试论抗战前国民党地方党部的边缘化，本文主要内容关键词为：党部论文,国民党论文,试论论文,地方论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：100-5579(2006)02-0072-06
作为中国历史上第一个政党政权，1927年后国民党确立“党治”体制，对全国实行一党专制统治。按照国民党的组织规程，地方党部主要指中央和省之下的县级党部，其下还有区党部和区分部，区分部为最基层组织，分别与县、区、乡等行政区划相对应。以县党部为代表的地方党部理当在国民党地方统治结构中居于核心地位，起着举足轻重的作用。但事实并非如此，地方党部非但没有发挥其应有的作用，反而随着时间的推移日趋边缘化。江苏是南京政府所在地，国民党势力强大。本文将通过对抗战前江苏省国民党地方党部组织形态、党员构成、工作职责等方面的分析，揭示出这一边缘化趋势及其产生的社会历史后果。
以县党部为代表的国民党地方党部边缘化的趋势主要表现在：
其一，地方党部组织不健全，稳定程度较低。
直到抗战爆发，国民党并未能在全国范围内普遍建立起地方组织系统，而为数不多的地方党部亦处于不稳定状态中。据统计，1932年底，全国有6个市和348个县建立了地方党部，其中仅江苏、浙江、江西、广东、湖南、湖北、河南等7省就占据了5市、330县，94％。而当时全国共有1890个县，建立起地方党部的县份尚不足20％[1] (p.140)。从稳定程度来看，许多地方党部始终处于指导或整理状态，边远省份姑且不论，即便是在南京政府统治的核心区——江苏省，也是如此。表1是1936年7月，江苏省的地方党部组织概况：
表1 江苏省县级党部类别一览表(1936年7月31日)
类别
县执监县党务整理直属县区 县党务直属县区 县保管员
委员会委员会
执监委员会特派员党务特派员
数量 26 7619 1 1
存在部分问
党员数量太存在问题太存在问题太问题极严重，
概况健全 题，须整理
少，无法成立 多，由中央派 多，由中央派 停止工作，派
党部 员整理员整理专人保管
资料来源：《中国国民党江苏省党务概况统计表》，江苏省党部总务科统计组制。镇江市档案馆藏。
表中反映出，截至1936年7月底，江苏的60个县中，健全的县党部只有26个，占43.3％，还不足一半。其余则存在各式问题，或党员数量太少，无法满足成立党部的最低要求；或是内部派系斗争，纠纷严重；或是党政冲突。而对于任何政党来说，只有具备健全、稳定的组织系统，才能充分拥有并发挥力量。而抗战前的国民党地方党部，数量少兼不稳定，当然很难居于中心地位，边缘化是其必然趋势。
其二，党员人数少，缺乏代表性。
这一时期国民党的党员数量也比较少，且构成单一，缺乏代表性。国民党党员数量的急剧变化出现于1927—1928年间。为了建立一党专制政权，南京政府成立后，进行了一场声势凶猛的清党运动，之后举办重新登记，对党员进行甄别审查。如江苏省有2万余人参加登记，被各县所否决即有4千余人，再经省党部复查，又有3323人被否决，合格通过获得颁发党证者只有11976人[2]。结果全国的普通党员数量从1927年初的43万余名降至1928年的25万人。其后，党员人数开始缓慢回升，1934年底，全国党员人数达44万人，恢复到8年前的水平。1936年底，党员数为47万余人[3]。其中，江苏的党员数为14205人，预备党员2044人，合计16249人[4]。当时全省人口为3600万人，平均2200人中有1名党员。川沙县的党员人数最少，连6名预备党员在内仅有53人。仅从党员数量上即可看出国民党力量之薄弱。
而且，党员构成不合理，缺乏代表性。1933年的一项统计调查即可说明：
表2 江苏省国民党党员职业统计表(1933年)
职业农业工业商业党务教员学生军警政界自由闲居总计
人数1803200 140412583705303 4631773457 121912585
比率
14.3％ 1.6％11.2％
10％ 29.4％
2.4％
3.7％ 14.1％
3.6％
9.7％
100％
