事业单位养老保险制度改革宜统不宜分，本文主要内容关键词为：事业单位论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
事业单位养老保险制度是我国养老保障体系中的重要组成部分，当前正处于由退休养老制度向养老保险制度转型的改革试点阶段。改革的基本思路是将事业单位从机关事业单位整体中分离出来，并将教育等领域作为改革的突破口，实行与城镇职工基本一致的养老保险制度，待条件成熟后在全国范围内全面推开。然而从目前情况来看，改革遇到的阻力较大，改革推进的速度较慢，与预期目标相距甚远，这使改革的基本思路和方案设计值得反思。事业单位养老保险制度改革宜统不宜分，机关事业单位养老保险制度同步改革，事业单位养老保险制度改革整体实施，这将是改革得以顺利推进的正确方向。
一、事业单位养老保险制度改革的必要性
我国正在建立和健全社会主义市场经济体制，与计划经济体制相伴随的退休养老制度既不适应事业单位管理体制的改革趋势，也不符合城乡养老保障体系统筹发展的客观需要，因此事业单位养老保险制度改革不仅是必要的，而且是紧迫的。
1.改革是养老保障体系统筹发展的客观需要。改革前的事业单位与机关实行退休养老制度，改革后的事业单位与城镇企业职工、农民一样实行社会保险制度，而退休养老制度和社会保险制度在构建理念、运行机制等方面有着本质性差别，成为养老保障体系统筹发展的巨大制度性障碍。事业单位养老保险制度改革的初衷就是，让个人和政府共同承担养老责任，通过社会互助来化解人口老龄化危机和减轻财政负担，这也符合养老保险制度的国际发展趋势。同时，事业单位实行养老保险制度，能够实现与城镇企业在基本养老保险制度上的有效衔接，从而有助于全社会统一基本养老保险制度的建立。
2.改革是建立全国统一劳动力市场的内在要求。基本养老保险制度设有社会统筹账户和个人账户，而退休养老制度不设账户，这使得劳动力在事业单位和企业之间流动时无法实现养老保险关系的顺利转续。虽然相关部门对养老保险关系转续问题作了原则性规定，对流向企业的事业单位工作人员制定了补偿性措施，但在具体实践中，制度性差异有可能导致养老保险待遇的净损失，成为事业单位工作人员尤其是大龄职工不愿意流向企业的重要原因。事业单位养老保险制度改革后，养老保险关系将由制度间转续变为制度内转续，制度性差异不复存在，从而消除了劳动力流动时的担心和疑虑。
3.改革是事业单位管理体制改革顺利推进的必要条件。事业单位管理体制改革的目标就是，建立一个能够与社会主义市场经济体制相适应的、精简高效、结构合理的现代事业单位组织体制，逐步剥离依附于事业单位身上的各项特殊权益，使事业单位真正融入到市场经济条件下的非营利组织体系当中。退休养老制度正是特殊权益之一，使事业单位工作人员拥有先天优越感，从而阻碍了事业单位管理体制改革的进一步深入，并影响到公共服务的质量和提供水平，同时也造成了与其他非营利组织之间的不平等，人才流动和资源共享机制均不顺畅，因此必须进行改革。
二、机关事业单位养老保险制度分开改革的主要问题
《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》的实施标志着机关事业单位养老保险制度改革的彻底分开，改革的主要原因是为了减轻日益沉重的财政负担，同时也使事业单位与行政机关完全脱钩，但分开改革将会带来巨大的负面影响。
1.分开改革不利于养老保险制度的统筹发展。我国养老保障体系中，以城镇企业职工养老保险制度发展得最为完善，充分体现出风险共担、社会互助的现代养老保险精神，理应成为其他群体养老保险制度改革的参照系，当前正在试点的事业单位养老保险制度改革也是基于这一思路展开的。然而作为广大公众共同权益代表的政府公务员群体，也是改革的主导者和推动者，却没有加入到这场声势浩大的改革中去，仍然实行退休养老制度，从而人为地与其他社会群体再次割裂开来。无论是长期的制度安排还是短期的权宜之计，分开改革都让机关公务员独立于改革之外，不利于建立起全社会统一的基本养老保险制度，在政府公务员与其他群体之间筑起了新的鸿沟。
