函数并不一致，这使得中央和地方二者之间存在非合作博弈，结果导致宏观调控效果不明显。例如，1993年7月，为抑制经济过热，我国开始实行适度从紧的财政货币政策，但没有立即出现明显的政策效应，最终只能依靠行政命令的手段给过热经济进行“硬着陆”，最终造成资源严重浪费，经济受到很大伤害。广东、海南等省份出现大批“烂尾楼”现象就是很好例证。在目前新一轮宏观调控过程中，中央又采取大量抑制经济过热的调控措施，但经济过热状况仍没得到改观，经济的波动周期明显拉长。可见，相机抉择经济政策的效果并不理想，反而造成投资浪费以及经济的更大波动。
此外，由于增加财政支出、扩大政府投入是扩大需求政策中最重要、最直接、最有效的手段，这对于短期内拉动经济增长有一定的帮助。但从经济发展的角度看，消费者最终消费才是刺激经济增长的最终动力。而从我国1998——2004年间实施的积极财政政策情况看，经济增长率是有较大提高，但居民的消费却始终难以启动，经济增长主要还是依靠政府投资来推动的，经济并没有恢复到预期的良性发展轨道。同时，由于长期实施扩大需求的财政政策，必然扩大中央财政的赤字规模，银行也要大幅度增加货币供应量，势必进一步增大潜在的通货膨胀压力。
二、相机抉择财政政策有效性的基础
(一)固定汇率制度是扩张性财政政策取得效果的重要基础
运用Mundell-Fleming模型进行财政政策的数量分析，不仅可以研究财政调控宏观经济的内在机理，而且还能通过定量分析，测算财政政策的调控效应，从而较为准确地透视财政政策的真实效果。在图1中，r表示国内利率，r*表示国际利率，Y指产出；BP线代表国际收支平衡状况，它是由净出口额与资本流动额相加得出的。当BP＞0时，意味着一国国际收支出现顺差；当BP＜0时，意味着国际收支出现逆差。在固定汇率体系下，汇率e不随利率r变动，因此可以视作常数。在资本可以自由流动的前提下，则国内利率r=r*，也就是满足国际收支平衡条件BP=0的轨迹就成为与横轴平行的水平线。假设中央银行增加货币供应量，将使曲线向右移动，利率随之下降，可能引起国内资本外流，追逐国外更高的投资回报；金融市场对本国货币的需求量减少，对外币需求增加，最终导致汇率下降，本币面临贬值的压力。由于我国采用人民币汇率与美元挂钩的方式，其事实上就是采用固定汇率制。为了维持固定汇率，使本国利率与国际利率一致，中央银行必须在外汇市场上出售外汇，回笼本国货币，这就引起本国货币供给量的减少，使LM[,1]向右平移至EM[,2]，然后又由LM[,2]回归到LM[,1]的位置。相应的，产出也先由Y[,1]向右移至Y[,2]，最终又返回到Y[,1]。可见，在固定汇率制度下，货币政策往往是无效的。
20世纪90年代中后期我国经济出现衰退，我国央行首先采用连续五次降低利率等扩张性货币政策来拉动经济，但总需求非但没有被刺激起来，反而表现为明显不足。可见，当时采用的货币政策是无效的。到了1998年8月，中央最终决定改行积极的财政政策，也就是扩张性的财政政策。在固定汇率制下，扩张性的财政政策之所以能取得效果，其原因分析如图2所示。
在图2中，初始产出量为了Y[,1]，LM[,1]与IS[,1]刚好经过均衡点E[,1]，使国内货币市场均衡与总需求均衡相配合。此时如果实施扩张性的财政政策，增加财政支出，将使IS[,1]线向右上方平移至IS[,2]，与r=r*线相交于E[,2]点，对应的利率也由r*上升为r′，形成人民币升值的压力，此时产出变为Y′。为了配合扩张性财政政策的行动，中央银行必须增加货币供应才能维持r=r*，否则不能满足国际收支平衡条件BP=0。因此，央行就必须买进外汇，增加人民币的货币供应，以干预外汇市场，才能维持固定汇率制度，这就自动引起货币扩张。货币供给量的增加使得LM[,1]曲线向右移动，适应性的调整到LM[,2]的位置，在E[,2]点达到新的均衡，产出增加到Y[,2]。可见，在固定汇率制度下，扩张性的财政政策增加了总收入，其政策是有效的。
