略论暂住人口管理工程,本文主要内容关键词为:人口论文,工程论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
一、暂住人口的基本概念
暂住人口,顾名思义,即暂时居住的人员。从户籍管理角度来说,暂住人口是指离开常住地县市范围以外城镇居住,没有登记(办理)正式户口的人。对这部分人究竟是叫“外来人口”,或是“流动人口”,或是统一规范为“暂住人口”,实践中存在争议,理论上也有待商榷。
暂住人口作为户籍管理术语,在法律文件上已经得到确认。《中华人民共和国户口登记条例》第十五条指出:“公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的,由暂住地的户主或本人在三日内向户口登记机关申报暂住登记,离开前申报注销;暂住在旅店的,由旅店设置旅客登记簿随时登记。”同时还指出:“公民在常住地市、县范围以内暂住,或者在常住地市、县范围以外的农村暂住,除暂住在旅店的由旅店设置旅客登记簿随时登记以外,不办理暂住登记。”由此可见,暂住人口是流动中的外来人员,具有以下特征:一是离开常住地市、县辖区;二是居住在城镇的;三是三日以上的;四是16周岁以上的;五是应当办理暂住登记的。否则,就不列入暂住人口管理。
外来人口,作为暂住人口的代名词,目前经常见诸报刊。有些省市还通过立法,颁布了《外来人口管理办法》。外:即外边,外表,非正式的,非正规的意思。一般用作表示方向、对象等的介词。外与内对应,外来意即外面来的,在特定场合含有歧视、排斥意思。在民间,外来人口泛指那些祖籍不在本地居住的外乡人。即无论是否拥有正式户口,无论其居住多长时间,通常在三代以内,他们都被称为外来人口。外来人口与“外国人”的概念一样,有着鲜明的地域、血缘、祖籍特征。如中国人去了美国,在取得了美国国籍之后,他也还是美籍华人。同理,北方人到南方去,大陆人去台湾,尽管举家迁移并工作多年,或已生育子女,在南方人或台湾人眼里,他们始终是北方(或大陆)人,是外来人口。由此可见,外来人口是一个带有一定感情色彩的传统概念。
流动人口,作为暂住人口的特称,眼下在实践中使用也极为频繁,有些地方公安机关还设立了“流动人口管理办公室”。流,即移动不定的。随着社会生产力和经济的发展,人口流动是绝对的,人口静态是相对的。因而,流动人口是对人口运动状态的陈述,既无特定对象,亦无特定范围,泛指一切无确定住处的人。1997年5月, 中央综治委流动人口治安管理工作领导小组召开会议,提出要对异地打工、经商等外来人口加强流出地与流入地、出租屋管理,统一证件等治安防治管理工作。
综上所述,暂住人口是以外来为特征,以流动为形式,以居住为内容。一句话,暂住人口就是指那些居住在城镇无常住户口,时间在三日以上,年满16周岁的人。外来人口是对异乡人的统称。流动人口则是泛指一切居无定处、运动状态中的人口。显然,“外来人口”与“流动人口”都不能作为户籍管理名词。如果用“外来人口”或“流动人口”来揭示、表达“暂住人口”概念的内涵,是犯了“定义过宽”的逻辑错误。科学界定、规范统一暂住人口概念及名称,对加强暂住人口管理具有积极、重要的指导作用。
二、暂住人口的基本特征
(一)国家性。是指一国范围内,人们往来行为不受时空等人为条件限制,亦即人们在本国内有任意选择暂住地的自由。在以国家为单位管理户籍的制度下,一国公民与别国之间的往来受到严格管制,而在本国范围内的往来(边境地区、特区例外)是不受人为条件约束的。因此,在一国内甲地与乙地、乙地与丙地间的人口流动表现出是一种既无法定向、又不能定量、定时的自由运动。