2.分开改革在机关事业单位之间造成新的对立和矛盾。长期以来，我国事业单位实际上是政府机关的附属机构或派出机构，因此实行与行政机关相同或相类似的人事管理制度，一部分事业单位甚至采取参公管理模式，退休养老制度也就顺理成章。然而分开改革后，事业单位和个人开始缴费，并根据缴费额和缴费年限来确定基本养老金，并实行社会化管理，而且养老金标准有可能远低于退休金水平。改革悄无声息地抹煞了事业单位与政府机关相同或相类似的特殊权益，这使得事业单位工作人员找不到原有的心理归属感，本已存在的不满情绪将更为浓厚，从而为改革设置重重障碍，并有可能将这种消极心态带到工作中去，影响到公共服务的质量和效率。
3.分开改革并没有彻底减轻公共财政的养老负担。公共财政的养老负担主要体现为机关事业单位的退休金支付，政府包揽机关事业单位的退休金支出。2005年机关事业单位离退休费总额为1827.7亿元，其中机关总额为561.4亿元，人均年退休费为17633元；事业单位总额为1266.3亿元，人均年退休费为16147元。如果算上福利等其他因素，机关事业单位离退休费的财政负担还会更重，以政府机关更为明显。相比较而言，机关的人均离退休费在绝对值和增长率上均高于事业单位，公共财政的养老负担相对更重，而分开改革却将机关的养老负担排除在外，于情于理都令人难以接受。
三、事业单位养老保险制度分类改革的主要问题
《关于事业单位分类试点的意见》提出分类改革的基本思路，《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》将适用范围确定为分类改革后从事公益服务的事业单位及其工作人员，即为社会提供公益服务或为政府行使职能提供支持保障的事业单位，如义务教育机构、普通高等教育机构、公共卫生机构、非营利医疗机构等，不涉及承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。分类改革虽然暂时降低了事业单位养老保险制度改革的难度，但对养老保障体系的长远发展却是弊大于利的。
1.分类改革造成养老保险制度新的群体分割。按照分类改革的思路，承担行政职能的事业单位或转为行政机构，或被进行职能整合、机构整合，从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业，前者将继续实行退休养老制度，后者参加城镇企业职工养老保险制度。从事公益服务的事业单位实行与城镇企业职工基本相一致的基本养老保险制度，但在基本养老金调整机制、养老保险基金管理、职业年金等方面又有所区别，以照顾事业单位既得利益的不降低。分类改革将事业单位养老保险制度一分为三，造成了新的群体分割，不利于养老保险制度的规范和统一。
2.分类改革与现有法律法规难兼容。教师是事业单位工作人员中的重要群体，教师法规定教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，教师退休享受国家规定的退休待遇，但分类改革后的教师养老金将很有可能低于公务员的退休金，这与教师法的立法精神显然不符。另外，基本医疗卫生机构属于提供公共服务的公益性组织，理应享受与政府公务员同等的养老保障待遇，但分类改革也无法满足这一目标的实现。
3.分类改革不利于养老保险统筹功能的实现。风险共担是养老保险制度的基本特征，通过对基金进行调剂使用来实现社会互助和社会公平，以缩小居民收入差距。养老保险制度基于大数定律来确立缴费率等相关标准，统筹功能的发挥主要取决于覆盖面的大小，覆盖面越大，其制度效果就会越好。分类改革下，只有一部分事业单位工作人员被纳入统筹范围，而且实行分开管理，这样既不利于事业单位养老保险统筹范围的扩大，更不利于统一养老保险制度扩面工作的开展。
