构建城乡统筹的基层党建新格局的实践取向探究，本文主要内容关键词为：取向论文,党建论文,城乡论文,基层论文,新格局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D267.2 文献标志码：A 文章编号：1000－8594(2012)04－0119－04
构建城乡统筹的基层党建新格局，是党在新时期提出的新思路，也是关系到建设中国特色社会主义、全面推进党的建设新的伟大工程的重大课题。在构建新格局过程中，如何充分认识并把握其实践取向，本文从理论创新、体制创新、功能拓展、责任落实四个方面进行初步探究，以期引起广大党务工作者和党建理论研究者的关注和思考。
一、切入点：抓住关键问题，破解理论困境
在计划经济背景下，“组织内建组织”的“单位党建”是基层党建中占主导地位的基本模式，其优势在于能够使基层党组织同步覆盖到城乡各单位，并发挥各自的作用，在密切联系群众的基础上，较好地承担起团结、动员和组织本单位群众的职责。随着改革开放的深入和社会主义市场经济的完善，引发了产业结构的调整分化和城乡社会管理体制的深刻变革。变革的直接后果是“单位制”的逐渐式微和城乡社会空间从分割向重新整合演变。这一变化也直接反映到党的基层组织，新经济组织和新社会组织的大量涌现，使基层党组织和党员队伍的状况发生了深刻变化，出现了大量流动性较强的农民工党员，以及在改革开放中蓬勃兴起的新社会阶层党员和在改革开放过程中利益相对受损的下岗党员。按传统的“单位党建”机制设置党组织的做法已不能适应现实发展的需要。这种新情况形成两个变化：反映在传统党建领域，是农村免除农业税后，基层党组织原有的经费渠道发生改变，部分地方没有及时采取应对措施，使基层组织建设受到影响，导致党组织功能的弱化，在群众中的凝聚力下降，传统领域的党建机制显然无法适应新的变化；反映在新兴领域中，党的组织建设得不到及时跟进，导致党组织和党的工作全社会覆盖面出现了“空白点”，大批进入“两新”组织的党员成为长期游离于党组织之外的“隐性党员”，党员与党组织“分离”现象的存在，直接影响到党的组织管理和党员作用的发挥，已经越来越成为非公领域党建面临的一个比较棘手的问题。传统的基层党组织设置模式显然不能有效对接新经济组织和新社会组织的市场体制架构，形成基层党组织这一党的执政基础与新领域中的组织间相互“脱节”的现象。这两个问题揭示出当前基层党建面临的关键症结：首先，党员的流失使基层党组织建设失去党员依托，这将直接影响到党的先进性建设，削弱了党自身建设的组织基础；其次，基层党组织的设置方式不能有效向新的社会领域延伸，影响了基层党的建设有序开展，放松了党对社会各类组织的领导掌控，从机制基础和工作基础上削弱了党的执政能力。因此，科学构建城乡统筹的基层党建新格局的重要前提，就是要认清并有效解决这两个关键问题。
构建城乡统筹的基层党建新格局所面临的当务之急，是在抓好传统领域组织建设的同时，如何适应城乡经济社会发展中出现的各类新型组织的结构特点，及时创新党的组织设置方式，使之向新的社会领域有效延伸。市场经济条件下出现的“两新”组织属于非公有制性质，一度被认为是“体制外”的组织，围绕新兴领域“要不要建党”、“怎样建党”问题，在思想理论界出现过“体制论争”。要破解“体制论争”上的理论困境，必须清醒地认识到按传统计划经济思维归于“体制外”的新经济组织、新社会组织，已经是市场经济体制的重要组成部分。中国特色社会主义市场经济体制下党的建设总要求，应把自身组织体系的“发展与适应”作为一种战略调整予以高度重视，使长期固化的“单位制”党建的组织模式得以突破，形成开放与兼容的基层党组织架构，成为真正适应执政党要求的组织基础，从而更好地发挥社会整合的优势作用。新时期面对如何科学构建新格局，必须有中国特色政党政治理论作指导，从党的组织设置形式与作用、党组织与其他各类社会组织的关系等方面深化认识，对各级党组织进行正确引导，定位新的组织功能，规范新的社会秩序，建立起城乡统筹的基层党组织体系。
二、着力点：破除体制分割，创新组织结构
