制度变迁中的中国政府管理经济职能的分析，本文主要内容关键词为：中国政府论文,职能论文,制度论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国政府管理经济的实证分析
（一）政府与国有企业的关系
自从70年代末以来，中国政府就把国有企业改革作为经济体制改革极其重要的内容。1984年，中共中央十二届三中全会作出的《关于经济体制改革的决定》明确指出：“搞活企业，特别搞活全民所有制大中型企业，是经济体制改革的中心环节。”20多年以来，中国国有企业改革在总体上经历了以下历程：放权让利，强化刺激（70年代末到80年代中期）；转换经营机制(1992)；建立现代企业制度及其改革试点(1994)；抓大放小(1996)；国有企业3年解困(1998)；国家有所为、有所不为，国企有进有退(1999)，等等。通过这些改革的流程及其措施，国有企业日益走出了计划经济旧体制，其机制越来越市场化，其市场约束越坚挺。然而与此同时，国有企业却出现了大面积的利润下滑、亏损、破产（见表1）。
表1 独立核算国有工业企业利润总额及亏损企业亏损总额
（单位：亿元）
年份固定资产净值
亏损企业亏损总额
利润总额
1978
2225.7 42.06508.8
1979
2378.6 36.38562.8
1980
2528.0 34.30585.4
1981
2709.3 45.96579.7
1982
2914.0 47.57597.7
1983
3161.0 32.11640.9
1984
3395.5 26.61706.2
1985
3980.8 32.44738.2
1986
4543.8 54.49689.9
1987
5242.4 61.04787.0
1988
6040.4 81.92891.9
1989
7033.2180.19743.0
1990
8088.3348.80388.1
1991
9507.2367.00402.2
1992 10982.7369.30535.1
1993 13304.4452.60817.3
1994 15677.5482.60829.0
1995 21363.9639.57665.6
1996 23860.7790.68412.6
1997 25883.0830.95427.8
资料来源：《中国工业经济统计年鉴(1998)》，中国统计出版社，1999年。
始于1994年11月的国务院百家国有大中型企业建立现代企业制度的改革试点工作，以及与此同时地方政府推出的2400多家国企改革试点工作，是改革开放以来规模最大、决心最大、部署最完备的一次国企改革的战略推进，其中心任务是建立现代企业制度，使国有企业建立市场化经营机制，旨在改变国企效率低下的状况。此项改革开始计划3年时间完成，然后推向全国所有国有企业。但改革进行到1996年初，国有企业就出现了首次全国净亏损。国家体改委对其负责的30家试点企业所作的调研报告指出：30家试点企业虽初步实行了公司制改造，经营机制有所完善，资本市场有所提高，但综合经济效益却有所下降（邹东涛、张晓文，1999）。
通过以上分析可以看出，随着经济体制改革的逐步深入和市场化程度的逐步提高，国有企业和市场机制成负相关关系，即国有企业对市场的依存度越高，其亏损越严重。
国家经贸委负责的70家国有企业改革试点工作与国家体改委负责的30家国有企业改革试点工作也大同小异。在这种情况下，1994年底国家推出的百家国有企业建立现代企业试点工作以及地方政府2400多家国有企业改革试点工作的时间表一推再推，实际上是不了了之。然后在九届全国人大一次会议新一届政府上任之后，又推出了“国有大中型企业3年解困”的战略任务。
为了进一步加大国企改革的力度，实现3年解困的任务，1999年9月中共中央十五届四中全会作出了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，这是中共中央历史上首次专门就国企改革与发展召开的全会和作出的决定。这个《决定》对国企改革和发展提出了进一步的战略指导思想，即“国家有所为、有所不为，国有企业有进有退。”具体政策是：中小企业实行租赁、承包、委托经营、兼并、收购和破产等，大企业由国家扶植。措施是，给一些企业放宽贷款条件，一些企业经过股份制改造上市融资，另一些企业由国有金融资产管理公司（国有投资公司）实行债转股。
党和政府作出的这种选择，一方面符合市场经济的基本要求，即国有经济逐步从一般竞争性产业退出，将步履维艰的竞争性国有中小企业导入市场机制，从而盘活国有资产，提高企业活力，彻底解决政企不分的问题。另一方面，按照中国社会主义公有制经济的客观要求，国有经济占主导地位。大型企业是国家的经济命脉，投资面过宽，投资战线过长，影响投资的质量和投资的效率。将有限的资金投向大型企业，更好地提高大型企业的规模经济效应。这两方面选择在市场经济的运行与实践中，都遇到了极大的挑战与阻力。