(二)自发性。是指人口暂住不是政府行为,而是一种公民自我思想意识的表现。在特定条件下,人口流动是可以定向、定量、定时的,如历史上的知识青年上山下乡、支边、南征北战、移民等。但通常自然状态下的人口流动则是一种自由行为。随着市场经济体制的完善与健立,传统的常住户口对人们衣、食、住、行等方面的限制与束缚正逐渐减弱,城乡之间、经济贫富地域之间人口往来将日益频繁,人们跨地域的往来、暂住越来越成为一种普遍自发行为。
(三)规模性。是指人口暂住,在单位时间内流动的群体性,或在一个区域内聚居数量的集合性。如在广东省东莞市,当地常住人口只有一百多万,而仅办理暂住登记的人口就有二百多万。再如每年春秋两季南下的“民工潮”等。这些就是一种典型的规模特征。而过去,由于生产力水平低下,人们迁徒出走靠步行,除为躲避战乱、遭受旱涝天灾等以集群规模性迁移外,人口移动都是一种零散的自发的行为。
(四)复杂性。是指暂住人口成份的多样性。暂住人口中有打工的,有经商做买卖的,有探亲访友上学的,还有一部分就是负案在逃人员,据不完全统计,建国来全国及各省市发出的通缉、协查负案在逃人员、失踪人员约有百万人口,可见暂住人口的复杂性。暂住人口中的在逃人员是社会治安的隐患,是危害社会安定的定时炸弹,一旦有机可乘,他们便恣意妄为破坏社会稳定。
(五)稳定性。是指暂住人口居住的长期性。改革开放十几年来,在广东、上海等一些沿海或内陆经济发达地区,有相当一部分人初衷是出来打工、经商,继而是租房、购房或建房,中青年人或举家外出,或在外已成家立业,更多的人是出来就不再返回家乡去了。由于受现行户籍管理制度的约束,他们不符合申办常住户口的条件,因此就三、五年、十几年的“暂住”下去,形成了在常住户口地有户无人,在暂住地有人无户的局面。
三、暂住人口管理的基本方法
众所周知,系统方法有整体性、层次性、动态性、综合优化四项基本原则。
(一)依据整体性原则,建立全国人口信息中心。暂住人口的国家性特征,决定了人口管理工程必须着眼全国。首先是建立一个统一的人口信息中心,其次是建立一个相互联系的管理运作体系。
管理治安必须掌握人口信息,管理人口为稳定治安服务。从治安角度讲,人口概念应当包括暂住人口、常住人口、出入境人口、涉案在逃人口等一切有关人口活动的信息。在漫长的二千多年户籍管理历史中,人口管理一直是靠住户申报、人工操作、人脑记忆、笔纸记载。在人口数量不多、流动频率不高、暂住现象不突出的过去,受技术手段、信息媒体等因素的局限,造成户政分割管理,信息互不相通,是无可奈何的事。随着现代计算机技术的发展,微机装备的普及,为人口科学管理提供了工具;身份证制度的建立和推行,为人口信息统一提供了载体。今天我们的人口信息依然不通,这就是一件很不应该的事。
近几年来,随着暂住人口的增多,暂住人口的管理日趋提到议事日程,在实践中和理论上人们不断提出:暂住人员办证管理法,区域(单位)集群管理法,暂住人口常住管理法,流入流出源头源尾管理法,等等。但纵观其管理的内容和方法,都是属于地区性、单一性的,只是满足在一个镇、一个县市区范围内管理的完善,没有将区域暂住人口置于国家人口管理大背景下去思考管理策略。因而,此镇与彼镇之间,此县与彼县之间,县与市、省、国家之间的人口信息无法沟通;只能就暂住人口管理暂住人员,在暂住人与常住地之间,暂住人口与在逃人员之间,常住户口与身份证之间没有建立有机的联系。暂住人口管理脱离了国家的统一性,就造成了假证件无法确认,在逃人员无法识别。