由于缺乏系统的政策体制支撑，制约了统筹城乡组织建设的深入推进。要打破这种结构性的体制分割，必须变革体制机制，构建城乡党建平等发展的制度环境，创新党组织结构，形成各级党组织上下联动、统筹协调的工作局面。在社会转型过程中，尤其是在市场经济条件下，经济成分的多样化与就业方式的多样化，以及人员社会流动频繁，在一定程度上缩小了基层党组织发挥作用的范围。同时，也使得基层党建原有的一些组织架构部分失去效用。党的基层组织结构创新的关键之处，在于对党的组织资源要素进行梳理并重组，使组织结构更具科学性、现代性，实现组织功能的优化和转型，进而有效发挥协调和引导社会组织、整合社会政治资源的作用。基于这一目的，创新组织结构不能仅仅立足于对某一领域或单一的基层组织设置方式的思考，而应该放到社会转型期的统筹城乡发展的大背景下，从城乡社会各层次、各领域党的建设的全局高度来总体筹划，对基层党组织建设的地位作用、目标任务等进行全面统筹，协调推进，形成城乡统筹的服务科学发展的党的基层组织体系。要从区域化“大党建”的视角努力消除基层党建工作城乡分割的现象，在城乡基层党组织之间建立更加紧密的联系，通过完善以城带乡的组织设置，整体推动城乡基层党建发展。应充分考虑到传统党建领域和新兴党建领域之间相对独立、相互联系的共生关系，使党的基层组织结构与经济社会管理体制紧密衔接，同时与党的地方党组织架构配套协调，以利于实现党对社会各领域的全面覆盖和有效领导，使基层党组织按照不同领域的规律特点积极发挥作用，实现党组织对社会基层的有效引导与协调。
首先，对于传统领域的基层党组织结构，要通过不断深化对市场经济条件下基层党建规律性认识，进行改革和整合。在农村，需要从整个农村治理结构的变化思考农村基层党组织建设面临困境的体制性障碍，从农村管理体制的改革以及国家对农村社会的宏观政策中把握农村社会发展的趋势，从提高党的执政能力和政党转型角度把握农村党建发展的方向[1]，使农村党组织的架构设置与现代农业和农村先进生产力的发展紧密结合。从科学设置组织、分类设岗定责、完善运行机制等方面探索农村基层党建体制机制的创新。形成从区域建制的基础上依托产业链、行业链、社会链设置党组织，由传统单一的行政村党支部拓展为以村党组织为主体、产业党支部为骨干、专业党小组为基础的新型组织格局，实现农村基层党组织与农村经济合作组织的有机融合、相互补充和良性互动。在国有、集体企业，应把党组织的政治优势转化为企业的核心竞争力，实现党建工作与中心工作的高度有机融合，使企业党建最终形成一个责任主体，围绕企业生产经营开展工作，发挥政治核心作用和战斗堡垒作用，保证监督党的方针政策在企业贯彻执行。在机关事业单位，通过建立“一岗双责”责任机制、考核激励机制、监督落实机制和自身建设机制，来提高机关党的建设的科学化、制度化、规范化水平。
其次，对新经济组织、新社会组织和社区这三大类新兴党建领域的基层党组织结构，应依据其各自不同的特点和内在规律，从基层党组织设置形式的探索、党建管理体制的健全完善、党组织体系的全面覆盖、管党责任主体的进一步落实等方面，促进形成与当前发展要求相适应的基层党组织系统。社区是社会多主体居住、生活、活动的空间。面对社区党员数量递增、构成复杂、利益诉求不同的现状，传统街道党建的行政化模式显然已经不能适应社区发展的需要，客观上提出了社区党建组织体制转轨的任务，必须按照分类管理的原则，通过建立纵横结合的立体交叉体制格局，在纵向上强化街道党工委、社区党组织和所属直管党员的垂直管理，在横向上加强社区党建联席会议、社区党员服务中心(党员工作站、流动党员联系站)和在职党员的协调管理，形成区域覆盖、上下贯通的社区党建工作管理体系，调动并发挥直属单位、驻区单位、“两新”组织等各类基层党组织的积极作用，提高社区党组织协调整合社会的能力。针对传统党建模式与非公经济组织产权多元化的矛盾，应把加强非公经济党建工作的重点放在分类指导、因企制宜推进组织覆盖上，积极探索规范组建、转型过渡、挂靠联建、起步转化等非公经济党组织组建模式；针对新社会组织党建管理主体不明确的矛盾，应落实属地、属业、挂靠等多元化的党建管理模式，纳入区域化“大党建”的管理范围，探索分类、分层管理方法，实施网格化管理，有效扩大党建工作覆盖面。
三、根本任务：立足作用发挥，强化功能拓展
统筹城乡基层党建，根本任务是解决基层党组织作用发挥的问题。其中有三个至关重要的方面，一是城乡不同领域基层党组织居于什么样的地位发挥作用，二是围绕什么发挥作用，三是依托什么发挥作用。这三个问题的处理，是强化基层党组织功能作用的关键所在。
