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信息化的本义是由工业经济向信息经济、工业社会向信息社会演进的动态过程。按照周宏仁博士的观点，信息化的目标就是信息社会的实现。2003年10月，瑞士召开的“信息社会世界峰会”（World Summit on the Information Society）通过的《原则宣言》中指出，“我们正在共同迈入一个有着巨大潜力的、加强人类沟通的新时代，在这个新社会中，信息和知识可以通过世界上所有的网络生成、交流、共享和传播”[1]。而中国也将“努力营造一个和谐、相容、共存的信息社会”。推进信息化，必须以技术创新和制度创新的相互结合、彼此促进为条件。鉴于目前我国还缺少一个覆盖信息化全局的管理体制，构建一个与我国国情相适应的信息化管理体制十分必要。信息社会的实现是一个渐进的过程，其发展的最高阶段就是社会各个方面、各个领域的全面信息化，即把包括经济、科技、军事、教育、政府、社区等构成社会的各个系统通过信息网络有机地联系起来[2]。 构建信息化管理体制的目的就是要从这些方面入手，保证信息社会建设和应用阶段各项目标的顺利实现。就其重要性和复杂性而言，更加偏重于建设阶段。
1 我国信息化管理的机构设置
信息化管理体制是信息化建设起步时最早遇到，也是一直以来强调最多的问题，几乎在任何一个信息化建设的相关文件中都可以看到。但是，到目前为止，我国信息化管理机构的设置仍存在“定位不合理、职能不清、更迭频繁”等诸多问题。因此，信息化管理体制问题到了急需解决的地步，需要以现行中国政府的管理体制为前提，适时建立合理的信息化管理体制，设置专门的管理机构。依照一般管理系统的结构，并且结合各国企业信息化管理的经验，可以设立以下四种信息化管理机构。
1.1 信息化管理的直线部门
1.1.1 信息化管理的决策机构
信息化管理的决策机构是从事信息化管理的最高领导机构。其职能主要是负责解决、协调信息化建设中的重大问题，从信息化战略目标出发，进行信息化战略规划，通过分析，做出正确的决策；在信息化战略指导下，设计信息化建设方案、信息化管理制度，整合社会信息资源；督促检查工作，并建立科学的审议和评估机制。在工作中，决策机构不但要处理好自身与市场的关系，还要协调好信息化管理机构在垂直方面的关系。
如国务院信息化领导小组就是我国政府信息化建设的最高领导机构，邹家华、吴邦国、朱镕基都曾担任过领导小组的组长。其职能主要是负责制定全局信息化的决策，起草相关的政策法规[3]。
1.1.2 信息化管理的执行机构
信息化管理的执行机构是从事信息化管理的中层领导机构，是负责组织和管理信息化建设中某一专业事务的常设职能机构。其主要职能是在信息化管理决策机构的领导下将决策变为指令性信息，发布管理命令、指示，做出指令性计划。可以分为两大类：一类是信息技术部门，一类是业务部门。信息技术部门主要针对社会信息化建设的需要，建设各种信息化基础设施和应用系统，提供信息化的技术保障；业务部门着眼于社会治理业务功能（包括政治治理、经济治理、文化治理、行政治理）的信息化，从业务需求出发，提出方案或建议，在信息化实施过程中负责组织系统实施、人员培训、维护运行等工作。
国家信息化办公室是国务院信息化领导小组的办事机构，是典型的信息化管理执行机构，具体承担该领导小组的日常工作，目前下设综合组、政策规划组、推广应用组、网络与信息安全组四个司级机构，负责制定整体规划，协调和推进政府信息化建设。
1.2 信息化管理的参谋部门
1.2.1 信息化管理的咨询机构
政府部门不可能解决社会信息化建设中的所有问题，因而需要建立信息化管理的咨询机构，其职能主要是为决策机构提供各种建议，包括技术、管理等各个方面，如信息化专家委员会、政策研究室等。咨询机构直接听从最高决策者的指挥和命令，对其他职能部门没有直接指挥和监督的权力，除非另外授权。
