利益冲突视角下的政府和农民非对称博弈，本文主要内容关键词为：视角论文,利益冲突论文,非对称论文,农民论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[分类号]D5 [文献标识码]A [文章编号]1005-6505(2007)01-0115-05
任何一个社会不管其制度与政策如何完备，都不可避免地产生各种各样的矛盾与纠纷，正因为有矛盾，才使社会在解决矛盾的过程中不断向前发展。当前，我国农民上访趋势有增无减，除制度、政策原因外，也有农民利益表达与沟通渠道错位与缺失的原因。因此，在实现政府、农民和谐博弈的路径中，执政党和政府应从公共理性出发制定合理的“游戏规则”，协调博弈各方利益，维护博弈主体公平与正义，给予农民等弱势群体以更多法律、制度、秩序等物质和精神方面的关怀，这对大幅度减少农民集体上访事件、维护农村社会稳定、提高党的威信，具有重大的理论意义和现实意义。
一、利益博弈与社会冲突
新时期由农村热点问题而引发的社会冲突主要表现为农民与利益集团的矛盾。在历史上，国家主要追求基于传统社会主义信仰的意识形态目标，“左”的指导思想和群众性政治运动完全来自于中央的统一发动和部署，与“中央保持高度一致”的地方和基层，既没有与中央不同的意识形态意图，也没有突出的独立部门利益。农民问题因而表现在农民与国家的关系上。改革开放以来，市场取向的改革，使中央、地方、基层、各部门和农民个人都形成了各自的利益意识。当前农民问题主要表现在农民与地方、基层政府、各部门甚至个别领导人的利益冲突上。因此，在多重利益博弈的时代，如何创造公平有序的竞争环境、有效平衡各方面的正当利益、切实保障农民的基本权利和自由，成为执政者新的重大考量。
在中央与地方博弈、中央与基层博弈、中央与农民博弈、中央与利益集团博弈、基层与农民博弈、农民与利益集团博弈中，利益是其中的核心。中央追求执政有效性和执政合法性，具体追求科层管理高效廉洁、社会和谐稳定、国家长治久安等。农民追求安居乐业、生活环境宽松、基本权利保障、公共福利增进、天下太平。地方和基层政府，对中央和上级政府是要确保完成上级下达的目标任务、追求政绩突出以求升迁、保持辖区“太平无事”以免遭不测；对农民以不酿成群体性事件而令中央或上级恼怒为底线，为此积极实现自身利益的最大化。地方和基层政府与中央政府的最大区别，在于地方和基层政府不必把执政合法性作为核心考量。历史上所谓“官逼民反”的“官”，从来都是地方和基层的官吏。地方和基层政府在实现利益最大化的过程中，必然因欲壑难填、搜刮太甚而遭民怨，超过临界点的民怨所引发的抗争，在某种程度上妨碍了地方和基层政府以及开发商利益最大化的实现。在传统强权政治逻辑中，地方和基层政府容易以国家利益的名义来打压维权的农民，习惯性地使用暴力来迫使农民就范。结果或以暴力打压而平息事端，或以警民暴力冲突升级而危及社会安定。不管何种情况，暴力在社会治理中的滥用必然使政府公信力蒙受损失。因此，警惕地方政府以国家名义滥施暴力，是现代社会谋求善治的内在逻辑。国家要在各方利益的博弈中达到有效整合社会的目的，不致使任何一方利益强大到足以压制对方而危及社会安宁，需要提升现代社会的治理技术。利益博弈引发现代社会冲突，现代社会冲突与一些不平等影响有关，这些不平等限制着人们用社会的、经济的和政治的手段进行充分的公民参与。因此，特别需要保护农民的基本权利。
二、农民与政府的非对称博弈
按照社会契约论，政府是国家和民众(公民)之间达成的社会契约的产物，是二者的代言人。政府是国家政治共同体的代表，同时又是公众的代言人和公共利益的代表。由于农民在中国社会结构中不断被边缘化，其政治、经济、社会等方面的权益日益被弱化和侵蚀，特别是政府在“加快城镇化”、“以地生财”等强势话语下，大规模侵占农民承包地是21世纪以来“农民问题”的集中体现。而历史延续下来的一些管理制度和行政方式已不适应现实，农民对办事“不民主、不公开”的官僚主义、形式主义作风非常不满，民告“官”的事不断发生；对不法侵害从自发抵制、依法抗争，最后演变为集体激进上访。农民与地方政府处于不断的抗争和博弈过程中。