基层党组织居于什么样的地位发挥作用？从时间跨度看，由于受内、外部环境因素变化的影响，基层党组织在不同历史时期，其功能定位并不总是相同的。从空间跨度看，建立在城乡不同领域的不同类型党组织，其功能发挥的作用和途径也是不同的。为此，党的十七届四中全会要求：“党的基层组织要适应新形势新任务要求，创新活动内容方式，找准开展活动、发挥作用的着力点，在扩大党员参与面、提高实效性上下工夫，增强创造力、凝聚力、战斗力。”[2]25当前在市场经济体制日渐完善、政府职能转变、公民社会日益兴起的大背景下，党的基层组织的作用发挥，首先应明确自身功能定位，然后寻求强化功能拓展的路径。基层党组织所担负的政治功能是党的功能在基层的延伸，作为党执政的重要基础，是通过落实党的各项工作的形式来实现党的政治目的的，具有明确的政治功能。农村和社区的党组织，覆盖了全社会，支撑着城乡基层政权的建设，担负着对各自领域的各种组织和各项工作的全面领导，因而这两个领域的党组织功能应定位为领导核心，要全面落实党的政治领导、思想领导、组织领导。国有、集体企业、非公企业的党组织是围绕生产经营这个中心开展党建工作，发挥保证监督作用，因而应定位为政治核心。其中国有、集体企业党组织的政治核心定位重点，体现在思想领导、政治领导上，体现在对重大问题决策参与上。非公有制企业中党组织发挥政治核心作用，则体现在引导监督、维护权益上。新社会组织的党组织，是依附在农村和社区的行政实体和社会实体上的，领导核心的责任已由农村和社区党组织承担了，所以党组织也应定位为政治核心。[3]100－101在社会转型过程中，基层党组织不应囿于就党建抓党建的传统路径，而应该进一步探寻强化功能拓展的新路径。当前必须面对的新情况是，传统领域中的基层党组织不再具有直接掌控行政权力的功能，而“两新”组织的产权关系决定了劳资关系和治理结构的变化，党的工作面临接纳空间缩小、权力和资源相对缺乏的状况，按照传统功能发挥作用的方式已难以奏效。因此，基层党组织的功能应有相应的转换。在宏观上，应强化基层党组织的社会整合功能。经济体制的转型带来了利益结构的变化，并且由这种变化导致的利益矛盾和冲突，引发了体制转换中的不和谐问题。这个问题目前在基层十分突出，许多矛盾冲突来源于利益表达不畅通和分配的不公平。在现实条件下，凝聚和整合中国社会的基本体系仍然是党的基层组织网络，社会的整合只能是在党的组织体系基础上展开，党的组织的基本结点还是在党的基层，发挥党的基层组织的社会功能作用可以满足国家社会的需要[3]102。在微观上，则应更加直接地彰显基层党组织的服务功能。强化服务功能，有利于夯实党执政的利益依托和群众基础，增强党执政的合法性，是体现政治功能的有效途径。要在加强面向社会和服务群众中赢得民心，在执政为民中体现党的领导核心作用。
关于围绕什么发挥作用和依托什么发挥作用的问题，首先要明确各领域党组织的具体目标任务，然后应创建相应的活动载体。在当前和今后一个时期，“围绕中心，服务大局”，是对基层党组织的总体目标任务，具体到各个领域，目标任务重点体现在[2]25－26：农村基层党组织要发挥在建设社会主义新农村中的领导核心作用，“发展现代农业、培养新型农民、带领群众致富、维护农村稳定”；社区党组织的作用途径是服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定；国有企业党组织要发挥好参与决策、带头执行、有效监督的政治核心作用，建设高素质经营管理者队伍、人才队伍、党员队伍、职工队伍和增强国有经济活力、控制力、影响力；机关党组织要通过服务中心、建设队伍，发挥协助和监督完成本部门各项任务的作用；高等院校党组织要把全面贯彻党的教育方针、培养社会主义建设者和接班人贯穿党组织活动始终，发挥推进教育改革、搞好教书育人、加强教师队伍建设中的领导核心作用；事业单位的基层党组织要做好思想政治工作、促进事业发展；非公有制经济组织、新社会组织中的党组织要围绕贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展等职能，探索发挥作用的途径和方法。十七届四中全会《决定》对各类基层党组织发挥作用的明确规定，具有很强的现实针对性和科学性，对于当前推进基层党组织建设具有重大指导意义。在活动载体建设上，由于基层党组织在作用发挥上所面临的重点不同，既有领导核心又有政治核心，同时在社会转型过程中普遍缺少完善的行政体制和机构作保证，要保证执政功效，就必须在活动载体建设上根据不同领域的实际情况进行创新，依托切实有效的载体建设，整合基层组织力量，将社会组织及各项工作凝聚起来，使党的政治领导和组织领导寓于其中，有效弥补体制机制上的缺失。