4.分类改革不利于事业单位管理体制改革的顺利推进。事业单位管理体制改革是一项复杂的系统工程，其中包括养老保险制度改革，各项具体改革措施之间存在较强的联动性，难以完全割裂开来。整体上的分类改革并非意味着必须体现在各项具体改革措施当中，各项具体改革有其内在的逻辑性和规律性，以事业单位管理体制改革的总体顺利推进为基准。事业单位养老保险制度必须融入到全社会统一的养老保障体系中去，不能实行分类改革，否则容易在事业单位之间形成攀比心理。从事生产经营的事业单位羡慕承担行政职能的或从事公益服务的事业单位，不愿意转制为企业，从事公益服务的事业单位希望获得与承担行政职能的事业单位同等的养老待遇，过分强调公益服务的行政化色彩，这样将大大阻碍事业单位管理体制改革的进程。
四、事业单位养老保险制度改革统筹推进的政策建议
事业单位养老保险制度改革意义重大，影响深远，既要考虑到当前存在的实际问题，更要着眼于养老保障体系的战略发展。借鉴城镇企业职工养老保险制度改革的经验和教训，事业单位养老保险制度改革应坚持统筹推进的原则，改革理念更加清晰，改革措施更为彻底，改革信心更为坚定，这样改革的效果才会更为显著。总体而言，事业单位养老保险制度改革宜统不宜分。
1.以城镇企业职工养老保险制度为参照，同步推进机关事业单位养老保险制度改革。我国正在建立和完善由基本养老保险、补充养老保险和个人储蓄型保险三支柱构成的养老保障体系，覆盖城乡全体居民、全国统一的基本养老保险制度是改革的目标方向，单位和个人共同缴费，养老金计发采取缴费确定型，实行社会化管理，基本养老保险上一视同仁，真正实现了社会公平和社会公正。我国城镇企业职工养老保险制度已经基本成型，为机关事业单位养老保险制度改革提供宝贵的经验借鉴，当前应以此为契机，同步推进机关事业单位养老保险制度改革，向建立全国统一的基本养老保险制度迈出坚实的一步。
2.以制度公平为基本原则，统筹推进事业单位养老保险制度改革。事业单位拥有大致相同或相类似的形成背景和宏观环境，发展过程大同小异，分类改革将使事业单位彻底走上完全不同的发展道路，但分类改革不针对作为国家基本社会保障制度的养老保险制度。相反，事业单位养老保险制度应统筹推进，分类改革后无论是转为行政机构还是企业，或者继续从事公益服务，养老保险体系必须是一致的，基本养老保险制度必须是相同的，这样就有效避免了事业单位之间因养老待遇不同而对改革所持的观望态度，消除了事业单位管理体制改革顺利推进的一大羁绊。
3.以体现行业特征为导向，加快建立和完善事业单位职业年金制度。职业年金制度是提高事业单位工作人员退休后生活水平的重要保证，也是建立多层次养老保险体系的客观需要。为了更好地与企业年金相对应，职业年金制度应由单位和个人共同缴费，采取缴费确定型。鉴于事业单位的行业特征，职业年金是否建立、缴费比例由单位和个人协商决定，不具有强制性和统一性。职业年金的运行管理引入市场化机制，既可以委托于专业养老金管理机构，也可以成立专门的养老金管理机构，强化单位、个人的监管职责与风险共担同等重要。
4.以待遇不降低为准线，妥善处理好新旧养老制度的过渡衔接。退休养老制度与养老保险制度的过渡衔接是事业单位养老保险制度改革成功的关键，通过过渡性养老金来填补二者之间的空缺，标准为保证养老待遇的不降低。除改革前参加工作、改革后退休的代内人员外，不同代际之间人员的养老待遇也尽量不降低，即不因改革导致事业单位工作人员养老待遇平均水平的下降，以减少改革的阻力，这涉及到一系列的技术性问题。在基本养老保险待遇无法体现的情况下，可通过过渡性养老金和职业年金的形式来加以解决。
5.以保障合法权益为目标，实现事业单位工作人员养老保险关系的顺利转续。改革后事业单位工作人员在同一统筹范围内流动时，只转移其养老保险关系，养老保险基金无须转移；跨统筹范围流动时，既转移养老保险关系，也转移养老保险基金；无论以何种形式流动，其养老保险缴费年限均可累加计算。对同一统筹范围内累计缴费年限不够15年的，除个人账户基金全额转移外，社会统筹账户基金也应酌情转移。在基本养老金的计发上，分段计算不失为一种简便易行的方法。
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