资料来源：赵如珩编《江苏省鉴》(一)，1935年，第169—174页。
可以看出，青年学生、工人、军警及自由职业者中党员数量明显偏低，业农者比例虽高，可并非是指普通农民。教员的比例最高，但决非教育界特别认同国民党，更多是一种现实的谋职考虑，因为党部对教育插手较多，推行“党化教育”，故教师入党的比例相对其他职业为高；“闲居”一项，其比例竟达9.7％，超过工业、学生、军警与自由职业，位居第六，很能说明国民党政权性质的变化；政界中党员比率虽居第三位，但绝对人数并不多。党员人数少，且缺乏代表性，不仅说明国民党党治基础之薄弱，也直接影响着地方党部的地位。
其三，职责空泛，作用虚化。
按照国民党的政治设计，县党部在国民党组织系列中位置十分重要。对上承接中央与省两级党部的指示与命令，对下负有指挥与指导区党部、区分部的责任，被视作整个党务的基础。“本党基础，是建筑在下级党部上面，所以本党一切实际工作的进展，全靠县党部的完全与努力。”[5] 但在实际生活中，地方党部却是职责空泛，作用虚化。
结合国民党党章以及历次会议的决议，大致可以将县党部职责区分为两类，即普通职责和特别职责。所谓普通职责是指“党员的组织和党义的宣传”，这是县党部始终必须承担的一般性任务，另外推进地方自治亦是县党部在训政时期的主要任务；特别职责则是指那些因需要而临时产生的任务，具有阶段性特点，如清党、七项运动等。党部在履行这些职责时，必然要涉及到与地方政府间的分工配合问题。由于国民党中央对地方党政关系进行了严格限定，反对地方党部参与地方具体行政事务。而地方党部一旦介入过多，即有超越界限，越俎代庖之嫌，容易引发党政纠纷。相对于党部，地方政府处于强势地位。所以在经历了一段时间的党政纠纷以后，党部的工作很快出现空泛化倾向。终日忙于“呈上令下的公文来往，贴标语，喊口号，开纪念会”，而效果甚微。所以谈起县党部的活动，几无实际可言。以江苏为例，论发展党员，全省党员数量始终未达到1927年初的水平；论组织民众，每个县虽都成立有农会、工会、商民协会、妇女会、学生会等职业团体、社会团体，但也只有到总理逝世纪念、“双十节”，或发宣言、开大会时，才能感觉到它们的存在；论宣传党义，虽然各县党部大都有县党报和定期、不定期的刊物，可大多粗制滥造，成为党同伐异的工具，几乎没有真正的读者。就连党部人员自身也意识到其中存有巨大危机，认为党部事业不能再继续空泛和不切实际了，“若再不努力于实际工作，结果必至摇动党基”[6]。党部工作的空洞倾向，从一个侧面反映出其地位的边缘状态。
1937年之前是国民党统治的相对稳定期，作为一个实行集权统治的政党政权，为什么会坐视其基层组织系统趋于边缘化？究其根本，主要原因在于国民党的制度设计和政治理念，另外，党员素质较低和党部自身缺陷也是重要因素。
国民党设计的“党治”体制主要由中央和地方两个以不同方式运作的层级组成。中央，以党统政；地方，党政平行。这样的政制设计是导致地方党部边缘化的体制因素。
根据1927年6月陈果夫提出并获得中央政治会议通过的《县党部与县政府关系处理办法》和1928年8月的国民党二届五次会议上正式通过的《各级党部与同级政府关系临时办法案》，国民党中央确立的地方党政关系原则是：以党监政，党政平行，分工明确，互不统属。具体表现为：党部不能干预地方政府之人事；党部不能干涉地方政府之政务；党部与地方政府之间没有法定的联系渠道，因为除中政会外，无论党部还是政府，遇有问题只能转请本系统之上级解决。虽然党部对政府有监督权，但这种监督主要为事后督察，对地方政府并无实际约束力。故政治学者认为：从法律角度来说“党政关系处于平等对待之地位”[7] (p.164)。
国民党中央还将地方党部定性为人民团体，而非机关衙门，“是故党部决不可自跻于政府相等之机关，而当努力为人民有组织有能力之一种中心团体；……而当努力以国民之资格推进社会，协助政府，以求实行吾党主义、政纲、政策”[8] (p.906)。胡汉民也批评过那种把党部看作衙门的荒谬观点，“中央早已命令下级党部，不必定要挂出什么招牌来，表明那里是党部，教人民看到党部也是一个官府机构，便不愿和他接近”[9]。