来自退出、放小的挑战与阻力是：社会保障制度滞后，影响了实施的进程。虽说亏损与破产的国有中小企业在产品构成、资产构成、职工年龄和技术结构等方面各有不同，但在下述3点上是基本相同的：一是已破产在3至5年，亏损的时间或更长一些，企业的领导班子通过政府给予最低生活保障费和隐蔽卖掉部分资产，给职工发工资、医疗和补贴水电费；二是设备老化、机器生锈、零部件残缺不全，如果不投入大量的大修理基金费用，很难开工运转；三是大部分企业被数十家国有、民营或三资企业实地考察和洽谈后，达成并形成收购协议。民营或三资企业兼并或收购，许多都有赶走第一个兼并者或收购者的经历，即使后来者收购，收购方与被收购方也处于紧张关系中。因为，退出是有退出成本的，包括国有企业承担的离退休费用、医疗、保险、住房、下岗生活费以及企业欠债等。国有企业也可以被零资产收购，但必须接收全体职工并进行全员安置（安置有各种措施）。这是无法绕过的现实，也是必须正视的现状。因为国家财力有限，拿不出这部分钱，因为社会保障制度建设滞后，还有待完善。因此，放小在实际运行与操作过程中，遇到许多棘手问题。
来自进入和抓大的挑战是：是投向公共基础设施，还是一般竞争性产业。如果从公司治理的本质性规定和国有大中小企业大量亏损与破产的因果关系看，抓大里边有许多问题是需要探索的，尤其是债转股方案。1999年8月，国家经贸委提出了债转股的具体方案和国有亏损企业实施的5个条件，对产品有市场、发展有前景、技术水平先进、管理基础好、领导班子强，只是由于银行债务过重而陷入困境的部分国有大中型企业，由国有金融资产管理公司收购，并转为金融资产管理公司的股权。债转股经过国家经贸委、财政部、人民银行等对国有金融资产管理公司确认的企业债转股的条件、方案进行联合审核后，报国务院批准实施。实施债转股的企业在5～7年内，每年按一定的比例回购股权。截至2000年底，实施债转股签约的国有企业587户，其中特大型企业74家，大型企业385家，中型企业44家，小型企业1家，协议债转股资金额3450.45亿元。但未被实施债转股的企业有多少，截至1995年底以前未处理的银行债务及1995年以后的银行债务总额达到多少，债转股能肩负起扭转国有企业亏损的状态吗？
进一步分析国有工业企业主要财务指标，资金利润率、资金利税率、产值利税率则伴随市场经济的发展表现出整体的下滑趋势。由此另一个不可回避的问题就是，为什么国有企业在市场经济中大面积亏损，而对亏损企业还要实施债转股政策呢？依据文件是为了减轻企业负担，卸掉银行包袱，扭亏为赢。经济学常识告诉我们，一个企业取得经营所需的资金有两种主要方式，股本及借款。借款必须按约定期限，还本付息。股本分红则随企业经营效率上下调整，尤其当企业经营出现亏损，或严重到资不抵债，如果按破产程序执行，扣除国家税收及清算手续费后，若有剩余，必须优先偿还债务，有余额时才归还股本。因此，债务风险小而股本风险大。债转股的企业连贷款和利息都无力偿还，只能说明经营效率差。
实际上，当竞争性国有企业的市场机制基本形成之后，其大量亏损与破产的直接原因是由市场竞争导致的，市场竞争日益激烈将越来越为中国社会经济运行的普遍形态。从这个意义上看，当国内市场由短缺经济走向买方市场时，当民营经济日趋壮大成熟时，当国外跨国公司大举进入时，当所有企业都享受国民待遇时，激烈的竞争会使一般竞争性领域国有企业矛盾激化。在这种情况下，如果其生存再依赖于政府政策的优惠和依靠国有银行的支持，会连带政府和国有银行陷入一个恶性循环。为什么国有银行的不良资产越滚越大，其根源就在这里。而且债转股的实施会造成以下几方面后果：
第一，从企业经营看，造成鞭打快牛。赢利者吃亏，还本付息者吃亏。长此以往，会出现道德风险，导致一些企业恶意拖欠银行贷款。
第二，从企业改制看，属于政策性扶植，并不是实质意义上的公司治理。国有资本的所有者对投入的资本负有管理及其增值的责任，1家股东投资的企业中天然具有单人业主制的性质。在这种情况制约下，企业改制只能是理论空谈。
第三，从推荐上市看，债转股的企业扭亏经营需要一个过程，国有金融资产管理公司短时期推荐上市（经过包装后），又由于金融资产管理公司有股票承销商资格，是否托市，值得深思。这样，中国上市公司实际上又增加了一个经营效率差的企业，不容置疑。
第四，从债权与股权看，借款还钱，天经地义。《公司法》及国际惯例都是股权的损失大于债权的损失。债权具有请求权与诉讼权的性质，着重于结果是否能收回债务。股权强调整个经营过程，一步失误也可能造成经营者难以起死回生。
第五，从政企分开看，国家投资，国家所有，国家必须承担投资的责任，这是所有者的基本权利与义务。除非假设委托代理人不具有市场经济的理性，否则，难以解释代理人侵蚀委托人财产这一现象。
当然，债转股从政策出台，金融资产管理公司运作，到规范条例颁布，仅仅1年多的时间，需要实证、操作和规范的问题要在实践中进一步探索。
（二）社会中介行业的行政性垄断