(二)严格管制的利率制度是扩张性财政政策有效的重要因素
扩张性财政政策对私人投资的影响
年 份 1998
1999 2000 2001 2002
财政赤字(亿元)922．23
1743．59 2491．27 2516．54 3149．51
私人投资比重(％)27．9428．5928．8928．7728．75
严格管制的利率制度可以消除扩张性财政政策的挤出效应。所谓的挤出效应，是指政府为实施扩张性财政政策必须通过向私人借款来筹集资金，这就会使全社会借贷资金的需求量增加，从而引起利率上升，私人部门投资成本增加，计划投资支出减少。这将使财政政策的扩张效应被部分或全部抵消，最终无法实现拉动需求、促进经济增长的目标。在我国实行扩张性财政政策的初期，各商业银行的超额准备率都很高，商业银行存贷差额较大。这期间，财政部向以商业银行为主体的银行间债券市场发行特种国债的方式，进行国债投资；国家开发银行和四大国有银行向国债投资项目提供相应的配套贷款。这一安排不仅给商业银行带来长期稳定的收益，也避免了因实施扩张性财政政策而出现的与民间竞争资金的状况。因此，在我国扩张性财政政策实施初期，并未出现真实利率上升情况。另一方面，由于增发的国债主要用于长期性基础建设项目上，不仅没有挤出私人投资，反而可能带动部分私人投资跟进，这有助于财政政策的增长效应。在下表中，1998——2000年私人投资在全社会固定资产投资总额中所占的比重不仅没有下降，反而有所上升。1998年私人投资总额占全社会投资比重为27.94％，到1999年、2000年分别上升至28.59％和28.89％。可见，在一个利率严格管制的国家中，实施扩张性财政政策的挤出效应并不明显，其经济增长效应并没有受到明显削弱。
三、我国相机抉择财政政策所面临的挑战
从前面分析可知，“逆风向而动”的相机抉择财政政策之所以有效的原因是既定的固定汇率制度和严格管制的利率制度。但随着改革的深入，我国的汇率与利率政策开始松动，实行浮动的汇率制度和利率市场化是大势所趋，在这种情况下，相机抉择财政政策的效应受到了越来越多的质疑。再加上我国现行的政治体制和官员的政绩考核制度的影响，使得中央政府与地方政府的目标函数出现不一致，激励了地方政府规避中央对经济的调控，最终将导致相机抉择财政政策功能的日益削弱。
(一)浮动汇率制度下财政政策的无效性
2004年，温家宝总理在海牙举行的第七次中欧领导人会晤时指出，随着市场的变化，我国将逐步实行人民币弹性汇率机制。这表明我国固定汇率制度将逐步向浮动汇率制度靠拢。在图3中，假设实行的是浮动汇率制，扩张性财政政策将使IS[,1]曲线向右上方平移至IS[,2]，与原来的LM曲线相交于E[,2]点，从而使汇率上升，利率也从r[,1]上升至r[,2]。汇率的上升将使本国货币升值，本国商品的国际价格也随之上升，国际市场竞争力下降，出口受阻，最后可能导致贸易顺差的减少，甚至出现贸易逆差。出口的减少必然抵消扩张性财政政策对收入的影响，使得均衡产出没有得到明显增加，通过扩张性财政政策来拉动经济、刺激经济增长的愿望有可能落空。可见，在浮动汇率制度下，财政政策的增长效应将大为削弱。
(二)市场化利率削弱了扩张性财政政策效应