因此，根据国民党中央确定的地方党政关系原则，地方党部无权亦毋庸参与地方行政事务，更谈不上对地方政府进行控制。虽然名义上和地方政府处于对等地位，但实际上掌握的政治资源很少，且在经费等方面必须仰给，故处于绝对弱势地位。这种制度安排造成的必然结果就是，地方党部逐渐在地方政治结构中趋于边缘地位。
国民党之所以进行这样的制度设计，其理论依据为“党义治国”的政治理念，即认为“以党治国”是以党义治国，而非党员治国。纵观国民党的历史发展过程，这种政治理念是造成地方党部边缘化的思想根源。
孙中山最早提出这一思想，认为所谓“以党治国，并不是要党员都做官，然后中国才可以治，是要本党的主义实行，全国人都遵守本党的主义，中国然后才可以治。简言之，以党治国，并不是用本党党员治国，是用本党主义治国”[10] (p.282)。故处处以继承总理遗训为标榜的南京政府进行了这样的党治体制设计。胡汉民、蒋介石等国民党领袖都有过类似的表述，蒋介石即曾说过：“‘以党治国’这句话，不是说我们党员统统做官，到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策，决定了政治方案，交给政府去实行，党不是直接施政的，是透过政府做发号施令的机关，所以党对于政府有辅导扶助之必要，我们要能够辅助政府，党才发生效力！”[11] (pp.477—478)
透过国民党的组织发展过程，可以认为国民党的领袖之所以强调“党义治国”，是有其思想根源的。他们在建构“党治”体制时，分别对西方的政党政治、苏俄的政治体制和中国传统政治进行吸取借鉴，并力图加以有机糅合，于中央层级借鉴苏俄式的政权组织模式，以党统政；在地方，则党政分开，党政平行。目的是希望其基层组织系统和广大党员能够在政府体制之外发挥作用，一方面负责宣传三民主义和推进党务；另方面则身体力行，成为具有公信力的、介于政府和人民之间的、起着桥梁和纽带作用的特殊阶层，承担地方新秩序体制内精神理论权威的角色，以增进国民党统治的合法性，巩固和维护政权。这在某种程度上类似于传统社会里的绅士阶层，既能辅助政府，又可引导人民。
在此思想指导下，国民党虽然垄断着所有的政治资源，但国民党党员却未能全面垄断政治资源。南京政府的各级政权并不绝对要求党员出任，入党与出仕之间亦无必然联系。早在1927年5月，国民政府即发布训令：“政府用人，在不妨碍党权范围以内，不拘有无党籍，选择录用，俾所学所用，各效其长，则人无弃才，政可具举。”[12] (p.212)所以当时政府官员中的党员比例并不高。以江苏地方政权为例，除县长和公安局长中的党员比例较高外，其余并不多。如1935年江苏的61个县长中，党员50人，非党员11人，党员占82％[13]。而1936年的江苏涟水县政府共有职员63人，其中党员16名，只占25.4％[14]。数年前这一比例更低，故有人慨叹：“在党治下之政治机关，党员人数如此少数，实有失党治之精神。”[15] 另外，对于各地频频出现的党政冲突，国民党中央也很少支持党部方面的要求，其出发点亦在于此。
此外，在地方党部的边缘化过程中，党部、党员形象之低劣亦是十分重要的因素。党部的问题表现在组织涣散，派系斗争剧烈。关于地方党部组织不健全问题，前文已作叙述。党部内部激烈的派系斗争也是当时非常突出的现象。因为地方党部基本上由本县人士组成，为了争夺权力资源，地方各派势力大多分立门户，互争雄长。这种因地方派系争权夺利而引起党部纠纷，无法开展工作之事，几乎无处不有。1929年江苏省党部在对全省61个县党部考察后发现，几乎每县都不同程度地存在着派系纠纷。或依学校出身，或依地域，或依代际，或依政见，还有依入党时间先后等[16] (pp.9—10)。