市场经济中，政府对公共政策的制定，包括法律、条例、规则、意见等尤为重要，因为公共政策为市场经济运行提供了一个规范和发展的框架。在公共政策当中，有很大一部分必须由社会中介机构去当裁判。中介机构是指依法通过专业知识和技术服务，向委托人提供公证性、代理性等中介服务的机构。公证性中介机构具体指提供土地、房产、物品、无形资产等价格评估和企业资信评估服务等机构。代理性中介机构具体指提供律师、会计，以及提供专利、商标、企业注册、税务、报关、签证代理服务等机构。中介机构须经政府有关部门或行业协会实施执业资格认证，取得相关市场准入资格。按照法律、法规和政府规章规定实施的中介服务，任何部门、单位和个人都不得以任何方式指定中介机构为有关当事人服务。
中介机构提供服务并实施收费应遵循公开、公正、诚实信用的原则和公平竞争、自愿有偿、委托人付费的原则，严格按照业务规程提供质量合格的服务。中介机构独立、客观、公正的执业道德是赖以生存的制约条件。如果中介机构本身是某一政府部门的经济实体，或有政府部分投资，或与政府有关联关系，这样的中介机构是不能充当中立的第三方裁判角色。
在政府行政管制中，企业申办、企业年检、企业审计、企业资产评估、土地价值评估、商标与无形资评估、企业兼并与收购、企业破产等等都涉及到中介组织，需要会计事务所，律师事务所、审计事务所、资产评估事务所就某项业务作出客观、公正的评估与结论。现在这些业务基本上被政府的中介组织所垄断（如表2所示）。
表2 政府对部分中介机构的行政性垄断
编号
评估项目政府负责部门
中介组织备注
1
申办企业资本金验资 省或市工商局 省或市指定 其他中介组
会计事务所 织结论无效
2
企业年检
省或市工商局 省或市指定同上
会计事务所
3
企业土地价值评估
省或市土地管 省或市所属同上
理局 土地估价事
务所
4
企业厂房、办公楼
省或市房地产 省或市房地同上
评估管理局 产局所属事
务所
5
企业兼并、收购、
主管部门、国 财政厅（局）
同上
清产评估
资局、债权银 或国资局所
行
属资产评估
事务所
6
商标与无形资产
省或市工商局 省或市工商同上
评估
局指定
7
企业资产审计省或市主管企 主管部门指同上
业部门 定
8
银行贷款资产评
贷款银行
银行所属资同上
估 产评估事务
所
9
抵押贷款资产评
抵押银行
银行所属资同上
估 产评估事务
所
10 企业上市评估主管部门、国
财政厅或国同上
资局、银行 资局评估事
务所初评、
证券公司关
联会计事务
所等
11 债转股
经贸委、主管
债权银行国同上
部门、债权银
有金融资产
行、国有金融
公司
资产公司
从表2仅列举的11项业务和评估项目可以看出，社会中介机构的行政性垄断程度相当高。尽管从1999年4月开始，政府要求正式将会计事务所等中介机构与各级政府相脱钩，但是非某一政府部门的中介机构要进入国有企业的验资、土地价值估价、资产评估项目等服务，那还是无门路的。
对社会中介机构来说，进入市场不是资本障碍，中介机构法人注册资本按《公司法》第二十三条（四）的规定，不抵于10万元人民币；进入市场也不是技术障碍，中介机构按照政府各部门规范文件，公正服务，行业自律；进入市场更不是人力资源障碍，获得政府各部门认定有从业资格证书的注册会计师、注册资产评估师、土地资产估价师等，到处在找工作。最大的障碍来自于政府对某些特许经营权的配置，将这些业务特许给政府某些部门所属的中介机构，直接阻碍了中介机构的竞争与评估结论的公正。上市公司1年赢、2年平、3年亏的大量经营表现，足以说明时下政府所属的国有中介组织的非公正性。常识和产品生命周期告诉我们，对于上亿、几十亿或上百亿的国有上市公司来说，其固定的市场份额与客户不可能在上市后1年多就被其他企业占领，也不可能在1年多技术落后到不能生产产品而自动失去市场。如果上述两个不可能为真，即成为可能，说明国有中介机构存在两个问题：一是完全按照企业得到的上市指标例行公事作假帐，另一是中介机构本身执业能力和水平差，对行业市场分析与预测失水准。
20世纪90年代中期以来，中国的会计业务对国外的会计事务所作了有条件的开放，国际著名的五大公司：毕马威、安达信、永安、普华永道和德勤，在中国都间接地建立了分支机构（合资方式），外国会计事务所必须经过中国财政部批准才能进入中国，并且它们的业务只限与外国投资有关的会计事务。但对于企业形象策划(CI)、市场调查、人力资源培训方面的业务，中外合资的中介机构占的市场份额有不断上升的趋势。
取消行政性垄断在中介组织行业内呼声甚高，政府也发文要求国有中介组织与原所属单位脱钩。关于财政部重申不得以行政手段干预会计事务所依法执业等有关问题的通知》中指出：“湖南省郡阳市财政局以2001号文下达企业称，企业1999年度会计报表由邵阳财政局委托邵阳诚兴会计事务所审计。这种以行政手段指定某家会计事务所承接业务的做法，实际上限制了其他会计事务所依法执业的权利，违反了《中华人民共和国注册会计师法》第二十九条‘会计师事务所受理业务，不受行政区域、行业的限制’的规定，也不附合市场经济规则和注册会计师行业谁委托谁付费的基本要求。应引起我们的高度重视”（财政部，2000年3月24日颁布，同日实施）。
