我国国债规模现状分析与对策思考，本文主要内容关键词为：国债论文,对策论文,现状分析论文,规模论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国国债规模现状的指标分析
（一）发行规模现状
1994年以来，我国基本上是按照“国债发行额＝财政赤字+还本付息额”的公式确定国债发行规模。也就是说当前我国的国债发行基本上是为了弥补财政赤字和偿还旧债。由于财政赤字禁止向中央银行透支，只能通过发债解决，导致国债规模迅速扩大。从国债规模和财政收入的年均增长速度看，1990－1996年国债规模年均增长38.74%，而同期中央财政收入与支出的增长速度分别为19.6%和22.04%，均低于国债增长速度。1998年由于国内外宏观经济形势的变化，增发国债1080亿元专项用于基础设施投资，这样，1998年中央财政共发行国债3891亿元，除转贷给地方用于基础设施建设的580亿元以外，中央财政债务收入3311亿元。
（二）从债务负担率看，国债规模的长期增长还有一定潜力
债务负担率：当年国债余额/当年GDP(GNP)。国际经验表明，发达国家国债余额占GNP的比重也不能超过45%，但是发达国家财政收入占GNP的比重一般都在40－50%之间，而我国预算内与预算外收入加在一起约占GNP的20%左右。以此类推，我国国债余额占GNP的比重也不能超过20%，否则则表明国债余额的规模过大。从赤字收入比率角度考察，财政赤字反映着政府部门当年的借贷规模，应控制在导致与其他部门产生对可贷资金的竞争的规模之下，赤字收入比率反映着政府账户以当年赤字方式动员了多大比例的社会资源，该比率的上限应取决于衰退时期社会闲置资源的比例，以及民间投资对政府扩张性财政政策的响应程度。由此可看出，在储蓄率本来就较高的国家，赤字收入比率的上限也应该较高。西方经济发达国家以3%作为赤字收入率的安全线，由于我国储蓄率高出这些国家一倍，理论上的安全线也有理由达到5—6%。这一类指标着眼于用国民经济总量来衡量赤字和公共债务的规模。现代经济学理论中，政府的职责以及制定财政政策的出发点不是着眼于预算的平衡，而是着眼于财政调节功能，将之作为政府干预经济、对抗衰退和通货膨胀的主要武器之一，以便尽可能地“熨平”经济的周期性波动。真正构成负担的是指赤字和债务对于资本存量潜在的长期影响。我国赤字收入比率等指标表明，政府通过积极的财政政策克服当前经济衰退仍有很大的动作空间。
1998年以前我国的债务负担率只有5%左右，1998年债务负担率已接近10%（如果考虑2700亿元补充商业银行资本金的特别国债，债务负担率已达13%），距20%的推算上限有很大的距离。我国1998年基本赤字收入比率为1.2%。根据1999年的预算数据推算，上述两个比率将分别达到10%和1.7%。如果按照国际上把债务利息支出计人财政支出，赤字比率将上升到2.2%，无论与其他国家的实际情况相比，还是与上述界限相比都是很低的。但是西方发达国家国债发行已有上百年，债务余额也有几百年的积累，而我国真正的国债发行只有十几年，仅仅用简单的类比并不能完全说明债务余额的合理规模。但至少这一指标表明我国国债余额目前仍有扩大的可能，在长期看不会对经济产生较大的负面影响。
国家计委经济研究所的一份预测报告，根据具有国际间可比性的赤字率（即财政赤字占GDP的比重）和国债负担率，选择欧盟入围国家财政赤字占GDP比重的最高限和我国1998年的实际执行情况作一个区间进行测算，假定在“十五”时期，GDP年均增长7%，赤字占GDP的比例分别为2%、2.5%和3%，新增国债均为中长期，其中新增3年期国债比例为40%，年利率为5%，新增5年期国债比例为30%，年利率为6%；新增10年期国债比例为30%，年利率为8%。测算结果是，“十五”时期如果赤字率以3%为最高限，我国的年度债务规模可以以年均13.4%的速度逐年增长，到2005年债务发行额将达到5984亿元。而赤字率如果以2%为限，我国的年度债务规模可以以年均11.7%的速度逐年增长，到2005年债务发行额将达到4932亿元。2000－2005年我国的债务年均增长率将在11—13%的区间内增长。