党员的问题则体现为精神蜕化和纪律废弛，对三民主义缺乏真正信仰。1927年国民党清党后，一方面，共产党员和国民党左派被清洗出党；另一方面，许多投机分子则混进国民党，其结果就是国民党迅速由一个朝气蓬勃、充满革命精神的政党而急速蜕变为组织瘫痪、信仰纪律丧失、维护其一党之私的利益集合体，民众对国民党的信仰可谓一落千丈。对此，江苏省党部在报告中亦不讳言，“投机腐化，纷至沓来。以党员资格为护符，以封建势力为后盾，贪污阴狠，党德沦亡；操纵把持，党机毁灭；遂使箪食壶浆以迎我军之民众，鉴于理想与事实之不符，而信仰顿失”[17]。当时党员的形象整体较为低劣，社会上把部分党员称为“党混子”、“党痞”，报刊上就有许多关于党员形象的批评。如有文指斥国民党员的“四化”形象，“现在国民党员的全体，大多数是腐化，次多数是恶化，再次多数是软化，余则不问党事的消极化。说到精锐的党员，直是凤毛麟角，求之不得”[18]。胡适也曾直言批评国民党和国民党员“渐渐失去做社会重心的资格了。”[19]
由于地方党部和党员形象低劣，使得党员很难博得一般民众的信仰，根本无法拥有传统绅士阶层的那种权威和公信力。这又加速了其边缘化进程。
抗战前国民党地方党部呈现出的这种边缘化趋势，后果极其严重，某种程度上，亦是国民党最终走向覆亡的致败因素之一。概言之，其后果主要体现于以下三个方面：
第一，地方党部的边缘化使得党对党员失去吸引力，对社会失去引导力。
南京政府是个具有排他性的一党专制政权，按照政党政治的惯例，本应以国民党作为其最大的政治资源库，把党组织渗透到社会结构的末梢，各级组织居于社会中心，一方面起着聚合和政治参与的作用，另方面通过意识形态的严格熏陶和组织训练，为政府提供源源不断的干部后备人才。而各级政权人员均由此中产出，政党与政权互为表里，独享政治资源和政治权益。就像亨廷顿表述的那样：“党与政府，前者垄断着政治系统的‘输入’功能，后者在‘输出’功能上起到关键作用。”[20] (p.293)但是国民党政权并未能做到这一点，不仅不具备垄断政治系统输入功能的能力，而且因地方党部的边缘化，使得党组织对党员失去吸引力，进而对社会丧失引导力。
一般来说，组织对于其成员的吸引力主要从两个方面加以体现，即意识形态魅力和现实利益。就当时中国社会而言，国民党的三民主义并不具备多大的意识形态吸引力，国民党的领袖中也乏见巨大人格魅力者，故绝大多数成员当被实际利益所吸引，即加入执政党能够享有的各种现实利益。前文所述的党员职业统计中以教员比例最高，就是出于一种获取教职的考量。作为执政党，如果不能给其成员带来实际利益，仅靠意识形态是难以构成吸引力的。由于地方党部自身的边缘化，很难给成员提供具体的报酬，亦无相当的预期利益，所以凝聚力很低。不仅不能吸引民众和一般党员，就连党务人员也是只要有机会就离开。1930年，江苏省党部派员调查各县党部工作情况，结果发现，“各县同志在省会逗留者有五六十人。此五六十人之中，皆为各县负责党务工作之同志，今竟随意离职，不守纪律，放弃责任之情形”[21]。逗留的主要原因就是在为个人另寻发展的途径。
作为一个执政党，对其成员都不具备吸引力，遑论引导整个社会。所以国民党丧失对中国社会的领导地位，即是从其地方党部边缘化开始的。
第二，地方党政纷争不断，致使国民党政权形象受到损毁，无法确立权威。
地方党部边缘化招致的另一严重后果是地方党政之间纷争不断。其实质就是权力和利益之争，党部与政府之间对于有限的政治资源进行争夺。这种矛盾冲突贯穿于整个训政时期之中，且烈度随着国民党地方组织力量的增强而加剧。频频发生的党政纠纷严重损毁了国民党政权的形象，使其无法树立权威。
虽然国民党中央对地方党政关系进行了专门的制度设计，希望能够发挥党部的独特作用，通过灌输，在全体民众中确立三民主义的意识形态；同时置身政府以外，介于官民之间，对政府施行指导监督。党政平行而不统属，遇有问题，各自向上级反映，不得自行采取措施解决。其用心可谓良苦，但在现实生活中很难运行。围绕着权力和利益，双方明争暗斗不断，各种党政纠纷、冲突频见于报端。每逢地方出现事端，党政双方精诚合作少，袖手旁观多，甚至于煽风点火，激化事态。如1928年盐城事件和1929年宿迁刀会事件中，因为矛头指向的是县党部及其影响下的学生，故县政府乐得作壁上观，置身事外；而1932年的江都清赋风潮中，党部则对政府持批评立场，导致风潮扩大。有时党政之间还直接爆发冲突，1929年夏的高邮党政大纠纷即为典型事例。该县党政关系素来不和，常以腐化、恶化互相攻击，后县长动用武力，派员搜查县党部，借口发现“反动刊物”，以逮捕相胁，将县党部委员逐走。省党部出面干预，要求省府撤惩县长。但在民政厅的袒护下，党部方面亦无可奈何，最后竟不了了之。