国土资源部《关于土地评估机构与政府主管部门脱钩的通知》中指出：“按照政企分开的原则，改变土地评估中介服务机构隶属于某一主管部门的模式。土地评估机构改制后与政府主管部门在人、材、物等方面彻底脱钩”（国土资源部，1999年9月13日颁布，同日实施）。
建设部《关于房地产价格评估机构脱钩改制的通知》中要求，房地产价格评估机构脱钩改制的总体要求是，凡从事房地产价格评估的中介服务机构，目前隶属或挂靠在政府部门的，均要在人员、财务、职能、名称等方面与之彻底脱钩。房地产价格评估机构脱钩后，要按照《公司法》、《合伙企业法》等有关规定，改制为由注册房地产估价师出资的有限责任公司、合伙制性质的企业，参与市场竞争，不得承担房地产价格评估机构资质和人员资格等行政管理、行业管理的职能，这些职能应由房地产行政主管部门行使，或由房地产行政主管部门委托相应的房地产估价师学会（协会）承担（建设部，2000年4月28日颁布，同日实施）。
正是中介行业行政垄断问题的严重性与干扰性，国务院各部委发文规定，政府部门与所属中介机构脱钩，取消政府部门行政指令中介机构承担中介业务，这是政企分开的前提，也是中介机构在市场上平等竞争的条件。进一步的问题是政府部门的政策文件是通过科层组织（四级）执行和落实的，科层组织如果不认可非国有中介机构所提供服务的有效性，非国有中介机构实质上还是被剥夺了进入市场的资格。如何落实和执行国务院各部委的政策文件，使政府的政策文件具有权威性，就成为取消行政性垄断的关键。
（三）建筑业中审批、施工、审核的三位一体
在建筑业中，当建设方委托1家设计院完成建筑设计施工图后，由建委主持召集政府相关部门参加进行图纸会审，审核图纸设计是否符合国家有关标准规范和当地政府城市建设规划，这种审核是相当重要的，管制是绝对必须的，以防止不符合规范的豆腐渣工程后果。只有政府相关部门签字盖章同意设计施工图后，建设方才能施工。
问题往往出现在，有关政府部门既是某项工程标准的审核者，又要承揽某项工程的施工，如果建设方不同意其施工，就须用政府部门推荐或指定的原材料及设备，而工程完成后，又由政府部门检查某项工程是否达到标准，是否可以开始经营。这种由政府审批、施工或指定材料设备、验收于三位一体集一身的政府部门，是极不符合政府管理职能和管理程序的。这种审批、施工、审核三位一体管理运营体制的不合理性表现在：
第一，增加了建设方施工成本。从设计图看，建设方委托一家设计院（所）设计后，政府相关部门只要找出设计不规范处令其修改，施工完毕质量检查验收时，又是检查施工质量是否达到标准。如果由政府部门重新设计或施工，建设方违约与原设计单位的设计合同，而且原设计单位对此可以不负任何责任，责任全由政府相关部门负责。从施工过程看，狭小的施工场所，容纳数十家施工单位，增大了建设方投资支出。
第二，谁来管理管理者。如果施工由政府某一部门施工，施工完成后又由政府这一个部门验收，这种自己施工自己验收，将其管理者与被管理者、监督者与被监督者集于一身，偷工减料就不可避免，检查只能成为例行公务的程序。而由于施工质量低劣造成的经济效益损失和社会效益损失，只能由社会来承担。
第三，谁来负最后责任。用什么材料及设备，完全由建设方根据GB/ISO9000标准和GB/ISO14000标准选择而定，如果用政府相关部门推荐或指定的材料及设备，普遍存在价格高的问题，有的甚至没有公认的标准；如果使用运行中出现问题，又由谁来负责任呢？
（四）进出口经营权上的非国民待遇及业务单据的行政性垄断
中国的要素禀赋、比较优势和规模经济这些基本国情，决定了劳动密集型产品在国际竞争中有很大优势，劳动密集型产品出口到欧洲和北美的潜力相当大。已经在劳动密集型产品上形成规模、占据市场、创出牌子、通过GB/ISO9000质量认证或GB/ISO14000环保质量认证的企业，大部分是民营企业。由于国内市场竞争相当激烈，利润空间非常狭小，而国际市场的利润空间相对大，民营企业的目光已经注视到出口。问题是能出得去吗？即使产品出口了，所得利润又能余留多少呢？政府提供的单据外国买方会接受吗？尽管中国对外开放已取得非凡的成就，尽管进出口额已占到GDP的30%～40%多，在世界已居第7位，尽管即将加入WTO组织，民营企业的进出口经营权许可和政府单据垄断，已成为阻碍进出口业务进一步增长的因素之一。
根据外经贸部的规定，生产领域有本身产品企业的进出口经营资格条件为：(1)注册资本。公有制企业：不低于500万元（中西部地区企业不低于300万元，机电行业企业不低于200万元）；私营企业：不低于850万元。(2)销售额。公有制企业：不作规定；私营企业：连续两年达到5000万元（机电产品企业达到3000万元）。(3)出口供货额。公有制企业：不作规定；私营企业：连续两年达到100万美元（机电产品企业达到50万美元）。以上从3个方面界定了公有制与私有制企业在进出口经营权上的权利，同时给予了私有制企业非国民待遇。