(一)农民的天然弱势地位
随着人们在市场经济中交往与互动的频繁及“经济人”的日益主体化，政治冲突也日益显性化、常态化。不同阶级、阶层和利益集团在市场经济浪潮中为其自身或本集团利益而展开的博弈，必然在政治上有其外显性。而农民因其高度分散性，在与企业、政府等强势主体残酷竞争中总是以失败而告终。农民在强势集团既定的“游戏规则”下竞争屡屡失败，终于明白集体抗争在一定程度上可以挽回一些靠个人无法获得的利益。因此，20世纪80年代后期以来，农民依照宪法和国家其他法律以及中央有关政策，集体上访抗争，多次制止乡村干部不法侵害，维护自身合法权益，说明农民的政治觉悟和法律意识在增强，这是市场经济对农民现代性塑造的外在表现。同时，市场竞争不可避免地导致社会结构的分化与重组，从而引起贫富分化加剧。尽管村民在上访中存在很多激进的言行，但群众反映利益要求的渠道不畅、政府的空头承诺、处理过程中官僚主义严重和推诿扯皮、政法部门在一定程度上受制于党委和政府的掣肘等问题是导致矛盾没有及时解决的主要原因。
政府、农民在市场经济中的角色、地位及其互动规则的平等性是实现社会公平、缓和矛盾、走向和谐的关键。政府、农民都必须在宪法和法律规定的范围内合法博弈，以对等的行为主体参与游戏的全过程。但客观地说，中国农民民主素质尚处在初始阶段。农民在村级、乡级社会事务中的主人意识、平等意识、自主意识缺乏，依附观念浓厚。由于农民负担加重，导致农村社会矛盾加剧，干群关系、党群关系恶化，农民上访量增加。
(二)政府的角色定位不准
在市场经济条件下，政府的主要职能是提供公共物品，维护社会公平与正义。但在社会转型时期，政府职能普遍出现了“越位”与“缺位”现象，这是矛盾滋长的主要原因。政府决策由人构思、制定和执行，政府中的决策者同其他行为个体一样受法律、习俗、激励等多种因素影响，其决策行为受信息不完全、不对称等因素制约，当然也有个人偏好。这些约束条件直接影响其决策行为，可能出现与普通公民利益相抵触的情形。在实际工作中，政府官员的工作努力与合理收入难以建立有机、紧密的联系，既影响政府官员的积极性，又暗含“寻租”行为的可能，政府部门工作效率普遍低下。
分权式的行政体制改革，使地方政府实力增强，拥有越来越多的财权。如果政府能尽其财力所能，有益于地方公共利益的提高和福利增加，那么，政府与农民的利益将会一致。但基于理性主义的政府部门和官僚拥有自身利益最大化的动机和积极性，这种政府利益最大化并不等于本地农民利益最大化，甚至会损坏农民利益。这与政府官员的个人偏好，追求业绩、职权、荣誉、地位、物质利益等目标相一致。因此，基层政府热衷政绩工程、面子工程，而这些讨好上级并能很快获得提拔的工程却大都因劳民伤财，搞得民怨沸腾。有些党员干部本应在政治和业务素质提高、政府形象重塑、百姓冷暖、民心工程等方面积极有为，但在现实中恰恰本末倒置，工作中出现重复建设、铺大摊子、弄虚作假、浮夸等现象。农民是这些现象的直接受害者，乱摊派、乱收费屡禁不止，说明政府为追求自身利益最大化，造成了政府与农民利益之间的冲突和对垒。
市场竞争必然带来阶级、阶层的分化和利益的多元化，不管你是否接受，达成谅解与妥协已经成为现代社会解决矛盾的根本方法之一。英国著名历史学家阿克顿说过“妥协是政治的灵魂”。在市场经济条件下，利益主体在博弈过程中，不能片面追求自身利益最大化，而要兼顾他方利益，根据自身实力与其他合法条件适时调整策略，博弈“有度”，以“双赢”、“互利”为目的，努力寻求和谐博弈的路径，避免出现“负和博弈”和“零和博弈”的结果。
(三)农民表达与沟通渠道的错位与缺失
农民有了不平和委屈，通过上访的渠道寻求解决，是宪法和法律赋予公民的一项基本权利，更是各级政府了解社情民意的重要渠道之一。从农民角度看，上访是权利行使和受损利益获得补偿的一个途径；从国家角度看，政策法规在农村的执行不力，不仅直接影响公共权力在基层的威信，也导致宏观社会发展战略在基层的贯彻失效。
