多中心理论与长三角区域公共治理合作机制，本文主要内容关键词为：机制论文,区域论文,理论论文,中心论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035.5[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2006)05-0083-05
多中心理论重要贡献之一是在市场与国家之外发现了另一只“看不见的手”，在市场秩序与国家主权秩序之外发现了社会运转的多中心秩序。本文试图从多中心理论的视角对长三角洲公共合作机制进行探讨。
长三角区域并非行政区划学意义上的区域，而是一个经济区域概念。1996年八届全国人大第四次会议提出在全国建立长江三角洲及沿江地区等七个跨省市区经济区域构想，不仅体现了我国区域经济发展水平和地区多样性以及我国的各区域在政治、经济、文化、地理和历史渊源上的同质性，也体现了国家区域划分的政治设计和政策引导趋向，其实质是通过公共政策协调区域关系对区域发展给予政治指导。中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出，“珠江三角洲、长江三角洲和环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展带动作用和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。”[1] 这表明，中央政府比过去更加重视超越行政区划的区域公共治理。
长三角一体化是否与多中心体制相容？奥斯特罗姆夫妇提出了多中心理论：“大城市地区的人追求的各种公益物品利益的多样性，能够在许多不同层次的背景下得以调控。多中心体制面临着这一问题，在更为广袤的大城市地区内跨越每一个正式实体的职能上的或者地域上的约束，实现更为广泛的社群利益或者公共利益。……多中心政治体制的绩效只有借助于可能存在于各种各样单位之间协作、竞争和冲突的模式才能得到理解和评估……如果多中心政治体制能够解决冲突，并在适当的约束之内维持竞争，那么它就能够以富有活力的安排来解决大城市地区的各种各样的公共问题”。[2] 这给我们以启发，以多中心理论的视域来分析长三角地区公共合作机制，能开拓对问题及对策分析的视野。
尽管，长三角是我国经济发展水平和市场发育程度最高的地区，地方市场分割和地方保护主义的表现形式也出现了一些变化，但是体制性根源依然存在，长三角一体化进程中存在着多种悖论与矛盾：
1、利益主体多元与经济一体化的悖论
中央与地方分权化的改革进程强化了地方政府的经济地位，明晰了其独立的利益目标，地方政府进行决策自主性和市场主体地位增强。中国25年的改革是沿着放权让利的轨迹进行的，由于这种改革是一种行政性分权，地方政府利益主体地位越来越突出，利益的独立性越来越强。地方政府获得了谋取地区利益的权力，而且地方官员进行政治博弈的资本更加雄厚。在利益驱动下，地方政府倾其所能，动员和组织所有资源发展地方经济，以GDP的增长来获取经济利益和政治资本成为最佳选择。长三角地区的一些城市，为了吸引外资或台资、港资，相续出台了优惠的政策。这些过度的让利与优惠，客观上损害了长三角区域的整体利益，而且也不利于长三角区域经济一体化的进程。
分权是中国改革的敲门砖，但是这种行政性分权并不是建立在市场充分发育的基础上，地方政府往往忽略了资源配置的效率、产业结构的优化和政府本身利益最大化。尽管长三角地区的官员都认识到长三角经济一体化最终会获得共同利益，但是客观存在着的多元利益格局，决定了任何一种合作机制都不可能满足所有成员的利益要求，人们所要建立的不仅是一个利益共享的合作机制，也是一个留有实现自身特殊利益空间的平台。
2、行政区分割与经济一体化的悖论
由于行政区划体制，长三角地区的各层级政府必然寻求地方区域边界内的利益最大化，或地方行政区域边界内的治理成本最小化。一方面要防止区域内利益“外溢”，另一方面企图由其他主体承担本区域发展成本。从目标函数看，总体上各级各地政府在竞争中是多目标的，诸如，保持稳定、增加就业、促进增长等。追求地方财政收入增长是长三角区域地方政府的首选目标，因为我国官员的选拔任用是以横向相对业绩比较的激励形式，并非自下而上的合法性认同形式，代理人之间的合作可能性较小。