外经贸部《关于赋予企业进出口经营权有关问题的通知》中又规定：为适应当前以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的形势，在以公有制经济（包括国有经济和集体经济）为主体的前提下，允许非公有制经济成分进入流通领域的外贸企业，赋予该类企业进出口经营权。即“(1)出资主体为两个的：公有制经济成分占绝对控股地位（出资比例占51%以上），非公有制经济成分出资比例不超过49%。(2)出资主体为3个以上的：公有制经济成分占绝对控股地位，出资比例占51%以上，并且其中一个出资主体应为该公司的最大股东，处于相对控股地位；非公有制经济成分出资比例不超过49%。各经济特区和上海外经贸主管部门要严格按以上规定审批外贸公司”（2000外经贸政审函字第319号）。如果承认从1996年起国有经济改革的重点是抓大放小，在放小中可以实施兼并、收购、拍卖和破产等措施和方法，进一步实证这些方法和措施促进了经济效率，那么用出资比例的控股地位决定是否赋予进出口经营权，则是扼制了经济效率。因为一个公有制生产性企业只要注册资本在500万元以上，就可以取得进出口经营权；而当它与非公有制企业组建成一个股份制企业，如果它不控股，即使有很高的经济效率，也没有进出口经营权。
另一个问题是，在企业进出口经营中政府垄断单据。国际贸易交货与支付严格遵守《跟单信用证统一惯例》规则，在合同谈判的过程中，焦点往往集中在出口方提供的单据上。只要任何一个单据与信用证规定的不相符合，出口方银行有权拒绝付款。因为除商业发票（和海关发票）是出口方自己提供的单据外，其他单据不是政府部门提供，就是由国有垄断企业提供，只要国外买方不同意其中任何一个单据，不是增加了出口方谈判交易成本（绕道香港再行转口贸易），就是放弃这一出口交易（具体提供单据的部门如表3所示）。
表3 进出口经营所需提供的单据
编号
单据提供单据部门
1
出口许可证
省外经贸厅
2
保险合同
中国人民保险公司（口岸分公司）
3
提单
中国远洋运输公司（口岸分公司）
4
商品检验证书
中国进出口商品检验检疫局（口岸分局）
5
质量标准证书
省、市技术监督管理局
6
原产地证书 中国进出口商品检验检疫局（口岸分局）
7
装箱单据
中国进出口商品检验检疫局（口岸分局）
8
重量单据
中国进出口商品检验检疫局（口岸分局）
9
海关发票
海关制定格式，出口方填制单据（口岸海关）
10
普惠制产地制 中国进出口商品检验检疫局（口岸分局）
在所提供的单据中，争执最多的是由商检局和技术监督局提供的证书，这些证书在欧洲和美国都是由社会中介组织提供的。证书是证明商品的真实性、客观性与公正性，它体现了不了政府的权威。如果中国商品检验检疫局继续承担这一任务，只会增加其本身的工作量，降低工作效率。因为只有一个政府部门，要面对大量的出口厂商检验检疫，况且出口商品的厂家，在经营开拓中，无疑已得到许多政府部门或行业的质量标准认定证书，否则怎么上市销售，外商又何以与出口方达成买卖合同。
二、中国政府管理经济的规范分析
（一）财政状况与政府职能范围和作用的演变
上述的实证材料描述，试图揭示出中国在推进和完善市场经济体制、转变政府职能中3个最主要的问题：一是“抓大”实行国有经济战略调整和产业结构升级，政府如何投资及投向什么；二是“放小”，将竞争性国有中小企业推向市场和产业结构升级中，大量富余的国家在册职工面临下岗或失业，社会保障体系严重滞后，阻碍这两项政策的实施与进展；三是体制转轨过程中，微观主体与宏观主体利益的重新分配与职能的重新调整，政府推出了一系列公共政策，旨在培育和维护一个规范的市场秩序，但政府权力的难以让渡、规制阻碍了某些领域的有效竞争。从规范的角度分析，这些问题集中一点，处于体制转轨与制度变迁路径中的政府，其职能范围与职能方式应该是什么？
西方主流经济学在基本前提条件（产权的私有制、完善的市场体系、一整套法律体系等）和假设前提条件（经济人假设、完全市场假设、无交易成本假设、完备信息假设等）下，论证了完全竞争的市场经济能够达到资源的最优配置，得出了帕累托最优效率标准和福利经济学第一定理和第二定理。但现实世界的经济运行离帕累托效率标准相差甚远，出现了“市场失灵”。市场失灵主要表现为，有的是取得帕累托最优的假设条件不存在，或者有的达不到帕累托效率的结果。公共物品、外在性、垄断、交易成本很高、信息不对称等，都是满足不了帕累托最优假设条件产生的问题；收入分配不公、失业、通货膨胀、经济的周期波动等，则是没有达到帕累托最优的结果，产生了经济不公平与经济不稳定。因此，在强调市场机制核心地位的同时，政府必须发挥调节作用，但政府的作用仅限于弥补“市场失灵”，市场与政府的边界划分是较为明确的。政府的边界可以通过财政支出反映出非市场资源配置的功能，财政支出占GDP的比重则是衡量政府规模大小的主要标准。