1.村委会职能扭曲和体制内渠道错位。村委会的职能之一是反映村民意志和保护村民利益，但由于村干部与乡镇政府高度结合使农民失去了对它的信任，为维护自身权益，农民只有选择集体上访的途径，本应担负起化解干群矛盾的基层的沟通渠道失去了其应有的职能。为解决矛盾和纠纷，政府出台了一系列政策，设立信访办公室、举报箱、举报电话等，但当农民以书面、电话等形式向基层党组织或有关部门反映情况时，却得不到很好反馈，这迫使农民采取了比较极端的上访形式。
2.政府官员政治错位和政绩考核标准扭曲。农民上访本身是合法行为，是农民在现行的政治结构和社会秩序之内寻求解决矛盾的一种途径。但由于农民上访直接损害了某些官员的利益甚至政治前程，有的干部将申诉、上访农民视为“刁民”、“暴民”，把农民向上级反映问题视为告“黑状”，甚至把投诉视为犯罪，导致矛盾激化，刺激了农民越级上访。目前，执政党和政府对干部政绩考核的标准是“上访率”而不是问题的“解决率”，上级本希望用政绩指标来约束基层干部重视农民上访，但由于“上访率”会直接影响到官员前程，因此，农民上访特别是集体越级上访被干部视为禁忌事件，基层组织把主要精力放在“围追堵截”上，结果堵不胜堵、截不胜截，反而造成越级上访频繁发生，形成一种恶性循环。
3.农民代言人缺失和农民负向认知。农民是一个弱势群体，缺乏表达自身利益和参与影响公共决策的渠道和形式，缺少真正能够代表农民利益的代言人。由于政治利益等诸多因素的驱使，一些本来代表农民利益的社会精英要么依附于政府组织，要么本身逐渐官僚化，失去了其独立地代表公共利益的社会责任感。本来农民表达与沟通渠道与其他群体相比就较少，而仅有的应为农民说话的机构或群体又失去了这一功能，因此，当农民的正当权益受到侵害或威胁时，选择的直接表达方式就是上访或告状。一部分农民对党和政府的一些干部及现行司法制度失去信心，或者以为“民不告，官不纠”，不形成大规模行动就不会引起上层领导的重视。于是农民们得出结论：“小告小解决、大告大解决、不告不解决”，只有越级上访和采取激烈行动，反映问题才会受到重视得到解决。这种过激的“博弈心态”和“越级惯性”使村民形成了对抗基层政府、依靠高层领导即“青天”的心理。农民的这种认识尽管是负向的，但却是对现实的写照，是由于政府处理问题的错误做法所致。
4.大众媒体冷淡和法律途径无奈。农民作为一个弱势群体，其声音很难在社会中表达出来，作为公共空间的大众传媒理应为其说话，但从现实情况来看，由于市场化运作，在商业利益最大化的驱使下，媒介资源分配极为不公，媒体几乎所有的内容都面向城市，开办涉农节目的电视台只有总数的1％，而且节目播出时长、分布时段和都市节目相比，犹如昙花一现。更为可悲的是，当农民上访事件引起较大轰动时，媒体关注的焦点不是事件背后的真相，而是事件本身带给城市人的好奇感。任何矛盾和纠纷在理想状态下，都应通过法律途径得到解决。但现阶段我国立法、司法严重滞后，法律成本太高，诉讼周期过长，常常是“赢了官司，赔了钱”，超出农民的支付能力，司法系统存在有法不依、执法不公等现象。所有这些都使农民宁愿上访而不愿寻求法律途径，农民信“访”不信“法”。
三、农民和政府和谐博弈的路径选择
遏制农民上访不断增加的趋势的途径不是阻止农民上访，而应采取疏导的方法，建立健全合理有效的问题处理机制，保证沟通的畅通。因此，在社会主义市场经济条件下，执政党(政府)应从公共理性出发，制定并维护合理的“游戏规则”，以此来维护既定的秩序，协调博弈各方利益。博弈各方在基本维护自己利益的情况下，一定要适度“妥协”，即博弈有“度”。
(一)积极探讨村委会职能转换，加强和完善村级组织建设