纷争之所以屡屡发生，和党部不甘心被边缘化有很大关系。各级党部均强调其任务与使命是彻底进行“社会改革、思想改革”，“依据三民主义去批评现实，去提醒朝野，去纠正错误”，“党部的主要任务在于批评、提醒、纠正”[22]。陈立夫批评这种想法是“不守其本分”，“以此年来党部中常有无谓的纠纷，而社会也不能走上有秩序的道路”[23]。当然，最后败下阵来的总是党部。因为政府方面既有法理制度优势，又有行政资源可供利用，明显处于强势地位；党部方面则相形见绌，既乏法理，又无资源，处处仰人鼻息，徒以“党权高于一切”为护符，处于明显不利地位。
但事实上，无论谁输谁赢，国民党政权都是最大的输家。因为对于国民党政权来说，地方党部和政府各有具体之职能，本希望能够相互分工合作，协调一致对地方进行有效管理，以达成其统治目的。可事实并非如此，地方党政间的种种纷争，不仅妨碍了地方社会的正常发展，而且也严重损毁了国民党政权的威信。胡汉民曾经敏锐地预见到其中蕴涵的巨大危机，“党以政为腐，政以党为恶，互相水火而不合作，是今后训政上极大的危机”[24] (pp.317—318)。
第三，地方党部的边缘化严重影响了国民党政权合法性的建构。
1927年以后所建立的国民党政权和此前中国历史上任何政权相比，其最大区别为党治体制的确立，即以国民党为统治国家的唯一政党，政权合法性亦源自于此。但是国民党地方基层组织的边缘化状态严重影响了其政权合法性的建构。
所谓合法性，“是指政治系统使人们产生和坚持现存政治制度是社会的最适宜制度之信仰的能力”[25] (p.55)。它标志着被统治者对统治权力的认可，是巩固政权、避免政治危机的主要手段。在传统社会里，因为君权神授，故君主制具有天然的合法性。而现代社会中，民主代议制政体靠选举方式来获取合法性，革命政权则用对社会价值观念的改造、宏大意识形态的建构来赢得社会大众之认同。以此反观国民党政权，既然不是通过选举途径建立政权，那么就应该依托其组织体系，尤其是基层组织，向全社会进行“三民主义”意识形态的灌输，以赢得全体国民的一致认同。但1927年以后的国民党统治却并非如此，尽管国民党也强调要注重宣传和训练，但由于地方党部的渐趋边缘化，党员数量少、形象差，地方党政之间纷争不断，宣传日渐空洞化，使得主要由党部进行的三民主义思想宣传效果甚微，没有被社会真正接受，更谈不上内化，社会上各种思想均有传播，没有真正取得正统意识形态之一统地位，乡村中传统意识仍占据统治地位。由此带来国民党政权的社会合法性欠缺、统治基础难以扩大等后果。
一般来说，对合法性的检验，主要是看其是否形成一种共同的“长期政治文化”的程度，其标志是全国性的典礼、节日的形成及民众信从与遵守情况[25] (p.58)。南京政府建立后也曾在此方面作过努力，如废除各种旧历年节，规定公历的1月1日为元旦；禁止民间祭祀鬼神，开展“破除迷信运动”；禁止蓄辫缠足，等等。但在推行过程中，或过于简单粗暴，激起民众的强烈反弹，不得不中途而废；或流于形式，缺乏实际效果。没有深入社会进行动员，其主义与信仰的灌输、价值观念的改造、社会认同的形成，一切都无从开始。
所以，国民党在其政权合法性构建方面的效果甚微，导致合法性不足，统治基础薄弱。这种状况在很大程度上和地方党部的边缘化存在密切关联。
综上所述，由于抗战前国民党地方党政关系方面的独特设计，加上国民党自身存在的种种弊端，使得地方党部在地方统治结构中处于边缘化状态。结果导致国民党在广大乡村地区的精神控制虚化，曾寄予很大希望的地方党部不但没有起到巩固统治的作用，反而破坏了国民党政权的形象。使地方党部的实际作用与设计使命相去甚远，不但没能起到巩固和维护统治的作用，反因素质低下、形象恶劣等等因素，毁坏了党基。国民党高层对之亦无可奈何，最后于1938年3月以体制调整的方式试图加以解决，即中央采取以党统政，省市采取党政联系，县采取党政融合的办法[26] (p.501)。效果如何，1949年的事实已经作出了回答。