早在1987年,就有人提出要运用微机管理人口信息。1993年公安部计算机管理监察司在安徽省合肥市推出“联想公安派出所综合信息管理系统(POIS)”试点。1996年,四川省公安厅在全省推广了POIS系统。人口信息管理已从最初研制问世的“人口卡片管理系统”发展到“人口基本信息微机管理系统”再到内蒙古包头市在此基础上引入人像照片技术,进一步组织开发的“派出所信息微机管理系统”。据有关资料显示,目前北京、上海、广州、深圳等经济发达地区基层公安派出所已普及了微机管理人口信息,全国约有90%的地级市,约70%的公安派出所建立了微机管理的人口信息系统。
在一个系统中,部分要服从整体的要求,若脱离了整体的要求,失去了整体的支配,部分也就失去了意义。暂住人口的全国性特点,决定了暂住人口管理应既着眼于局部信息,更要置于全国大背影之下,如果我们在目前派出所管理信息较为完善的情况下,再进一步充分运用微机技术,实现全国人口信息联通,就能象邮电部门管理电话信息那样,十分便捷地以号查人,以号查地址。
(二)依据层次性原则,建立公安派出所、县市区局级、地(市)局级、省(市)厅局级、国家部级五级人口管理制。
可以说,目前我国对暂住人口的管理还处在初级阶段。理由是:①暂住人口管理层次较低,只局限在派出所和县市区局级,在地(市)局级、省厅级、国家部级没有。②管理暂住人口信息单一,就暂住人口管理暂住人口,暂住人口与常住人口、在逃人口、案件等有关信息脱节,暂住地与常住地管理机关无法沟通、联系。③管理暂住人口方法简单,登记凭证明、情况看表现,管理就是收费。
人口信息——暂住人口管理统一的前提是建立层次性的管理机制。
首先是建立以派出所为点,连结整体,辐射社会的基础信息管理系统。在公安机关,治安——人口信息大系统中,派出所是最基本要素,是系统网络上的一个点,但仅有这个点的运作是不成系统的,派出所这个点亦决不是孤立、静止的,公安机关管理社会治安正是通过这个点向整个社会面延伸、辐射。在司法实践中我们看到,常住人口管理在派出所是终端,暂住人口管理就可以继续分层管理:一是要求暂住人口超过五十或百人的工矿企业等用工单位一律使用微机管理员工档案,五十或百人以下的由派出所直接管理、办证;二是宾馆、酒店等旅业一律使用微机管理旅客住宿登记;三是城市街道居委会、农村管理区(村)一律使用微机登记出租屋和暂住人口;四是统一以登记身份证内容为条件,登记率必须达到百分之百;五是各工厂、居(村、区)委、旅业等的微机人口信息与派出所信息微机联网,开展镇(区)、村(居)、厂(店、公司)三级人口信息自动输入、查询、识别、建档、储存等工作内容。
其次是明确以身份证为人口统一管理的纽带。我国居民身份证号码全国统一,一人一号,终生不变的特点,为全国人口信息统一提供了条件。因而在人口信息层次联网之后,丰富的资源使联网微机成为一座人口综合信息库。一方面具有类似“验钞机”的防伪功能,另一方面又有储存、查询功能,使管理者能达到“身在派出所,可知天下事”的效果,派出所民警可根据工作需要随时通过县市区级局,或地(市)局级人口信息系统自动查询,准确得知持证人原籍等有关情况。
在健全派出所工作信息系统的同时,将派出所管理模式引入县市区局级、地(市)局级、省厅局级乃至国家部级治安信息管理系统,从而达到同级之间、上下级之间、此地与彼地之间人口(治安)信息共享。
(三)依据动态性原则,建立以身份证管理为主体,常住、暂住、在逃、出入境人口等四位一体的工作机制。作为具有证明居民身份法律效力的身份证,既有稳定性、原则性,又有便捷性和灵活性。身份证的使用为户籍管理适应人口变化实现动态管理提供了条件,但它的前提首先是身份证必须普及,力争使年满16 周岁的居民都持证, 办证率达到100%。其次是严格检查制度,减少漏证。现行的由居住人自报、 自申、自办户口的人工操作静态管理法存在诸多弊端,取而代之的应是以身份证为载体,以微机为工具,入动户动,户随人移,本着“简化手续,方便群众”的原则,逐步实现城乡居民户口登销“一次办证法”、“居住地办证法”等动态管理模式,即居住人只要持身份证到所在地派出所一次,就能同时申报新户口,注销原户籍,或申报暂住户,录档常住地。简化手续后,应以居住地为原则,以派出所为单位,依常、暂、居、农等分类办理,严格禁止跨辖区办理或持有暂住证。