由于村委会不能代表和维护农民利益，使农民表达与沟通的最基层、最直接的渠道丧失了其功能。作为为村民服务、承担管理村庄日常事务的村干部追求自身利益本无可厚非，关键是怎样在保证其利益公正、合法的同时，又能维护农民利益，仅仅依靠自下而上的选举保证农民利益不受侵害不太现实。因此，面对转型时期农村中出现的新现象、新问题，“村官”们应加快从管理型、监督型向引导型、指导型、服务型的方式转化，从而获得群众基础的“合法性”。
1.建立基层政府首脑直选制度。直选制度可以改变基层政府首脑的行为动机，使其从原来单纯以政绩工程取悦上级政府转向以实际业绩取悦选民。从村干部直选的经验看，明确承诺减轻农民负担和为农民谋利的候选人通常更容易当选，而经常向农民伸手收钱的候选人更容易落选。这不仅增强了当选政府官员的竞争约束，而且也改善了农民在与基层政府博弈中的地位。
2.农村重大建设项目建立农民投票公决制度。基层政府获取收入的最后途径是举债，这是导致如今许多基层政府运转艰难和农民负担沉重的主要原因。官员们为获取政绩，大搞建设，而基层政府“自筹”资金搞建设很容易获得上级部门的批准(甚至不需要上级部门审批)，于是银行、建设企业、农民就成为政府“自酬”的牺牲品。因此，建立重大建设项目的农民公决制度可以缩小基层政府在博弈中的行动选择集，扩大农民的行动选择集，从而也可避免基层政府债务的扩大。
3.改革基层政府官员政绩考核制度。由于上下级政府之间的信息不对称，政绩考核中常常出现的“官出数字、数字出官”恶劣现象始终无法根除。因此，应树立科学发展观，废除“政绩+经济增长+投资项目”的狭隘观点，将民众对基层政府的信任度、干群关系和处理农民关心问题的能力、对待农民的态度列入政绩考核内容，加强民众对政府的约束。一个受民众约束的政府更能代表民众利益，农民与一个受约束的基层政府博弈也更容易实现长期均衡。
(二)建立和完善司法救助体系，切实保障农民的基本权益
从目前的实际情况看，农民在与各种利益集团博弈的过程中，很难从法律上获得公正的救助和支持。社会利益主体在为各自利益博弈的过程中，政府出于对政绩等方面的需要往往有意无意地偏袒强势利益集团，因为在传统“土地政治”向“资本政治”的转型过程中，资本较土地因其能更快地给包括政府在内的市场主体带来更多的增殖资本而备受青睐。在依法治国的今天，各级党委、政府，特别是以公正为己任的公、检、法部门，应从政治和践行“三个代表”的高度，真正给农民以宪法和法律关怀，以实际行动来捍卫党的先进性。加强法制建设，加快有关立法的步伐，使农民有法可依，简化办事程序，降低诉讼成本，方便农民群众，规范执法者行为，保证执法者公正、公平。
当然，离开农民的具体处境、条件和素质，再先进的制度和政策也不管用。从总体上看，农民作为受教育程度较低的群体在政治参与中处于不利位置，对现行宪法和法律规定的政治、民主参与形式较难把握和利用，应多提供一些易为广大农民利用的有效政治参与形式，重视对农民的教育，特别是法制教育，提高农民参政的基本素质，使农民对民主政治的参与兴趣与实际参与行为协调起来。
(三)提高干部素质，增强服务意识，重塑党员干部在农民心目中的形象
农民集体上访，使基层正常表达与沟通渠道闲置，关键在干部而不在群众。自20世纪80年代中后期以来，几乎全国所有的村民上访事件都与基层党员干部的信仰缺失与腐败，工作方式方法简单、粗暴，严重侵害农民合法权益有关。由“信仰危机”及其带来的执政方式落后、执政能力弱化、执政水平低下乃至腐败堕落等问题，已严重威胁了我党政权的合法性，关系到党的生死存亡和社会主义现代化事业的成败。党政腐败分子强势介入，使得博弈的游戏规则更加缺乏合理性与正当性。
1.受长期封建专制主义的影响，“官本位”意识根深蒂固。干部队伍中的“长官意志”、“官老爷”观念意识不是个别现象，某些基层官员公开将提要求、反映意见、对干部不满的农民视为“刁民”、“暴民”，更有甚者将服务关系变成金钱关系，完全背离了全心全意为人民服务的宗旨。因此，必须加强对干部的思想政治教育，使干部自觉树立公仆意识和服务意识，把如何对待上访群众作为检验干部素质高低的重要标准。