如新加坡政府建立了电子政务咨询委员会（e-Government Advisory Panel），委员会由行政事务主管负责，成员来自国内各主要民间和公共机构，该委员会有两项职责：一是从全球发展趋势以及对新加坡的影响角度向政府提供建议；二是对电子政务工程实施的效果给出反馈并提出建议。
1.2.2 信息化管理的监督机构
现阶段我国信息化建设的重点就是从市场监督、社会管理入手，以信息化建设带动信息化管理工作的法制化。信息化管理的监督机构是对各种信息化管理机构及其管理活动进行监督检查的职能机构，如信息化法规制定委员会。当然，它的设立及作用的发挥需要得到立法或行政当局的授权。它是建立健全我国信息化管理体制制衡机制的重要组成部分，是促使信息化管理机关及其工作人员依法管理、忠于职守的重要保障。
如美国政府信息化的高层管理体系主要是美国总统管理委员会和管理与预算办公室（OMB），其中， 管理与预算办公室的职责就是负责控制和监督总统管理委员会信息化管理的过程，并与各机构一起为电子政务工程准备充分的资金。管理与预算办公室雇用了四个事务经理，他们负责监督电子政府行动的进展，并向主管信息技术和电子政府的副主任报告这些进展[4]。
2 我国中央政府的信息化管理体制
信息化建设及其管理涉及到政府的各个方面，因此需要一个权威的高素质管理队伍。美国联邦政府的信息化管理部门及其人员构成主要有三部分：一是总统管理委员会；二是白宫管理与预算办公室负责信息技术和电子政务的副主任以及其他工作人员；三是政府各机构的首席信息官、首席财务官、采购总监和人力资源委员会[5]。
参照美国联邦政府的信息化管理部门建制，我国也可以从不同层面来构建中央政府的信息化管理体制。
首先，由中央政府的主要领导和权威部门组成信息化领导小组，统一领导和协调国家各部门和各地方信息化的全面推进以及网络信息安全的工作。同时，在政府首脑机关设置政府信息化领导办公室，作为国家信息化领导小组的日常办事机构。
其次，在每一个政府机构设置由本机构最高领导层担任的信息主管，并在信息主管下设一个或几个管理机构，以便履行本机构所有与信息化建设和信息资源开发利用相关的职责。
再次，设立国家级信息化部际协调机构和专家委员会，负责制定全盘的信息化规划、审议和平衡预算。
此外，还要建立完善的信息化建设评估标准和制度，对政府部门推动信息化工作的过程与效率、行政措施以及政府服务品质进行全面评估，提出改革建议和方案，作为政府官员业绩评价的一个重要组成部分。为了保证这一制度的全面落实，需要设立一个常设的评估机构，并由政府主要负责人领导。成立了一个全国绩效评估委员会（NPR），由副总统亲自领导。
3 我国行业（或部门）的信息化管理体制
3.1 行业（或部门）信息化管理机构的设置
按照统一领导与分工负责相结合的原则，具体到行业、部门的信息化工作由各行业、各部门自行管理。行业（部门）信息化是包括信息业本身在内的一切行业（部门）推广和应用信息技术、开发和利用信息资源的过程。行业信息化至少包括这两个方面：政务信息化和商务信息化。政务信息由电子政务解决，由政府主管；商务信息则由电子商务解决，交给社会企业承办。在政务信息和商务信息之外，还有一个中间地带，就是行业信息。这样在政务网站和商务网站之外，还要有行业网站，发布行业信息。这个中间地带的行业信息，可由行业协会来加强建设。
各行业、各部门设立的常设信息化管理机构，业务上受同级政府综合信息化管理部门的领导，其主要职责是：贯彻落实政府对信息化工作的方针和政策；制定本行业（部门）信息化建设规划、实施方案；组织指导本行业（部门）及管辖系统内的信息化建设工作[6]。目前，我国各大部委都成立了信息化办公室， 办公室主任一般由科技司司长兼任。但是在实际工作中，许多政府事务往往涉及多个部门，需要各个有关部门通力配合。例如，“大通关”涉及海关、工商、税务、质检等多个部门，只有吴仪副总理亲自抓才取得了显著成效。所以，建立部门协调机制就成为推进信息化的重要举措，而各部门的CIO（由具有较高行政权力的、主管信息化的副手担任）便成为这一机制发挥作用的关键。