计划经济体制下，江浙沪三地的分工与合作在计划框架内进行，区域之间相对封闭。目前，行政区分割的体制性根源并没有消除，长江三角洲地区所呈现的区域不稳定性、行政不对称性、目标不确定性以及区域合作层次还不高的根本原因在于制度与体制。长三角16个城市分属两省一市，相互之间协调难度较大，市场分割、非理性竞争和地方保护等问题的存在，严重阻碍了经济要素的自由流动。错综复杂的行政屏障和利益冲突，容易出现长江三角洲地区的“碎片化”。只要遇到利益碰撞时，合作—中心模式与多中心模式的冲突显得特别引人关注。
3、绩效评估价值与经济一体化的悖论
长三角区域政府之间的竞争实质上为各城市乃至省市之间政府领导人的绩效竞争，而官员的政治激励与绩效评价使原本通过市场合作可能达成的双方利益最大化无法实现。在长三角地区许多地方政府实然价值仍然是以政府本位，在政府本位价值的指导下绩效评估指标中多涉及产值、税利指标，而很少涉及人和社会的发展指标，许多地方官员为“指标政绩”而工作。顾客至上的价值、公共责任的价值、投入产出的价值难以在地方政府绩效评估体系中得到较为真实体现。
在经济全球化背景下，世界文化、价值观念、相互战略、职能定位、管理方式都已经发生了重大变化，要求地方政府的绩效评估价值以及制度安排也要发生变化。长三角地区的地方政府原有的绩效评估价值与经济一体化出现冲突与对抗，所体现出来的制度安排和评估指标仍然保持在原有的体制框架之内。这主要体现在：一是上级组织及其领导认同是对地方行为的最高肯定；二是地方各级政府的评价标准趋于多元。“多元”指的是评价不仅仅是自上而下的，本地公民、媒体以及其他组织的评估也起到了一定的作用，并且以不同的方式影响着作为主导的上级评价结果。地方领导者与本地的利益关系密切，形成了一种利益共同体结构。其实这种结构本身存在着内在的逻辑矛盾，绩效评估的范围和指向并不是整个长三角区域，而是以行政区划为对象。
4、多中心体制与合作协调的悖论
多中心体制这个词是一个容易引起歧义的词。“‘多中心’这一术语适当地概括了交叠生产层次和多个领域政治互动的智慧。……‘多中心’一词比‘多核心政治体制’(multinucleated political system)更有魅力，……关键不在于管辖单位的数量，而在于同时存在多个机会，据此参与者能够在不同的集体性实体之间确立或终止联系。在由多个政治单位构成的体制中，每一个单位都为自己的公民直接生产所有的公益物品，多中心的充分潜力就得不到实现。……如果要充分实现多中心的潜力，多中心就必须根植于经济、法律、宪政和政治领域的相互支持的制度安排。”[3] 其实，多中心并不意味着中心之间相互对立。多中心治理要求，在地方治理的各个层次、各个区域同时进行调节，由多个主体同时供给公共产品，提供公共服务。多中心体制下，地方政府辖区的大小并不影响法律地位的平等，它们并不依赖传统的官僚科层和等级进行运作。我国长三角地区行政管理体制是以官僚制为基本组织构架的。多元的单体中心，与合作、协调的要求存在着对抗和矛盾。长三角区域产业结构趋同、基础设施重复建设，使得这一地区的比较优势和整体效益难以体现。
现代多中心体制是建立在民主体制基础之上，多中心合作并不仅仅建立在区域政府间合作基础之上，还必须要充分发挥非政府组织在公共治理中的作用，这样合作协调才具有真实意义。
集权和分权的安排在制度结构的实质上都是单中心的，是市场与政府两极思维的安排，而多中心的制度安排则不同，在基础设施等公共事物持续性的制度选择中，多中心制度安排保留了集权制度安排的一些优势，是公共事物持续发展获得激励的源泉。
建立长三角区域城市政府协调平台，建立规范协调的区域公共治理合作机制是对区域内利益矛盾和冲突进行协调的前提和基础。事实证明，仅仅从政府间的合作机制难以从根本上消除长三角一体化进程中的一些体制性难题。必须看到，企业和民间自发、分散的合作意愿和经济要素的流动，全面推动了长三角政府间的合作。多中心理论认为，以集权的官僚政府组织取代多中心的公共管理是背离事物逻辑的。