（三）从国债偿债率和债务依存度看，当前国债发行应慎重
这一类指标计量着政府财政预算的平衡与否和失衡程度。债务依存度＝国债发行额/（财政支出+债务还本付息支出）。1998年全国财政债务依存度为25.23%，而中央财政依存度为56%，已经达到了很高的水平，这主要与我国的财政体制密切相关。目前只有日本使用这一非国际公认的指标，警戒线为20%。国债偿债率=当年到期国债还本付息额/当年财政收入。这一指标主要用于反映财政的偿债能力，更多地体现债务的管理水平，虽然西方发达国家国债依存度很高，但偿债率并不高，一般在15%以下。而我国的债务负担率总体水平虽不高，但1998年国债偿债率已达23.8%，高于西方发达国家。
由此我们是否可以得出结论，我国国债的规模过大，已经远远超出了财政的承受能力和偿还能力。答案并非如此。首先，经济学至今还没有给出一个关于最优或恰当赤字和债务规模的理论，历史上的经验回顾也不能给人们一个满意的、广为接受的安全线或警戒线。有些国家因较高的债务引发了经济困难，但也有些国家在更高债务比率下获得持续的辉煌，依据不同样本数据得到的不同比率的债务和赤字规模警戒线更多的是在特定条件下提出的。一个国家财政健康状况是与其金融、国际收支、储蓄率等方面状况紧密相连的，形形色色的国际警戒线并不具有严格的普遍适用的意义。其次，我国的财政管理体制和债务管理模式与西方有很大的差别，西方国家对债务规模一般实行限额管理，即由国会对国债余额核定一个限额，财政部在此限额内根据国债余额的期限结构发行债务，而我国目前实行年度额度管理，缺乏年度间的协调。如果过分强调此类指标的重要性，并据以判断赤字和债务规模的大小，会得出我国财政状况已极为脆弱、财政支出过于依赖债务收入的判断。
但另一方面，过高的债务比率会增加赤字中用于利息支付的比率，从而缩小财政的回旋余地和政策的灵活性。通过国债规模增幅与财政收入增幅的比较，我们发现国债的增幅呈跳跃式增长，1985、1988、1990、1994四个年度出现四个跳跃式增长，而与财政收入的增长没有密切的相关关系。国债规模的增长很大程度上是由政府需要和国债规模本身变化（如还本付息）决定的。从国债规模和财政收入的年均增长速度对比看，1981—1996年国债年均增长25.52%，国家财政收入年均增长12.19%，国债的年均增幅超过财政收入增幅1倍以上。如果保持这样的发展态势，势必会导致财政不符合实现政府职能的需要和影响政府宏观调控的能力，也会加大财政运行风险，威胁国家政治经济生活的稳定。
二、从当前国债规模指标分析看我国国债存在的主要问题
（一）财政本身的债务重负和国民经济应债能力强大的矛盾急需解决
在对中国国债规模进行分析以后，会发现一个看似矛盾的结论：从财政收支角度看，我国的财政债务规模已明显偏大，没有进一步发展的余地；但从国民经济的角度看，扩大国债发行规模的潜力却非常大。这也是理论探讨中对国债发行规模偏大还是偏小产生争论的原因所在。从现实的国债发行使用情况看，我国的国债是作为中央政府组织财政收入的形式而发行的，其收入列入中央财政预算，由中央政府调度使用。地方财政不能发行债券，也没有债务收入。因此，真正能够反映国债负担能力的指标，是以中央财政收入为分母的计算口径。1998年全国财政债务依存度为25.23%，而中央财政依存度为56%。也就是说，作为实行宏观调控和满足全国公共需要的中央财政收入的一半以上依赖于债务收入，这对财政产生了许多负面影响，最直接的就是偿债的沉重压力和逐渐积累的高风险。从长期来看，随着GDP和财政收入的增长，国债规模的相对指标会不断下降，特别是用我国的国民收入及居民储蓄余额来衡量，我国国债规模增长仍有很大的空间。这一矛盾是短期和长期应债能力的矛盾，也是转轨时期各方面矛盾的综合反映。
（二）国债的发行规模偏大与国债的累积规模不大的现象应当重视