2.某些政府部门的官僚主义作风严重，政府部门“门难进、脸难看、事难办”，干部高高在上，不深入基层进行调查研究，不掌握第一手资料。因此，必须克服官僚主义，转变工作思路，主动到基层了解情况，让农民有面对面直接倾诉的机会，及时发现问题，将问题消灭在萌芽之中。
3.某些基层干部工作作风简单，对群众所反映的问题不做耐心细致的思想工作，也不认真调查研究，要么置之不理，要么方法生硬，甚至对反映问题的农民动用武力或打击报复，使群众失去了对基层政府的信任。因此，必须改进基层干部的工作方法，教育干部认真对待群众反映的问题，加强对基层干部的培训，提高其应对、解决复杂问题的能力。
只有在农村把加强信仰教育与践行“三个代表”和深入开展反腐败斗争结合起来，才能重塑党在农民心目中的形象，重树党员、干部在老百姓心中的丰碑，使我党与时俱进地保持先进性，不断巩固政权合法性的社会基础。
(四)拓宽农民表达与沟通的公共渠道和途径，充分发挥新闻舆论的监督作用
新闻舆论是公民表达利益与愿望，实现公正的重要路径之一。但我国地方新闻舆论往往受制于地方党委、政府和利益集团，对农民关注甚少。如果各种新闻媒体不再把焦点一直对准各级主要领导的活动上，而更多地关注普通群众，特别是诸如农民、下岗工人这些弱势群体的利益与要求，让新闻舆论媒体成为其利益与愿望表达的有效手段，成为其同党和政府对话与沟通的桥梁，许多矛盾冲突便可得到有效解决，避免严重损害党群、干群关系的恶性事件再度发生。因此，以政府力量构建有效、通畅的沟通网络时，还必须有能站在农民立场上、为农民说话的、独立的、在政府与农民之间起沟通桥梁作用的社会公共力量。主要包括人大代表、政协委员、社会科学工作者以及报纸、电视、杂志等大众媒体。社会公共力量可对农民个体的、分散的、微弱的利益诉求进行总结提炼，形成理性思考，影响政府决策，或推动政府出台相应的法律、法规，以法律形式维护农民的利益，变农民个体行为为集体行为；可在政府与农民之间架构信息沟通与交流的平台，既让政府能够听到农民的声音，又可向农民传递政府的政策，改变过去由信息不对称而引发的各种矛盾，特别是大众传媒，要充分发挥其公共空间的职能，让农民可以通过媒体自由地发出自己的声音，并能以媒体的影响力引导全社会都来关注、关心农民。
(五)组建“农会”等互助、合作组织，建构政府与农民和谐博弈的桥梁
市场化改革自然培育和形成了多元化的利益主体，不同利益主体之间利益的实现在很大程度上依赖该利益主体的整合力与自身的组织程度。在市场经济条件下，只有制度化的利益集团才更有可能在同其他利益集团的博弈中立于不败或“双赢”的境地。没有制度化的利益表达组织是农民合法权益受损的一个主要原因。农民要具备表达自身利益诉求的渠道和能力，必须从高度分散的落后的状态中组织起来，成立农会和其他农村经济合作组织。通过农会等非政府组织向党和政府及公检法部门及时表达自己的意愿，维护自身合法权益，阻止地方政府和强势利益集团的不法侵害以及加强农民之间的经济合作，抵御自然与市场的风险。农会活动的目的主要是保障农民最基本的政治、经济权利，为农民得到平等的市场交换的权利、公正的司法裁判待遇服务，并监督基层政府严格执行国家在农村的各项政策，使农民享有国家应该赋予农民的各项实际利益。农会作为农民利益的有效表达组织，便于整合分散农民的矛盾，通过制度化的渠道与政府和其他利益集团进行对等谈判，实现各方均能接受的“正和博弈”，从而有助于社会长治久安。
总之，政府、农民应在有利于实现社会共同利益的前提下合理“互动”，在既定的制度和法律的框架下和谐博弈，并在博弈中尽可能关注农民，以竞争促发展，在“对立”中求得动态的统一，以实现整个国家和社会整体利益的最大化。如果片面追求己方利益的最大化，而不顾其他方，往往会事与愿违，从而导致各方事先都不希望看到的“负和博弈”的结果。
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