1、区域经济一体化呼唤着区域公共合作机制
为了促进长江三角洲区域经济一体化，必须建立实现跨行政区的公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，自主自理的合作机制。这种公共合作机制必须将内在化的规范和共同规范结合起来，这样才能在长三角区域合作过程中，降低地方政府自利性，实现共享利益最大化或最优化。此外，由于政府的效率与责任以及民众有众多的服务和需求选择，长三角地区分散的地方治理成为实现地方政府利益诉求的重要形式。与此同时，民众的共同利益需要通过社会平等、社会公正、公共安全、公共设施、公共环境等才能实现，而这一过程是建立在合作基础上的公共治理过程。
长三角的共同利益决定了公共合作载体或平台应是共享的，必须要建立公共合作的载体或平台。这主要体现在：
第一，跨行政区域的基础设施。这是影响区域经济发展的重要条件，包括着社会性基础设施、经济性基础设施和生态性基础设施。在长三角这样跨越两省一市的复合型区域，公共基础设施需要由区域内的省市政府进行协调组织，联合开发和共同建设，诸如，机场、公路、航道、码头、供水、供电、供气、环境治理、生态保护、网络建设和城际之间的轨道交通等。
第二、区域信息资源共享平台。研究建立长三角16个城市电子政务信息、公共信息资源共享平台。企业经济信息相当一部分是政府提供的，这些信息的准确和真实程度决定着市场交易成本。长三角区域经济一体化要求降低市场交易成本，增加市场机会。因而，区域公共合作机制的前提是政府部门将其掌握的信息资源向长三角区域提供共享。
第三、区域应急处理平台。长三角地区的人流、物流、资金流的强度和密度极高，任何较大事件的发生容易造成联动损失必须建立一体化的应急处理平台。这种应急处理范围，包括长三角区域的自然灾害、疫情处理、恐怖事件、公共卫生、警务治安等多层面的合作。
2、区域地理空间性质奠定了区域公共合作机制物质基础
从未来世界经济发展的基本走势、国内经济发展的总体格局以及长三角经济发展的条件和环境来看，长三角区域在国际分工中的地位和参与国际竞争的能力会进一步增强和提高。“自亚当·斯密的古典自由市场经济以来，无论是国家中央政府，抑或是区域间的地方政府，政区间的竞争总是不可避免而且大量存在。这些区域间的政区竞争，集中体现为辖区间政府为了获得各种有形或无形的资源以实现一定的目标，而围绕制度、政策和公共物品与公共服务的竞争。”[4] 新一轮长三角区域合作与发展的方向，不仅要以整体优势面向国内市场，而且要在地域分工体系发展中，使长三角成为国内外经济循环的接轨区和融合区，充分发挥极化和扩散效应。
上海正着力打造国际经济中心、金融中心、文化中心和管理中枢地位，长三角区域的其他15个城市，都在不同程度为上海的发展提供区域支撑，长三角区域的江苏、浙江的城市群聚合效应正在逐步显现，区域性的产业链和跨行政区的共同市场已成为长三角地区的基本走势。以市场一体化促进区域内乃至区域外城乡之间商品、资金、劳动力、技术和信息的相互交流，实现生产力要素的优化配置和功能互补。在21世纪初，整个长三角区域发展进程中，应注意“增强高密度城市群的聚合功能与一体化整合，发挥区域内特大型经济中心城市的综合功能，成为区域发展要素配置中心、产业扩散中心、技术创新中心和信息流转中心”。[5]
3、区域政府合作的共识的形成提供了区域政府公共治理合作机制氛围
在长期的经济互动中，长江三角洲区域的各级政府意识到区域发展对各自的重要性，在各地的发展战略和发展规划中，主动融入上海，将分散的各个地区整合为整体，已经成为长江三角洲各级政府的共识，这为建构区域政府公共治理合作机制提供了良好氛围。长江三角洲地区是以上海为龙头、由浙江(杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州七市)和江苏(南京、镇江、扬州、泰州、常州、无锡、苏州、南通八市)两省15个城市所组成的城市带。每一个城市都有一个独立的利益主体，行政的力量消解了经济一体化内在能量。