财政支出来源于财政收入。财政收入是政府赖以生存的基础，也是政府发挥职能的财力保证。财政支出则是政府将资金进行再分配的行政性或非市场性的资源配置。按照联合国和西方经合组织衡量政府规模大小的标准，财政支出越多，政府规模越大；财政支出越小，政府规模越小。经合组织国家政府的财政支出一般都占GDP的50%左右，但这是市场经济体制历史的、动态的、发展的一个结果，而不是从它自发生成时就存在的一个约束前提条件。
纵观美国政府在市场经济演进轨迹中管理职能范围和职能方式的改革，不容置疑，当今的政府规模绝非华盛顿时代的政府所能相比，当今政府所处理的问题和所提供的服务与林肯时代的政府面对的问题不是同一话题，当今的政府干预经济范围离罗斯福“新政”时的广度和深度也差之甚远。为什么一个自发生成的市场经济在其演进的过程中一直存在政府管理经济的职能呢？又为什么政府的规模却呈现逐步增大的趋势呢？问题的提出与问题的答案是同时产生的。政府管理经济的职能范围与职能作用是随着生产要素的变化、经济发展的不同阶段和产业结构的变化而变化的，既然不存在一个长期不变的经济规模和产业结构，就不存在一个职能范围和职能作用一成不变的政府，正是这种历史的、动态的、发展的相互博弈才使政府与市场从适应到不适应、不适应到适应的调整变化，推动着美国社会经济的发展（如表4所示）。因此，政府管理经济职能的范围与职能作用也发生了变化（如表5所示）。
表4 美国100年产业结构发展演变的结果
年份
农业
制造业
贸易
服务业
其他
1900
39% 22% 10%8% 21%
1940
20% 27% 17%
13% 23%
1980
3%
22% 20%
35% 19%
1997
3%
15%
2%
32% 28%
资料来源：Historical Statistics of The United States(1970,1980,1993,1998)。
表5 美国政府支出结构的发展变化（单位：%）
年代 国防 教育 社会保障 保健 利息 运输 农业 邮政、电力、
和福利
采矿、建筑
1950 51 1 11
1 134 7
14
1970 45 4 22
7 95 35
1990 27 3 33 13 152 15
1997 15.7 1.828.820.7 7
2.4 1 22.9
资料来源：Historical Statistics of The United States(1970,1980,1993,1998)。
美国200多年的发展构建了完善的市场经济体制，经济运行、经济理论和经济政策相互博弈与交融，充满了企业家、理论家、政府官员之间利益集团的较量与智慧，才逐步建立了表述这种市场经济体制的话语系统。市场机制的高效率已成了他们普遍而深刻的信念和灵魂，政府发挥作用只是在纠正市场失灵的层面上和扩大公共服务的发展上，这是美国历史、政治、社会和经济的许多因素生成的价值取向和制度演变的一个结果。
如果用西方政府弥补“市场失灵”的范围与职能界定中国政府的范围与职能，必须的基本前提和假设前提不能成立，无疑是将一个有待发展、有待完善、还很脆弱的市场经济等同于成熟的市场经济；如果过分强调其特殊性，而这些特殊性又是要被改变的或被转变的，又会导致走向市场经济的歧途，或要走很大的弯路，阻碍市场经济循序渐进的有效发展。
如果用西方政府弥补“市场失灵”的规模即财政支出占GDP的比重衡量中国政府的规模，又把一个发展中国家等同于一个发达国家，因为经济发展水平、经济发展阶段、产业结构所决定的国内经济收入、财政收入、人均收入差异很大。因此，政府在财政支出的规模上受许多因素的制约，在财政支出结构上要完成经济不同阶段的任务。中国政府的财政支出一般占GDP的20%左右，在财政支出主要项目上，支出结构体现了政府在经济发展不同阶段的职能范围与作用，反映了政府在市场经济中的价值趋向。我们分析表6、表7、表8中具体数字的变化，看中国政府职能范围和职能作用的演变。
表6 中国政府财政支出相当于国内生产总值的比例（单位：%）
指标
1985
1990
1995
1998
1999
财政支出占GDP 22.4 16.6 11.7 13.6 14.0
资料来源：《中国统计年鉴(1999)》，《中国统计出版社(2000)》。
表7 中国政府财政主要支出项目（单位：亿元）
注：行政管理费中包括公检法支出和外交支出。
资料来源：《中国统计年鉴(1999)》，《中国统计出版社(2000)》。
表8 财政分项支出占政府财政总支出的比例（单位：%）
注：财政分项支出占政府财政总支出比例，根据《中国经济统计年鉴(1999)》中的1978、1988、1998年财政总收入和对应年度财政主要支出项目计算而来。财政总支出没有包括预算外支出。选择1978、1988、1998年3个年度数据，基本上可以反映中国经济体制改革20年中政府职能的演变。