四、保证措施：落实管党责任，完善保障机制
随着改革的深入，城乡管理的重心下移，农村、社区担负着越来越繁重的社会管理任务。与此相适应，城乡党建工作的重心也必须放在基层，突出抓好固本强基的工作，切实解决好目前一些基层党组织软弱涣散、部分党员先进性不突出、某些领域党的工作存在空白点等问题。以改革的精神推进统筹城乡基层党建工作，要强化抓好基层、固本强基的观念，努力创新基层党建管理体制和工作机制，把“抓好党建是本职，不抓党建是失职，抓不好党建是不称职”，作为对各级党组织负责人履行管党责任的政治要求。
落实管党责任，要强调明确县(市、区)委、乡镇(街道)党(工)委、村(社区)和其他基层党组织的工作责任，全面构建职责明晰、运转高效的党建工作责任体系，确保领导有力、责任明确、运转有序、保障到位[4]。一方面应从不同领域的工作特点上进行区分，对党建责任主体作出明确的认定。即农村和社区党建工作由县(市)、区委负责，各县(市)、区委要发挥引领和主导作用，制定总体规划，及时掌握情况，研究解决问题，探索工作规律。乡镇(街道)党(工)委要发挥主体和“龙头”作用，着眼城乡双向推进、两手齐抓，充分提高协调各方的能力。国有企业由国有资产监管机构党委负责，新经济组织、新社会组织党建工作由县(市)、区“两新”组织党工委牵头负责，机关事业单位由机关工委和部门党委负责，突出各级党组织书记在推进城乡统筹的基层党建工作中的责任和作用，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。通过全面实施党建工作述职评议、专题分析、督察通报以及领导干部联系点等党建工作责任制度，有效防止出现“齐抓共管”形式下“谁也不抓、谁都不管”的现象。与此同时，要突出重点，建立起基层党组织书记“双向述职评议”制度，尤其要重点抓好县(市、区)、乡镇(街道)、村以及市、县(市、区)党政部门党组织书记向上级党委或全委会述职并接受评议制度，建立市、县(市、区)、乡镇(街道)三级党员领导干部联系基层制度，加强对基层党建工作分类指导，强化责任监督，使党建责任主体与党组织功能定位、具体目标任务、得当的活动载体融为一体。
构建城乡统筹的基层党建新格局，目的是实现城乡党建协调发展，为统筹城乡经济社会发展提供组织保障。要把“以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展”作为工作重点，确立城乡党的基层组织建设工作目标上相协调、工作部署上相呼应、工作成效上相促进的基层党建管理体制和保障机制。围绕“以城带乡”，城市党组织要加大对农村基层党组织的支持力度，主动发挥自身优势，带动农村基层党建工作稳步发展。促进组织运行机制的创新，建立起以城带乡、城乡互动的一体化机制；围绕“资源共享”，依托组织推动、市场配置等手段，实现城乡人才、智力、教育、信息、阵地等党建资源共享，提高城乡党建资源的整体效率。建立双向开放、城乡共享的党建资源配置机制，使党建资源适当向农村倾斜，改变农村党建资源相对缺乏的状况。在党建人才资源的配置上，要消除城乡人才流动的体制性障碍，形成以城补乡的党建人才流动机制；围绕“优势互补”，发挥城市和农村基层党组织各自的特点，不断提升基层党建总体水平。着眼于推进城乡之间党建工作的沟通联系和区域联动，完善结对共建的城乡互动机制，在相互借鉴中促进共同受益、共同提高；围绕“协调发展”，把城乡基层党建作为一个有机整体，建立健全科学的基层党建管理体制和保障机制，探索构建城乡一体的党员动态管理体系，健全城乡联动、流入地党组织为主、流出地党组织配合的流动党员教育管理服务机制[5]。
切入点——着力点——根本任务——保证措施，就构成了当前和今后一个时期构建城乡统筹的基层党建新格局的实践取向，它对党的基层组织建设提出的新要求，就是要从根本上适应社会转型和城乡经济社会发展一体化进程，提高党的建设的科学化水平。
收稿日期：2012－03－25
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