历史上，长三角地区地缘相近、人缘相亲，伴随着市场经济的发展和资本主义经济的萌芽，苏南是中国民族工业的重要发祥地之一，浙江则较早就有发达的商业贸易，上海作为江浙两地的经济中心，成为江浙产品和原料的重要集散之地。据有关资料统计，从2003年到2004年，浙江、江苏和上海两省一市共签订各种合作协议近20项，并且长江三角洲区域内地方领导人高层会议定期召开已经形成制度。2004年“上海峰会”上，长三角协调会首次引进务实机制，设立了信息、规划、科技、产权、旅游、协作六个合作专题。一年多以来，六个合作专题进展顺利，获得了实质性的成效。2005年10月份起，这些意味着区域政府公共治理合作机制进入实质性整合和启动阶段。
地方政府竞争对长三角经济一体化发展有重要的影响。地方政府竞争有利于制度创新，有利于减轻政府竞争中存在的委托代理等问题，从而维护市场竞争，也有利于改善区域发展环境。但是，长三角区域发展进程中，地方政府竞争还呈现出较明显的无序状态，由此而导致地方保护主义和市场分割而形成所谓的“行政区经济”。这种无序的竞争使资源得不到最优配置，不利于推动长三角经济一体化进程。
建立长三角区域公共治理合作机制，必须要走出传统的思维定势，单纯依靠行政手段来打破行政壁垒或建立超行政区划的都市联盟收益甚微。必须从理论上突破和机制上创新，才能真正建立长三角地区的公共合作机制。
1、创新区域公共合作关系
实践证明，单一的行政手段或非行政手段在构建公共合作机制过程中是不够的。行政手段或路径并不能解决跨区域发展的问题，这种方式难以跳出行政封锁的圈子。当然，现行体制下，完全离开行政手段的调控是不行的。对长三角地域的基础设施建设、区域城市体系规划、生态环境整治和区域公共产品，可以通过中央政府及其相关部门出面协调，设立重大项目、资金、人才、利益分配机制，解决长期困扰长三角地区多年来各自为阵、重复建设的难题。
公共合作机制主体应该是多元的，至少应包括政府、非政府组织、企业、公民等，从而形成多中心治理系统。在公共合作方式上，行政、市场、项目、合同等都是可供选择的合作方式。还可以由政府进行市场购买的方式来实现合作。特别需要指出的是，非政府组织一旦摆脱了对于政府的行政依附，非政府组织能够超越行政分割带来的限制和樊篱，通过市场或契约、合同、规划来推动跨行政区域的合作进程。
跨区域政府合作形式应是丰富多彩的，可以通过项目、市场、非政府组织三个层面来实现合作。一是项目形式合作。这里主要指的是具有区域共同利益的项目合作，如高速公路、能源、环境、生态、教育、培训、人力资源等项目合作。二是市场形式合作。对于公共产品和公共设施、公共安全等，区域政府所支付的成本和承担的责任，既可通过政府间的服务合同、政府间服务转移形式来运作，也可通过政府向市场、向非政府组织购买的方式来实现政府间的合作。三是非政府组织形式合作。政府间的合作并不一定需要政府组织体系的框架内来完成，非政府组织更适用跨区域政府合作，如长三角地区物流协会、长三角生态联盟、长三角招商联盟等。
协商、协调是长三角区域公共治理合作机制的基本要义，这种合作建立在共同利益之上，是多中心治理的表现形式。
2、建立公共政策协调机制
公共政策是政府治理的基本手段，长三角地区政府合作机制的建立必须以平等的市场竞争机制为基础，而这又以公共政策的基本统一为前提。长三角地区公共政策协调应主要体现在：
(1)区域公共产品供应政策的基本协调。长三角区域在公共产品供应政策方面有着良好合作基础，长三角区域人文相通，文化相容，公共产品供应的关联度大，区域公共产品供应政策的基本协调是长三角区域社会管理一体化的重要前提。目前而言，可以先从三个层面入手：一是突发事件应急合作公共政策，如安全生产事件、交通事故事件、社会治安事件、恐怖事件、环境污染事件、公共卫生、动植物疫情、自然灾害、示威游行事件、大规模群体事件、邪教组织事件等，应通过公共政策来加强合作，在信息、资源上互通、互助、互利，建立长三角区域应急合作体系。二是人力资源供应合作公共政策。人力资源一体化障碍的深层次原因在于长三角区域的社会保障、就业制度、户籍制度的差别。目前，可以采取对流动的人力资源实施非歧视性政策。改变传统的流动人口管理模式，使长三角居住人口在区域内得到合理配置，在区域内流入地与流出地实行统一的双重管理。对于人才流动可以实现更优惠、更灵活的鼓励政策。三是社会服务合作公共政策，如实现医疗服务、交通服务、政务信息、个人诚信、教育资源、社会治安的一体化，从而促进资源共享、优势互补、降低成本运作目标的实现。