通过表6、表7和表8的比较可以清晰得看到，伴随中国经济体制改革的逐步深化，政府管理经济的职能范围与作用发生了很大的转变。基本建设支出由1978年的40.27%下降到1998年的12.85%，文教科卫事业费由1978年的10.04%上升到19.95%，但抚恤和社会福利救济费没有发生大的变化，1978年是1.68%，1998年是1.59%；如果再从社会主义市场经济体制初步建立、市场在资源配置中已发挥基础性作用这个角度看，比较1998年度中国政府财政主要分项支出占总支出的比例，中国政府规模在参与市场竞争领域内还是个大政府，在提供市场竞争秩序规则和促进市场经济有效发展上是个小政府，通过第一部分的支持性经验材料验证这个论述是成立的；如果进一步用财政支出占GDP比重比较中国政府规模和美国政府规模，无疑美国政府是个大政府；如果细分财政支出结构或主要项目，美国政府的社会保健和社会保障支出占到财政支持的50%以上。
（二）对政府管理经济职能的规范和完善
以上的分析和比较得出一个必然的结论，中国政府的职能范围和职能作用受中国市场经济的成长水平和经济发展水平的制约，尽管要遵守市场经济的普遍性规则。根据20年多年体制转轨的经验与教训，在从计划经济向市场经济的体制转轨过程中，在初步的市场经济向成熟的市场经济的成长过程中，政府发挥着主导性和关键性作用，没有政府的积极参与和支持，就不可能建立规范的市场秩序。随着经济的发展和产业结构的变化，市场经济在演进过程的路径中处于不同阶段和不同发展水平，会挑战不同的经济问题，政府在管理市场经济中的职能范围和职能方式也就有所不同。根据这一思路，将政府管理经济的职能范围与职能作用界定在以下几个方面，可能是一种比较好的判断与选择。
1.完善政府管理经济的制度
政府的管理制度是界定市场经济体制中行为主体权力和义务的大纲，管理制度的一致性、连续性、确定性构建了市场经济的规范秩序。因为中国正在进行经济体制改革，经济体制处于制度变迁与制度创新的过程之中，而这个过程的轨迹是沿着没有秩序（没有市场经济制度）、混乱秩序（计划经济制度与市场经济制度并存）、规范秩序（市场经济制度建立与完善）循序渐进的，因此，管理经济制度存在着实践中的滞后、制度与制度之间的冲突、制度条款的实证性不足等问题是不可避免的。只要简单回顾一下我国经济体制改革的历程就不难发现，我国市场经济关系的每一点变革，市场经济因素的每一次确立，几乎都是凭借党和政府的文件直接推动和落实的；而一些市场经济运行条件的经济实践如证券交易所的建立和政策实施，也都是在已突破法律的临界点，甚至是在根本没有任何法律规范的情况下建立、实施和发挥作用的。如果说在从1978年到2000年构建社会主义市场经济体制框架中，通过政策试点总结成熟经验而后立法确认是一项减少制度成本的有效选择，今天市场经济体制已初步确立，就有必要完善政府管理经济制度。
根据中国现行管理经济制度的效力层次，分为宪法、法律、国务院颁布的行政性法规、国务院各部委颁布的行政规章等。宪法作为国家的根本大法，其他法律与行政规章必须遵守宪法原则。如果说宪法提供了社会主义市场经济的基本框架，法律规范了市场经济中各行为主体横向与纵向的权利与义务关系，而国务院及国务院各部委的行政性法规和行政性规章，则是政府管理经济职能的具体化方案与操作性措施。
问题往往就出在国务院各部委颁布的行政规章上，行政规章“政”出多门，管理标准不一，行业规范内容各异，执行程序不同，有的甚至与宪法原则相冲突，有的与市场经济运作相背离。这种“划地为牢”的管理格局和多头管理，使得一些行政主管部门以各种方式控制着属于自己管辖范围的行业或产业，因为政府管理部门行使这些权力时是有权威性和强制性的行政规章作依据的。如果没有健全的和详细的规范制度和行使程序，难以避免行政权力对市场经济的误导与滥用。
因此，完善政府管理经济的制度必须受两个前提的制约，一个是宪法前提，另一个是市场经济体制的前提，在这两个前提的制约下，法律、行政性法规和行政规章的主要目标与任务是：权力必须界定清楚，义务必须全面履行，为市场经济有秩序运行和有效率运行提供一个制度环境。有秩序运行要求政府的法律、行政性法规和行政规章不能相互冲突，尤其是行政性法规和行政规章，尽可能拟定详细的行政权力行使规则及行使程序，尽可能避免内容含糊不清，尽可能避免解释空间过大，从而避免行政权力对市场经济的滥用。有效率运行要求政府的法律、法规和行政规章能够统一协调，尽量减少多头管理和政出多门，将行政性法规和行政性规章尽可能统一归类，建立政府统一的行政性法规和行政规章平台或咨询机构，从而为微观经济主体提供一个创造财富的宽松环境。
2.规范政府管理经济的行为
如果在宪法制约和市场经济体制制约前提下尽可能完善法律、行政性法规和行政规章体系，一方面政府管理行为受这些法律、法规和规章的严格约束，政府行使权力不能超越法律、行政性法规和行政规章限制的边界，即不能越位；另一方面政府执行这些法律、法规和行政规章，是为了把市场经济的失灵成分和不稳定因素降低到最低限度，即不能缺位。因此，政府管理行为是一种间接管理行为。
间接管理行为是通过一定的传导机制，把法律、行政性法规和行政规章变成一种工具变量，调节市场经济中微观经济主体行为，实现政府宏观经济目标。政府要处理好两种关系：一是法律、行政性法规和行政规章的话语体系必须与市场经济体制的话语体系相互一致，否则，话语体系相互碰撞，降低市场经济运行的效率；二是法律、行政性法规和行政规章是一种公共产品，并不是一种直接的经济资源，因此，政府不能直接调动经济资源干预经济。