不同行业（部门）的信息化程度客观上是不可能一样的，需要从进行信息化的具体行业（部门）的固有特点出发，以取得相应的成效。例如，装备工业生产过程的信息化，采用计算机集成制造系统（CIMS），而冶炼工业生产过程的信息化，则应采用计算机集成流程系统（CIPS）。服务业（尤其是金融业）与制造业相比，对信息化的需求和依赖程度一般说更大。在信息化进程中应以政府业务流为主线，将政府职能部门中带有不变性的业务流逐步计算机化和网络化[7]，信息化程度不同的部门在信息化管理机构的设置上不必求得一致。也就是说，各部门信息化管理机构的级别、规模以及是否单独设立等方面应视各部门具体的信息化需求而定。在规划信息化建设项目时，应根据国家和本地区经济、社会发展的水平以及需求分析的结果来确定优先级别。
3.2 各行业（部门）信息化管理机构与政府综合信息化管理部门的关系
在行业信息化建设中要理顺，按照职能划分，明确事权，落实责任，切实做到各司其职，各负其责，密切配合。凡各行业（部门）自用的网络、信息系统，应由各行业（部门）自行筹资建设，本着“谁投资谁受益”的原则，政府信息化管理部门只对这类自用网络、系统的建设规定标准和规范，并对其运行从政策上进行必要的管理。至于政府部门统一性的网络、系统，应突破部门的界限，由政府信息化管理部门统一规划，组织相关部门来建设，进行跨部门的协调和管理，并组织实施。
4 我国地方政府的信息化管理体制
4.1 地方政府信息化管理工作的特点
信息化的推进对中央政府与地方政府的权能分配方面产生了双重的冲击：一方面促进了地方分权（信息资源的分散和基层获取的便利性）；另一方面也使政府集权具备了更有利的机遇和条件——信息产业的战略性地位和发展氛围的营造提出了中央政府集中决策的客观要求，而且信息技术的发达和进步也为集权提供了有利的物质条件和手段[8]。我国地方政府按照国务院信息化领导小组制定的决策进行信息化建设，但拥有相当程度的自主决策权。其中，省政府作为国家和地市之间的桥梁，一般不直接面向普通公众，其信息化管理工作是通过贯彻中央政府的信息化发展战略，为统一领导和指挥各级地方政府的信息化建设提供依据，为实现中央、省部、地市政府的信息化建设一体化而努力。从省级政府往下划分，越是基层的政府其信息化建设就越直接地面向广大公民和企业，其服务大众的作用就越发显著。
4.2 地方政府信息化管理机构的设置
地方政府一级的信息化管理部门应包括：信息化协调小组、信息化管理职能机构、各部门的信息化管理机构几个组成部分。首先，需要一个信息化协调小组，协调小组实际体现领导对信息化建设的意图。其次，信息化管理机构应该是各级政府办公厅（室）领导兼任的行政机构，这样责权才能与现在面临的信息资源整合，与为社会提供各类服务相对应。因其行政范围涉及一级政府的各项政务，也可以使技术与政务有效地结合。我们可以以美国密歇根州政府的信息化管理机构（如图1 所示）为例，来说明省级政府信息化管理机构的设置方式。该机构建立的目的是为了克服密歇根州现行行政界限的限制，从全州范围内协调信息化建设。
图1 电子密歇根办公室组织结构[9]
4.3 与行业（部门）信息化管理体制的关系