我国国债近几年的发行规模迅速扩大，从1994年的1175.25%亿元到1998年的3891亿元，从年均增长速度看，国债规模年均增长30%以上。国债的累积余额在1994年不过2477.8亿元，1996年是3803.5亿元，相当于1998年的国债发行额。国债的发行规模偏大而且增长的速度过快，但是国债的累积规模相比而言并不大，这两种现象并存的原因在于，我国发行国债的历史并不长，而且这两年推行扩张性的财政政策以扩大内需，过多地借助了国债筹资的方式。西方发达国家经过了几百年的发展过程才形成了今天的国债规模，才能够充分利用国债来推行其财政货币政策。如果我国维持现在的国债发展势头，并以与西方国家的有关指标比较得出的结论来指导实践，过不了多久我国的国债累积规模很可能会超出国民经济所需要的合理界限，达到无法控制的程度，这是非常危险的。虽然一些专家通过不同的指标控制界限得出了我国国债未来几年依然可以高速发展的结论，但是由于我们所看到的财政本身的债务重负和国民经济应债能力强大之间的矛盾，近期如果不能解决的话，短期来看，还是应当控制国债的发展速度，以利于调整结构和避开偿债高峰。
三、有关国债规模的对策思考
（一）提高两个比重，加强国家财力集中度
当前我国财政收入比重过低，特别是中央财政收入的比重过低，远远不能适应国家宏观调控和国民经济发展的需要，也是近几年来财政赤字和债务规模扩大以及财政债务重负和国民经济应债能力强的矛盾的重要原因。如何来解决上面所提出的矛盾和改变债务规模迅速增长的现状，一个主要的方面就是振兴财政，加强国家财力集中度。如果我国国债的发行使用等现行格局没有很大的改变，加强中央财政的实力有助于降低有关偿债能力的数值，更重要的是，可以从结构上解决或者缓和财政债务重负和国民经济应债能力强的矛盾。通过国家财力集中程度的国际比较，我们可以看到我国目前的情况远远低于西方工业化国家。这些国家经济实力雄厚，财政收入占GDP的比重一般为30—40%，有的甚至超过50%。西方发达国家的高债务是建立在雄厚的财政经济基础上，整个国家对债务的承受能力较强。从我国的情况看，应当采取有效的措施摆脱财政过度依赖赤字债务的局面，增强国家宏观调控能力。而如何提高两个比重，理论界也有许多讨论。首先，从财政税收收入的角度应进一步改革和完善税制，加强税收征管。其次，从财政管理体制的角度统一财权，规范政府分配行为。进一步清理整顿现行收费、基金项目，加快费改税的进程。
（二）完善财政管理体制和债务管理模式，加强国债规模的管理
如前所述，我国的财政管理体制和债务管理模式并不利于对国债规模的控制和管理。可以考虑改进的有以下几个方面：首先，政府应把国债利息支出纳入财政预算。我国由于利息支出不纳入预算，而以新的债务收入来偿还，会带来债务余额绝对指数型增长。在国民经济高速增长时期，一般不会使国债负担率上升很快。但是一旦经济增长速度减慢，债务余额占GDP比重就会迅速上升，利息支出占GDP比重也会上升，对国家财政造成巨大的压力和负担。所以，应当把国债利息支出纳入预算，以预防经济增速降低时可能带来的财政风险。其次，改年初确定国债发行额为控制年终的国债累积额。我国的国债发行计划数额都在年初由政府报人大批准确定，确定之后不得改变。但是一旦经济形势变化或者出乎年初的预料，年初的计划量往往会变得不恰当。所以，年初的发行计划使得国债发行量变得僵硬，易产生发行量的刚性，也容易造成国债规模过度扩张。西方发达国家的经验是，控制年终累积的国债余额。政府可以相机抉择，决定发行的数量和时机，只要年终的国债余额不超过界限即可。这种方式使政府在控制国债数量上更加灵活，更能适应经济的需要。最后，应不断优化国债结构。合理的债务结构既有利于充分挖掘社会资金潜力，也有利于国家降低筹资成本。当前应当调整国债的期限结构，适当增加长期国债的比重。进一步使国债品种多样化，使国民应债能力得到发挥。也应当完善国债发行流通市场，调整国债持有者结构，以扩大国债发行规模和充分发挥国债的经济效应和财政货币政策的预期效应。
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