如何处理好这两种关系实际上就是如何规范政府管理经济行为，这要求政府必须依法行政。“依法行政作为依法治国基本方略的重要组成部分，反映了行政机关运作方式的基本特征，本身就是体现党的执政地位和执政作用的重要方面，同样是从全局上、长远上统管各级政府和政府各部门的各项工作的”（《国务院关于全面推进依法行政政的决定》，国发1999年23号）。政府必须解决市场经济战略性、宏观性、协调性问题。企业的强大是在市场竞争中成长起来的，国家的繁荣是因为有无数个创造财富的强大的企业，政府之所以有不断增长的财政收入，是因为社会中的企业和个人在扣除所得之后还有剩余。市场经济要有秩序和有效率运行，离不开政府对经济的管理与调节。如从动态的和发展的角度看问题，市场经济不会在某个阶段停滞，在不同的阶段会提出不同的问题，政府管理经济的行为也随着发生变化。
具体分析，如国有企业，政府尽所有者的责任使其增值、保值，而不至于流失。如果没有一定流动资金的注入，国有企业的运转势必发生困难；如果继续注入一般竞争性工业企业，就减少或排除了财政在其他短缺公共产品结构上的供给。而财政的消费性支出又是形成国有产权的根源，这又增大了国有经济的比重，与改革是背道而驰的。因此，必须对国有独资公司进行产业分类，划分出国家垄断型产业、垄断竞争型产业和竞争型产业。
政府对国家垄断型产业，实行严格管制。随着经济的发展，国家垄断型产业逐步走上垄断竞争型产业，或以委托合同的方式委托其他经济组织生产，大部分军工企业试行这种方式。在完成委托合同任务的前提下或完成委托合同任务后，企业可以生产市场需求的产品。在垄断竞争型产业中，因为国有经济在这些产业已形成了规模，但由于垄断因素，缺乏竞争，没有通过市场机制形成价格，交易成本很高，在降低了市场有效供给的同时，也降低了市场的有效需求。现在开放这些部门，民间资本参与进去，既可以和国有经济实行资本入股，组建股份有限公司，也可以申办新企业。竞争将导致成本降低，产出增加，价格下降。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格勒，通过研究美国政府对民航、铁路、公路运输、电信行业的管制和放松管制几十年的经济运行材料，得出了管制者成为被管制者的“俘虏理论”，揭示了管制产生的串谋行为与贿赂行为，因而，放松管制，产生的经济效益使消费者、生产者同时受益。
竞争性产业完全按照市场竞争规则优胜劣汰。不管企业规模有多大，效益不好就应该按《公司法》和《破产法》程序执行。所有权只是界定了实施财产权的界限，而可让渡的交易权是所有权的灵魂，财产所有权在交易中不断优化和增值。否定财产所有权的交易性，实质上等于否定资本追求价值的本性。如果政府对资不抵债的企业继续投资，扶植性政策与市场竞争性原则的激烈冲突，会使政府投资贬值为最低界限甚至出局。
另一个是政府管制与社会中介机构的成长。在完善市场经济的过程中，离不开政府的管制。我们所定义的管制，是政府制定游戏规则，即法律、行政性法规和行政规章，政府并不直接掌握管制资源的权利，通过游戏规则约束市场经济中的微观经济主体遵守和执行规范标准。社会中介机构组织根据客观、独立、公正的原则，承担裁判的角色。中介机构组织是市场经济分工的一个特殊行业，它的成熟与壮大，标志着一个国家市场经济的发展水平。
如果政府直接掌握管制资源的权利，在政府科层组织结构管制下，资源的利用成为寻租并导致腐败的根源。因为权利的利用与责任的效率并无直接关系，加强责任并不给官员带来经济上的任何利益，官员的工资是法定的。但权利资源能够通过与微观经济主体对话进行交换，能给官员带来经济上的利益。这就是为何市场经济成熟的国家放松管制，而许多东亚国家热衷于管制的原因。
三、基本结论
上面从实证与规范方面分析了在完善与规范市场经济体制过程中，政府管理经济的职能是什么与应该是什么。依据分析，可得出如下结论：
1.中国是从计划经济体制向市场经济体制转轨，在这一制度变迁到制度创新的过程中，必须发挥政府积极参与和积极支持的作用。
2.在宪法与市场经济体制的约束前提下，建立和完善政府适应于市场经济体制的法律、行政性法规和行政规章的话语体系。
3.政府行使法律、行政性法规和行政规章赋予管理经济的权力，但法律、行政性法规和行政规章是一种公共产品，并不是一种直接的经济资源。因此，政府不能直接调动经济资源干预经济。
4.政府管理经济的行为受法律、法规和行政规章的严格约束，政府行使权力不能超越法律、行政性法规和行政规章限制的边界，从而才能规范政府管理经济的职能与行为。
标签：国企论文; 会计职能论文; 国有经济论文; 经济论文; 市场垄断论文; 业务管理论文; 企业经营论文; 国家部门论文; 经济学论文; 会计论文; 债转股论文; 银行论文; 金融资产管理公司论文; 投资论文;