(2)区域财政税收政策的基本协调。我国企业按照注册地征缴税收，企业的迁移与地方税收留成密切相关。一般而言，地方政府总是要想方设法提供各种优惠让企业留在本辖区内。因而，现阶段，要逐步调整和减少以获得优惠政策和特殊待遇为主要内容的地方政府竞争，让地方政府参与中央宏观调控政策的制定，而政策一旦形成，地方政府就应该认真执行和全面落实；制定和实施科学合理的区域发展规划和政策，引导生产力合理布局；调整招商引资方式，改善招商环境，避免竞相压价，减少恶性竞争。
3、强化区域公共治理多元主体合作
多中心结构的存在的前提就是治理主体的多元。长三角公共治理合作主体是多元的，应包括企业、政府、非政府组织。
第一、企业之间的合作。企业是市场经济的微观基础，由于利益驱动，企业并不会真正承担区域公共利益的协调职能。企业之间的合作目的在于降低企业运作成本，使企业利益最大化。因而，对于企业在长三角一体化的产业分工和协作并不能人为的改变和扭曲，具体说，企业选址、企业的规模，都应由企业根据比较优势、比较成本以及对市场的把握来自主选择。政府过多干预只会人为设置合作障碍，加大合作的成本。除此之间，要积极整合各种要素市场，促进要素流动，通过强化市场的资源配置功能来扩展地区合作秩序，深化区域分工合作体系。
第二、政府之间的合作。政府是地区整体利益的代表，在区域合作中是最有效的协调主体，政府的导向不仅对本地区的发展具有重大影响，而且在现阶段对跨行政区划、跨行政层级的竞争与合作行为具有实际意义。当然，政府之间的合作，其形式可以通过企业或市场、非政府组织来实现，如长三角开发银行、长三角投资发展基金、上海国际航运中心等。
第三、非政府组织之间的合作。非政府组织之间的合作旨在实现组织成员利益的最大化，具有政府区域协调功能的延伸和拓展的功能。通过诸如长三角区域发展咨询委员会、长三角规划发展委员会、长三角产权联合交易中心等非政府组织，来弥补行政区划所带来的各种不足。通过非政府组织制定一个在长三角区域具有约束力的区域合作公约，约束和限制地方政府的过度的自利行为。通过行业协会突破行政区划的障碍，组成跨地区的行政联盟，共同制定区域市场游戏规则，推进区域市场秩序的建立，整体发挥区域市场资源最大效应和最优效应。
4、优化区域政府绩效评估体系
政府绩效评估价值以忠实公共利益为前提，才能实现绩效评估的协调与和谐。因为，政府的目标价值具有多样性。政府绩效评估价值目标的设计，要使政府绩效评估过程和效应不仅仅是评估其行为的有效性，更要评估其行为正当性；不仅评估其行为的经济成果，还要评估其行为对于政治、文化、社会、自然，特别是对公民及社会公平、公正的影响，不仅要评估效率、发展，还要评估和谐、协调。要建立长三角区域的政府绩效评估共性指标。不仅要关注经济发展指标，更要关注经济、社会发展、生态环境等综合指标；不仅要关注投入，更要关注产出；不仅要关注行为及其过程，更要关注效果；不仅要关注效率，而且要关注服务对象的满意度，以建立注重效果和公众满意度的新的政府绩效评估制度。加强和改善公共责任机制，使政府在管理公共事务和改善区域公众生活质量等方面具有竞争力。要探索设立政府绩效指标体系，通过设立基本目标、评价标准、保障措施、权责义务等各项指标内容，构建长三角区域地方政府行为规范和评价系统。
我国现阶段缺乏普遍法制规则、统一市场秩序和完善区域政策，要真正构建起一个行之有效的长三角区域政府合作机制，实现区域经济一体化，需要经过长期的利益博弈和整合。必须将长三角区域公共治理合作机制纳入到一个多学科、多层面的研究领域，才能真正推动长三角一体化的进程。
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