利率市场化改革将使商业银行的存贷利率浮动区间逐步扩大，国债投资就可能会挤占一部分本来可以贷给民间的银行贷款，使社会资金更多地滞留在短期内经济利益不明显的公共项目上，造成民间投资资金的紧缺。在此情况下，扩张性财政政策的挤出效应将日益明显，这必然削弱财政政策的有效性。从上表中也可以看出，2000年以后，私人投资在全社会固定资产投资总额中所占比重开始略有下降，2001年私人投资比重由2000年的28.89％下降至28.77％，2002年私人投资比重则为28.75％，[1]这不能不说与国债投资的挤出效应无关。
此外，随着我国固定资产投资主体的逐步多元化，非公有制经济的固定资产投资速度已经远远超过其他类型投资主体的增长速度，其在全社会新增的固定资产投资中扮演的角色越来越重要。在此情况下，市场利率的传导与调节功能将进一步得到发挥，依靠国债来增加财政支出以刺激经济增长的扩张性财政政策所产生的挤出效应将更加明显，扩张性财政政策的增长效应必然受到制约。
(三)现行的政绩考核制度导致财政政策出现时间不一致性
基德兰德(Kydland)和普雷斯科特(Prescott)于1977年提出了经济政策的时间不一致性问题。所谓的时间一致性(也称动态一致性)指的是：如果在每一时期t(t=1，2，…T)，给定经济个体t期前的最优选择x[,1]，x[,2]，…x[,t-1]，以及将来任一时期s(s＞t)，政府都按照类似规则选择策略π[,5]的情况下，政府选择π[,t]可以使社会福利函数S=S(x[,1]，…x[,2]，π[,1]，…π[,T])最大化，这种情况下，就可以说这样的政策是时间一致的。[2](473-492)关于我国财政政策的时间不一致性问题，近年来逐步受到相关学者的关注。财政政策存在时间的不一致性，将导致政策功能失效。
从我国现状分析，我国中央政府的目标函数主要是制定和执行促进经济增长和抑制通货膨胀等宏观经济政策，实现经济的平稳快速增长。这个目标实际上可以分解为更具体的目标，即中央政府主要是追求经济增长和固定资产投资的最小波动。而地方政府的目标函数按公共财政的要求本应是为地方提供公共产品，但由于我国目前的政治体制和政绩考核制度等因素，地方政府的目标函数实质上是追求经济高速增长、增加财政收入、追求政绩和形象工程，也就是说，地方政府主要注重经济增长的数量(即GDP增长率)及地方领导任职期间招商引资量、财政收入量等内容。地方政府在现有的政绩考核制度下进行它所主导的固定资产投资行为，而中央政府在观察到地方政府的行为后，依据当期的固定资产投资量来判断经济是否过热，并且选择下一期的固定资产增长率。地方政府尽管知道中央政府的目标函数，但由于政绩考核制度的约束，使其不愿激励进行符合中央政府目标函数的投资行为，决定地方政府投资量的因素实际上是地方获得投资所付出的努力程度。地方政府和中央政府投资行为的不一致，导致中央政府总是在地方政府的投资行为发生后进行经济调控，这就使得政策时滞拉长，政策效果受到削弱，经济波动周期也将变长。可见，在现行的政绩考核制度下地方政府总是追求自己任职期内的固定资产投资最大化，而无视中央政府对下期投资增长率的决策。当预期到中央政府下期会采取扩张性财政政策来鼓励投资时，地方政府会按自己的一阶条件去主导其固定资产投资行为；当预期下期中央政府会采取紧缩性财政政策来抑制经济过快增长时，地方政府则会在中央调控之前争取最后机会扩大投资规模，因为，如果某个地方政府按中央的意图相应的缩小投资规模，它很可能竞争不过其他地方政府，从而影响该地方官员的政治生涯。这也正是近几年我国财政宏观调控政策屡屡达不到抑制经济过热目标的真正原因。
四、逐步回归平衡预算，增强财政政策的稳定功能