社会在发展,经济在繁荣,人们的工作方式、生存方式也在改变,人们的社会活动已不再象昔日生产力落后时期那样以地域为安分,繁衍生息。高能的通讯工具,多元化的社会经济,便捷的交通工具,使地域间距离在缩小,人口流动越来越成为一种时代发展的特征,暂住人口逐渐成为新时期人口状态的主流。动态的人口状况,将迫使户籍管理逐渐告别原有被动的静态管理方式,普及推广身份证管理,形成以证管人,以号验证,微机联网,常暂结合,人证对应,一次办证,便捷、灵活的动态管理方式。
(四)依据综合优化原则,在公安派出所、县级局、地市级局、省厅、国家公安部逐级建立公安工作管理综合信息——治安信息中心(系统)。管理社会治安,说到底就是对人口的管理。管理人口要通过管理户口来实现,离开了实体人,登记的户口也就失去了意义。暂住人口作为影响社会治安稳定因素之一,加强管理尤为迫切。暂住人口管理是一项系统工程,人口管理是综合系统工程,管理社会治安是一项宏大的系统工程。在治安管理工程中,人口是部分;在人口管理中,暂住人口是要素,三者构成层次,既相互联系,又相互作用。
治安信息的综合优化,源于各专业管理信息的综合优化。暂住人口信息的综合,得益于诸人口信息的共享,建筑在全面登记、内容准确之上。现实中人户分离,有户无人,有人无户等人口与户口的矛盾现象,一是我们传统的常住户口迁移有着严格的条件;二是暂住户口登记手续繁琐;三是人们社会活动对户口要求的限制减少(除上学、就业、参军),外出打工、经商、住宿、租房等社会活动有没有户口都一个样;四是管理不严,办不办暂住证都一样住,尤其是长期居住在旅店业的一部分暂住人处于失控状况;五是常、暂住证与身份证工作脱节,管理信息脱节,现有方法不能及时落实暂住人真实身份,无法识别伪造证件。
暂住人口的综合管理涉及到一个法律问题,就是目前的《户口条例》对居住在常住地市县以外农村的,居住在旅店的人不列入暂住人口管理,这是法律给暂住人口管理造成真空环节。现实中,一方面很多人打工经商都在农村,另一方面许多人进城打工、外出经商是租用民房或旅店客房。因而重新明确暂住人口概念,从法律文件开始,将居住在常住地市县以外一切处所,时间在三日以上的人都应当列为暂住人口。
综合优化的目的,是实现系统的最优整体性能,抓好各部分之间的有机协调。因而暂住人口工程管理,首先要使各类暂住人口都列管起来;其次是各暂住处所管理都按一个标准严格实施;再次是社会面与派出所,派出所与内部各层次之间建立起一种有机高效的运作机制。
党的十五大明确指出:公有制实现形式可以而且应当多样化。非公有制经济是我国社会主义市场经济的重要组成部分。对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导,使之健康发展。可以断言,我国的经济建设即将进入一个新阶段。经济特区、沿海及内陆大中城市都面临一个二次创业的历史机遇。经济发展,必将是人、财、物大流通的繁荣景象。经济与人口的辩证关系再一次告诉我们,人口流动的无序、失控与有序,只是在实践中一时的认识问题,在理论上的方法问题。正确认识和处理必然与自由的关系,按照经济发展和人口运动规律办事,坚持以人为本,管理应当服从并服务于人口运动的思想,依据系统方法,建立科学管理工程,才能顺应形势,使暂住人口管理从必然走向自由。