在2004年、2005年之前，我国的信息化建设主要集中在“条”的建设，即“十二金”工程等行业主管部门的信息化建设。但从2005年起，“块”的信息化建设大有后来居上之趋势，以各级地方政府为主体的信息化建设工程获得了迅猛的发展。在信息化建设中，现行行政管理体制中“条”“块”分割的矛盾表现得越来越突出。“条”的信息化在地方政府层面必然受到“块”的信息化的影响，而“块”的信息化在行业管理部门又较大程度地受到“条”的信息化的影响，地方政府在推行信息化，中央部委也在推行这项工作，条条与块块要做好衔接。也就是在区域性信息化管理体系与行业性信息化管理体系间求得一致，这需要区域与行业间的综合协同部门进行统一部署。例如，国家新闻出版总署抓的金版工程，在业务需求的内容框架和业务流程的设计方面，都要听听地方的意见。又如，上海、广州、厦门等城市结合当地实际需要，围绕人口、法人单位、空间地理等基础信息资源开发利用，积极实施跨部门信息交换与共享，在转变政府职能、建设服务型政府方面取得了明显成效。
5 结束语
由于认识上的误区，我国在确定信息化工作管理体制方面存在着较多的随意性。因此，也就造成了我国信息化管理体制长期处于条块分割、各行其是、五花八门的混乱状态，使得我国信息化建设中各自为政、缺乏统一规划、重复建设严重、资源难以共享等问题，长期得不到切实有效的解决。同时，可以看到，我国在信息化建设中的推动力量更多的是来自行政决策和领导倾向，在硬件建设和全民普及取得成功的同时，为了保证信息化建设的良性、可持续发展，需要转变其发展驱动从行政命令到制度保障。
信息化是一个涉及到各个方面的非常庞大的系统工程，再权威的集中统一领导也不可能包揽一切，而必须实行集中统一领导和职能部门及社会各行各业分工负责相结合的管理体制。我国的信息化建设从横向看是税务、工商等以十二金为主体的信息化；从纵向看是中央及各级地方政府的信息化。信息化不仅面临单一主体的信息化改造问题，还包括各主体信息化之间的相互衔接问题。国家和各地方的信息化领导小组及信息办应主要负责国家和各地方总体信息化发展的统一规划、统一标准规范、统一方针政策；组织协调跨行业、跨部门的信息化重大工程及应用；审批事关信息化发展全局的重大建设项目和专项经费预算等。而具体到各地方、行业、部门、单位的信息化工作完全可以在统一领导、统一规划、统一标准规范的前提下，放权让地方、行业、部门和单位具体负责[10]。
收稿日期：2007—03—06WWXXCK
[1] 李习彬．电子政务与政府管理创新．北京：科学出版社，2004:33
[2] 刘刚，娄策群．政府信息化与社会信息化的互动影响．情报科学，2005(3):342
[3] 左美云．政府信息化的领导组织机构与CIO制度．[2006—01—09].http://www.fjcio.org/article/Article/Show Article.asp? ArticleID=1870
[4] 罗云铮，焦宝文．全球电子政府发展概况．北京：中国财政经济出版社，2002:49—50
[5] 苏新宁，吴鹏．电子政务案例分析．北京：国防工业出版社，2005:21
[6] 肖丽辉，刘宣．加强对政府信息化管理势在必行．信息化建设，2002(2):25
[7] 焦宝文．政府CIO战略管理与技术实施．北京：清华大学出版社，2004:225
[8] 何小青，江美塘．政府管理的新考验——兼议信息化浪潮下我国行政变革的策略应对，浙江社会科学，2001(5):11
[9] Deloitte Research.The transformation is now,michigans innovative formula for e-government success.Deloitte Advisory Institution,2000
[10] 孙常才．谈理顺政府信息化管理体制问题，[2006—04—27].http://www.klmy.gov.cn/xxhjs/xxhjs-xs.asp?id=30
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