在目前新一轮财政宏观调控中，我国虽然提出要实行中性财政政策，但实质上仍然是功能财政政策思想的延伸，决策者对财政政策的主观依赖性还是很强。而从我国现有的较高的市场化、开放度及未来发展的趋势看，功能财政，即相机抉择的财政政策将逐步丧失存在的现实依据。所以，无论是从适应宏观经济管理的新趋势，还是从充实宏观经济政策的工具箱的角度，都有必要从财政调控理念、财政政策内容和财政调控方式上对现行的财政政策加以调整。
首先，逐步回归年度平衡预算，以规则取代功能政策。那就是要改变原有的需求管理思想，致力于建立有限政府、政府不必过多干预经济的新古典经济学观点，也就是回归年度平衡预算。早在20世纪70年代，弗里德曼等一些经济学家就认为，经济的周期性波动是经济系统自我调节能力的反映，与其说它是市场的失灵，倒不如说它是市场的成功，因为经济的周期性波动可以优胜劣汰、实现经济良性增长，因此鼓吹恢复“放任自由”和自由竞争的市场经济，反对国家干预和调节。而实施功能财政政策，可能会因政策时滞、未来经济状况难以预期等因素，使调控经济的良好愿望落空，甚至还会延长经济波动周期，加剧经济波动幅度。同时，支持年度平衡预算思想，提倡遵守规则的理由还基于以下几个假设前提：(1)经济本来是稳定的，经济大而无效率的波动更多是来源于政府错误的经济政策，因此，要还经济以自由，政府不要过多干预经济，应推行“自动稳定器”的政策；(2)在一个经济系统中，经济主体是理性的，他们或者知道如何规避政府政策对其带来的风险，或者能够准确把握决策者失信的激励并能够采取适当的应对措施，因此，相机抉择的功能财政政策是无效的；(3)政府不是中性的或慈善的，政府制定政策的目标即使是为了使经济能平稳健康发展，但却夹杂着政府官员自身的利益在内。Barro和Cordon(1983)也论证了实施功能财政政策，产出并没有系统性提高，而社会却承受了较高的通货膨胀。[3](589-610)这使得人们更加坚信按规则行事才是财政政策的最终归宿。我国因连续多年实行积极财政政策，近年来出现了物价上涨的压力，这似乎也从实践上印证了Barro和Cordon的观点。
其次，就是要完善累进所得税制和转移支付制度，增强财政政策的自动稳定功能。自动稳定的财政政策包括累进的所得税制与完善的转移支付制度。从累进的所得税制看，当经济进入萧条时，因为个人和企业收入的减少使纳税人缴纳的税收减少，纳税人的税收负担相对减轻，从而对经济增长起到一定的刺激作用；而在经济繁荣时，个人和企业的收入增加，其缴纳的税收也累进增加，纳税人的税收负担相对加重，从而在一定程度上抑制了纳税人的进一步投资，对经济起到一定的冷却作用。从转移支付制度看，主要是针对失业保障和社会救助政策。当经济进入萧条时，失业增多，人们的收入下降，跌入“贫困线”的人数急剧增加，就自动引起政府大幅增加失业补助金支出以及政府必须安排的济贫支出，这就等于在经济萧条时向社会注入了一大笔资金，对于拉动需求、促进经济复苏必将起到积极作用。反之，当经济状况好转，增长加速之时，失业率迅速降低，人们的收入上升，政府的失业补助金支出和济贫支出就可以大幅减少，这其实就是给可能出现过热的经济降温。
我国目前在自动稳定功能财政政策的设计方面严重滞后。目前个人所得税的累进功能并未真正发挥出来，甚至还出现累退的迹象。因此，应逐步建立和完善我国个人收入档案制度，在尽可能地把所有个人所得税纳税人都纳入到税收管理中后，通过税务部门对信息的汇总分析、纳税评估，避免纳税人多处分解、漏报少报收入，达到税款应收尽收的目的，让个人所得税的累进功能充分发挥出来。另外，我国的失业保险制度以及社会救助制度的发展也较为缓慢，社会保障的覆盖面太窄，也无法起到自动稳定的功能。因此，还必须大力加强社会保障、社会救济等的改革力度，使其对宏观经济起到强有力的自动稳定作用。
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